本文關鍵詞：行政復議的發(fā)展歷程與未來展望，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

行政復議的發(fā)展歷程與未來展望 投稿：胡鑾鑿

 

 

江蘇社會科學 ２００７年第６期３２００８年第５期 行政復議的發(fā)展歷程與未來展望 劉 莘 中國政法大學行政法研究所教授 １０００８０ 一、行政復議制度的建立（１９７８－１９９０年） １．自１９７８年十一屆三中全會以后至１９８９ 年４月４日《行政訴訟法》…

專業(yè)名稱：設施農(nóng)業(yè)技術 專業(yè)代碼：510103 專業(yè)培養(yǎng)目標：培養(yǎng)具備農(nóng)業(yè)設施工程建筑與施工，設施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，設施農(nóng)業(yè)機械運用與維修的基本知識與基本技能的，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性建筑設計與施工，農(nóng)業(yè)設施機械設備使用與維修，設施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術的高級技術應用性專門…

會 議 紀 要 XXX字[2009]043號 北京XXX房地產(chǎn)開發(fā)有限公司財務部 XXX年XXX月XXX日 部門工作例會 財務部于XXX年v月XXX日召開本部門例會。 出席會議的有：XXX、XXX 現(xiàn)將會議研究決定的有關事項紀要如下： 一、本周工作情…

 

江蘇社會科學

２００７年第６期３２００８年第５期

行政復議的發(fā)展歷程與未來展望

劉

莘

中國政法大學行政法研究所教授

１０００８０

一、行政復議制度的建立（１９７８－１９９０年）

１．自１９７８年十一屆三中全會以后至１９８９

年４月４日《行政訴訟法》頒布以前，據(jù)統(tǒng)計，我國當時已有近百部法律、法規(guī)和規(guī)章對行政復議作了規(guī)定，其內(nèi)容涉及公安、工商管理等２０多種行政管理活動。行政復議作為一種制度具有的普遍性已經(jīng)展現(xiàn)在人們面前。這一時期行政復議的規(guī)定具有以下特點：

第一，大多是原則性的規(guī)定，操作性差，而且每一部規(guī)范性文件只針對某一類型的行政行為規(guī)定不服可以申請行政復議，缺乏一部對行政復議的基本原則、范圍、管轄、程序等作出統(tǒng)一規(guī)定的行政復議基本法。

第二，行政復議的名稱不統(tǒng)一，有的稱申訴，有的稱復議，還有一些其他稱謂。例如，《個人所得稅法》稱為復議，《中國公民出入境管理法》稱為申訴，《商標法》稱為復審。

第三，規(guī)定行政復議制度的規(guī)范性文件的效力層級高低不同［１］，有的是法律，有的是行政法規(guī)，還有的是部門規(guī)章。而且這些效力層級不同的規(guī)范性文件，由于涉及行政復議的規(guī)定各有其獨立的適用范圍，因而一般不會發(fā)生效力層級上的沖突。

第四，各個規(guī)范性文件對各種行政行為不服申請復議的期限規(guī)定也不盡一致。

第五，

在行政復議與行政訴訟的關系上，沒

有一個概括和明確的統(tǒng)一規(guī)定，大部分采用復議前置的模式，極少數(shù)采用的是復議與訴訟選擇模

式，而且對復議后可否行政訴訟，除了兩個出入境管理法明確規(guī)定不得再行提起行政訴訟外，其他規(guī)范性文件很少提及此問題，礙于當時必須是單行法規(guī)定可以訴諸人民法院的行政案件方可訴訟的規(guī)定，此類案件就無法進入司法程序。

２．行政訴訟法的頒布到行政復議條例公布

（１９８９年４月４日－１９９０年１２月２４日），行政前

復議期限統(tǒng)一了，復議范圍也大體確定。１９８９年《行政訴訟法》頒布，其中有４個條文涉４月４日及行政復議，

其中第１７條第２款、２５條第２款、

第３８條統(tǒng)一了行

３７條間接并概括地規(guī)定了行政復議的范圍以及

行政復議與行政訴訟的關系，政復議的期限。

二、行政復議制度的體系化（１９９０年１２月

２４日－１９９７年４月２９日）

為了配合《行政訴訟法》的實施，國務院于，自１９９０年１０月２４日頒布了《行政復議條例》

１９９１年１月１日開始實行，改變了行政復議分散

立法的狀態(tài)，在行政法規(guī)的層面上實現(xiàn)了行政復議制度的系統(tǒng)化，行政復議的準司法功能特性已被認識和接受，行政復議制度開始向大一統(tǒng)方向邁進。

１９９４年１０月９日，國務院對《行政復議條

例》進行了局部修改，一方面將行政機關對土地、礦產(chǎn)、森林等資源所有權或者使用權歸