【摘要】 重大決策和重大工程項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中難以避免的會(huì)涉及到土地征用、房屋拆遷補(bǔ)償、居民安置、國(guó)企和事業(yè)單位改制等問(wèn)題，當(dāng)政府與群眾難以達(dá)成協(xié)調(diào)時(shí)極易引發(fā)社會(huì)矛盾。因此，政府在出臺(tái)重大決策以及重大項(xiàng)目時(shí)不能只注重經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而忽視了人民群眾的承受能力，損害人民的切身利益，引起社會(huì)矛盾，造成社會(huì)沖突，成為社會(huì)不和諧的力量。因此政府的重大決策以及重大項(xiàng)目的出臺(tái)有必要進(jìn)行科學(xué)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，這樣可以從源頭上預(yù)防，減少以及消除影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患。本文在總結(jié)前人研究成果的基礎(chǔ)上，以F水電站社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為切入點(diǎn)，通過(guò)運(yùn)用地方重大決策的范圍與運(yùn)行機(jī)制等理論基礎(chǔ)，結(jié)合F水電站項(xiàng)目這一特例，揭示了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)作過(guò)程，分析了在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中政府和農(nóng)民的角色地位，在此基礎(chǔ)上總結(jié)出在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題和因此產(chǎn)生的后果，最后為完善社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提出了政策建議。 

第 1 章 導(dǎo)論

1.1  研究背景與研究問(wèn)題

1.1.1  研究背景

中國(guó)自改革開放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)高速迅猛發(fā)展，同時(shí)，中國(guó)社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)軌，體制轉(zhuǎn)型，城市化進(jìn)程發(fā)展加快。經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展導(dǎo)致地方上地方政府不斷加大對(duì)項(xiàng)目的投資力度，大力開發(fā)各種項(xiàng)目，全國(guó)的在建工程項(xiàng)目基數(shù)也不斷增加。但是在社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中又易于使各種社會(huì)矛盾積聚與激化。2000 年以來(lái)，因人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的上訪、集會(huì)、游行、示威等群體性事件在中國(guó)頻繁的發(fā)生，從 1993 年至 2003 年期間，中國(guó)群體性事件數(shù)量已由 1萬(wàn)起激增加到6萬(wàn)起之多，參與人數(shù)也由約73萬(wàn)人增加到約307萬(wàn)人。近幾年群體性事件的數(shù)量更是有增無(wú)減，規(guī)模日益擴(kuò)大，表現(xiàn)方式更具暴力性。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院報(bào)告，群體性事件涉及的社會(huì)沖突主要圍繞征地拆遷、勞資關(guān)系和環(huán)境保護(hù)三大問(wèn)題，征地拆遷引發(fā)的群體性事件占50%左右，環(huán)境污染加上勞資關(guān)系問(wèn)題導(dǎo)致的群體事件占到 30%左右，其他的約占 20%左右，環(huán)境保護(hù)問(wèn)題日益成為社會(huì)問(wèn)題。

最近引起廣泛關(guān)注的 2012 年昆明對(duì)二甲苯項(xiàng)目（昆明 PX 項(xiàng)目）決定把中石油煉油項(xiàng)目設(shè)在在云南安寧市草鋪工業(yè)園區(qū)。中石油的煉油項(xiàng)目每年產(chǎn)量可達(dá)到 1000 萬(wàn)噸，云南 2012 年成品油的消費(fèi)量就已經(jīng)超過(guò) 1000 萬(wàn)噸，因此該項(xiàng)目能夠在一定程度上解決西南地區(qū)特別是云南成品油運(yùn)輸距離大、成本高的問(wèn)題。該項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告于 2013 年 1 月就已經(jīng)獲得了國(guó)家的核準(zhǔn)。但是卻一直未正式對(duì)外公布該項(xiàng)目的具體情況，昆明市政府表示有關(guān)方面就有關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行了大量深入的研究咨詢和科學(xué)論證，卻沒(méi)有透露在論證期間是否舉行過(guò)聽證會(huì)征詢公眾意見(jiàn)，只是說(shuō)，項(xiàng)目得到了“國(guó)家、省各級(jí)部門、企業(yè)和社會(huì)各界的大力支持”。公眾對(duì)此極為關(guān)注，在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中由于政府的信息披露不充分，公眾又缺乏參與渠道，公眾的意見(jiàn)不能充分表達(dá)。導(dǎo)致在2013年5月4日，近3000名昆明市民聚集在昆明市中心的南屏廣場(chǎng)，抗議即將在昆明安寧新建的PX煉油項(xiàng)目，最終昆明PX項(xiàng)目被擱淺。

1.2  文獻(xiàn)綜述與研究框架

1.2.1 文獻(xiàn)綜述

（1）國(guó)外研究綜述

關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的研究和應(yīng)用最早起源于 80、90 年代的德國(guó)，當(dāng)時(shí)德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里希貝克出版了引起世界范圍關(guān)注的一本書——《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》。本論文研究選擇了 20 世紀(jì) 90 年代以來(lái)西方最有代表性的風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)觀點(diǎn)。1986 年，烏爾里希?貝克在他的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論中把風(fēng)險(xiǎn)定義為“風(fēng)險(xiǎn)是個(gè)指明自然終結(jié)和傳統(tǒng)終結(jié)的概念�；蛘邠Q句話說(shuō)：在自然和傳統(tǒng)失去它們的無(wú)限效力并依賴于人的決定的地方，才談得上風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)概念表明人們創(chuàng)造了一種文明，以便使自己的決定將會(huì)造成的不可預(yù)見(jiàn)的后果具備可預(yù)見(jiàn)性，從而控制不可控制的事情，通過(guò)有意采取的預(yù)防性行動(dòng)以及相應(yīng)的制度化的措施戰(zhàn)勝種種(發(fā)展帶來(lái)的)副作用。”貝克的理論指出我們正處于從古典工業(yè)社會(huì)向風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，也就是說(shuō)，我們正處在從傳統(tǒng)現(xiàn)代性向反思現(xiàn)代性的轉(zhuǎn)變過(guò)程中。并且這種轉(zhuǎn)型是全球性的悄悄進(jìn)行。斯科特?拉什和維爾德韋斯在《風(fēng)險(xiǎn)與文化》一書中提出在當(dāng)代社會(huì)，由于科學(xué)技術(shù)的發(fā)展所帶來(lái)的外部負(fù)效應(yīng)所造成的風(fēng)險(xiǎn)可能已經(jīng)有所降低，人們之所以認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)加劇了，是因?yàn)槿藗兊恼J(rèn)知理解能力有了很大的進(jìn)步。他們從文化的視角闡釋了什么是自然風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)以及經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。吉登斯基于現(xiàn)代性來(lái)探究風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，當(dāng)今社會(huì)面臨著與以往不同的風(fēng)險(xiǎn)是源于全球化的發(fā)展以及科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，它是現(xiàn)代性發(fā)展的產(chǎn)物。同時(shí)吉登斯也指出風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的兩種屬性，即“風(fēng)險(xiǎn)一方面將我們的注意力引向了我們所面對(duì)的各種風(fēng)險(xiǎn)——其中最大的風(fēng)險(xiǎn)是我們自己創(chuàng)造出來(lái)的——另一方面又使我們的注意力轉(zhuǎn)向這些風(fēng)險(xiǎn)所伴生的各種機(jī)會(huì)。”

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論從生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)角度，文化風(fēng)險(xiǎn)角度，主觀與客觀主義角度，風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的研究范式角度等召開研究。生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論，代表性人物如貝克，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是技術(shù)應(yīng)用對(duì)環(huán)境造成的威脅；文化風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論，即文化建構(gòu)論。代表性人物如瑪麗?道格拉斯、威爾德韋斯和斯科特?拉什，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)終將過(guò)去，風(fēng)險(xiǎn)文化時(shí)代即將到來(lái)；主觀、客觀主義風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)將風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)研究劃分為主觀主義和客觀主義兩種視角�？陀^主義風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論，代表人物如貝克、吉登斯、沃特?阿赫特貝格等，認(rèn)為“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)不是一種可以選擇或拒絕的選擇。它產(chǎn)生于不考慮其后果的自發(fā)性現(xiàn)代化的勢(shì)不可擋的運(yùn)動(dòng)中。”主觀主義風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論，代表人物如瑪麗?道格拉斯和威爾德韋斯，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是人們主觀意識(shí)的產(chǎn)物。

第 2 章 地方重大決策與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)：理論相關(guān)性問(wèn)題分析

2.1  地方重大決策：范圍與運(yùn)行

2.1.1  地方重大決策的過(guò)程與機(jī)制

政府作為國(guó)家的管理機(jī)關(guān)，其職責(zé)之一就是行政決策。決策是“政府管理活動(dòng)的首要環(huán)節(jié)和重要基礎(chǔ)，任何一個(gè)國(guó)家確定以及實(shí)現(xiàn)其國(guó)家意志和國(guó)家利益都是要通過(guò)其政府的決策和決策的實(shí)施體現(xiàn)，政府決策關(guān)系到一個(gè)國(guó)家的的興衰成敗和群眾的安危禍福。”政府決策并不是一開始就是完善的，科學(xué)的，是伴隨著人類社會(huì)的政治發(fā)展而發(fā)展的。

政府的決策尤其是重大決策會(huì)改變?cè)械睦娓窬�，打破原有的平衡協(xié)調(diào)關(guān)系，從而伴隨著一定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，政府的決策應(yīng)該按照科學(xué)、民主、法制的規(guī)范化程序進(jìn)行，使政府決策符合客觀規(guī)律，符合實(shí)際情況。

過(guò)程是指事物發(fā)展所要經(jīng)過(guò)的程序，機(jī)制原指機(jī)器的構(gòu)造和運(yùn)作原理，借指事物的內(nèi)在工作方式。重大決策的過(guò)程與機(jī)制是指重大決策的作出所要經(jīng)過(guò)的程序以及其產(chǎn)生的工作方式，包括有關(guān)構(gòu)成部分的相互聯(lián)系以及各種變化的相互關(guān)系，具體包括以下幾個(gè)方面：

（1）提出重大決策議案。地方政府及其相關(guān)行政部門在有了重大決策的意向后，首先應(yīng)該起草重大決策建議稿，并向地方政府的上級(jí)主管部門陳訴并報(bào)告，說(shuō)明做出此項(xiàng)決策的理由以及決策的內(nèi)容。

（2）調(diào)查研究。重大決策的地方政府承辦單位應(yīng)當(dāng)對(duì)決策事項(xiàng)進(jìn)行深入調(diào)查研究，搜集決策所需要的各類信息，并提出決策可行性方案。調(diào)查研究的對(duì)象包括與重大決策事項(xiàng)有關(guān)的政府職能部門，當(dāng)?shù)厝舜笳䥇f(xié)，與決策有關(guān)的企事業(yè)單位，專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的專家學(xué)者，與決策的相關(guān)群眾以及利益群體等。調(diào)查研究的內(nèi)容包括所決策事項(xiàng)的運(yùn)行條件，可能引發(fā)的問(wèn)題以及解決問(wèn)題的相應(yīng)措施等。在調(diào)研結(jié)束后，，決策承辦單位需要提交調(diào)查研究報(bào)告，并擬定多個(gè)可供選擇的決策執(zhí)行方案。

（3）公眾參與。只有地方政府參與而沒(méi)有公眾參與的決策是片面的，在確定決策方案草案后，除了涉及到依法不能對(duì)外公布的信息外，重大決策方案草案應(yīng)該通過(guò)各種有效方式對(duì)社會(huì)進(jìn)行公布，就決策事項(xiàng)廣泛征求社會(huì)公眾的意見(jiàn)。決策承辦部門可以通過(guò)聽證會(huì)、民意調(diào)查或者走訪的形式了解和搜集公眾的意見(jiàn)和建議，并進(jìn)行歸納和總結(jié)，撰寫分析報(bào)告。

2.2  地方重大決策中的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題

2.2.1  地方重大決策中的一般問(wèn)題

自從改革開放以來(lái)，地方政府的決策機(jī)制逐步科學(xué)化和民主化，決策的質(zhì)量也不斷的提高，地方政府建立起重大決策的運(yùn)行程序。但在現(xiàn)實(shí)的決策實(shí)例中，如前面提到的昆明對(duì)二甲苯項(xiàng)目的決策中就還存在著不少不容忽視的問(wèn)題。

第一，決策程序雖然建立，但還不完善，不規(guī)范�？茖W(xué)的重大決策的運(yùn)行機(jī)制包括提出重大決策議案、調(diào)查研究、公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定以及結(jié)果公布等環(huán)節(jié)。但在實(shí)際的情況中，如果昆明對(duì)二甲苯項(xiàng)目從提出到最終落實(shí)，都經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的決策程序，必然會(huì)造成決策的成本上升，延長(zhǎng)決策時(shí)間。決策的各個(gè)環(huán)節(jié)沒(méi)有被嚴(yán)格的一一執(zhí)行甚至被忽略，沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)密的調(diào)查分析，沒(méi)有經(jīng)過(guò)專業(yè)的論證，沒(méi)有動(dòng)員廣泛的公眾參與等即進(jìn)行決策，決策的隨意性較大，由政府領(lǐng)導(dǎo)憑借經(jīng)驗(yàn)甚至主觀設(shè)想做出最終決策。

第二，決策的透明化程度不夠，公眾參與程度低。雖然政府的政務(wù)公開早就已經(jīng)推行，從政府的決策的立項(xiàng)到?jīng)Q策的公布都應(yīng)該以有效的方式公布于眾，但給公眾留下的印象就是最終通過(guò)報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等知道決策的最終結(jié)果，其他環(huán)節(jié)卻知之甚少。昆明市政府曾召開新聞發(fā)布會(huì)，表示昆明對(duì)二甲苯項(xiàng)目經(jīng)過(guò)最嚴(yán)格審查審核，符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和要求，但這種“只見(jiàn)調(diào)查結(jié)果不見(jiàn)調(diào)查過(guò)程細(xì)節(jié)”的回應(yīng)并未釋疑，最后只向社會(huì)公共公布決策的最終結(jié)論。同時(shí)地方政府的重大決策會(huì)涉及到當(dāng)?shù)乩婧唾Y源的分配，公眾參與程度低，有可能導(dǎo)致公眾在不知情的情形下利益受到損害而在決策的具體執(zhí)行過(guò)程中受到公眾的阻力，甚至引發(fā)社會(huì)矛盾，造成社會(huì)沖突。在昆明市民得知昆明對(duì)二甲苯項(xiàng)目后即示威游行表示抗議。

第三，決策目標(biāo)的合理性不夠。為了提高政府部門的效能，對(duì)政府部門及其公職人員開展了績(jī)效評(píng)估，績(jī)效評(píng)估的主體是上級(jí)政府部門而不是廣大的社會(huì)公眾，這將導(dǎo)致政府領(lǐng)導(dǎo)集中于任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)項(xiàng)目上，大搞政績(jī)工程和形象工程，忽視社會(huì)發(fā)展和環(huán)境的承受能力，忽視廣大人民群眾的承受能力。昆明對(duì)二甲苯項(xiàng)目建成后將拉動(dòng)昆明乃至云南上千億的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，決策的制定更多的是考慮領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的政治資本和政治前途，以及為獲取不正當(dāng)?shù)睦�，決策目標(biāo)不能合理做出，甚至出現(xiàn)相違背的情況。

第3章 地方重大決策中社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估：以F水電站為例...............16

3.1  社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估一般機(jī)制：以 F 水電站為例 ...............16

3.1.1  社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基本框架...........16

3.1.2  社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的運(yùn)行：以 F 水電站為例..............19

第4章 健全地方重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的政策建議..........26

4.1  社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制：指標(biāo)與要素................26

4.1.1  社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指標(biāo)體系.........26

第5章 結(jié)論.................30

第 4 章 健全地方重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的政策建議

4.1  社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制：指標(biāo)與要素

4.1.1  社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指標(biāo)體系

一份可靠的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告的形成離不開科學(xué)、準(zhǔn)確的指標(biāo)體系的設(shè)置，結(jié)合F水電站社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的評(píng)估內(nèi)容，F(xiàn)水電站社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的指標(biāo)體系由宏觀環(huán)境指標(biāo)和微觀的項(xiàng)目指標(biāo)兩部分構(gòu)成。宏觀環(huán)境指標(biāo)由政治風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)、態(tài)度價(jià)值觀風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)以及生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)五個(gè)方面構(gòu)成。

1、政治風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)：主要由政府的廉潔狀況、公眾滿意程度構(gòu)成。政府的廉潔狀況：一定時(shí)間內(nèi)政府官員貪污腐敗案件數(shù)量上升率，貪污腐敗案涉案人數(shù)占政府行政人員的比例數(shù)；公眾滿意程度：一定時(shí)間內(nèi)群體性事件數(shù)量（包括信訪、游行、示威、靜坐等）的上升率，一定時(shí)間內(nèi)公眾對(duì)政府部門的行政投訴數(shù)量上升率。

2、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)：主要包括當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)總量、政府財(cái)政收入與支出、居民人均收入、貧富差距構(gòu)成。

3、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)：主要由貧富差距、社會(huì)治安、突發(fā)事件和弱勢(shì)群體指標(biāo)構(gòu)成。貧富差距：基尼系數(shù)，城鄉(xiāng)居民人均純收入比；社會(huì)治安：一定時(shí)期內(nèi)每萬(wàn)人中發(fā)生的刑事犯罪案件數(shù)量和社會(huì)治安案件數(shù)量；突發(fā)事件發(fā)生率；弱勢(shì)群體：農(nóng)民工工資拖欠率。

4、態(tài)度價(jià)值觀風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)：公眾參與公共事務(wù)的積極性。

5、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)：主要由環(huán)境污染率和生態(tài)破壞率構(gòu)成。 微觀的項(xiàng)目本身所涉及的指標(biāo)主要從項(xiàng)目的社會(huì)性，可行性，可控性以及協(xié)調(diào)性來(lái)評(píng)估。

第 5 章 結(jié)論

我們知道經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展的時(shí)期，政府在選擇經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與保障民生、  經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與保障社會(huì)成員基本權(quán)利之間，有時(shí)候確實(shí)處于“兩難境地”�？赡茴A(yù)期目標(biāo)原是想解決某種社會(huì)矛盾，后果卻造成另一種社會(huì)矛盾的增加。例如，為了保持經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，政府加大當(dāng)?shù)氐耐顿Y力度，上大量項(xiàng)目。政府的初衷本來(lái)是想迅速增加社會(huì)財(cái)富，提高群眾的生活水平，但結(jié)果卻是事與愿違，上的項(xiàng)目不僅沒(méi)有給群眾帶來(lái)實(shí)惠，而且還影響了群眾切身利益，給社會(huì)穩(wěn)定埋下了極大風(fēng)險(xiǎn)的。這種偏離了發(fā)展目標(biāo)、損害公眾利益的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)項(xiàng)目就需要重新評(píng)估。

建立和推行重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，可以確保決策的制定和項(xiàng)目的規(guī)劃充分吸收群眾意見(jiàn)，極大地降低了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)�？墒且嬲龅娇茖W(xué)決策，能夠切實(shí)的反映民意、傳達(dá)民聲，保障公眾權(quán)益，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度還需要進(jìn)一步的改進(jìn)和完善。

參考文獻(xiàn)（略）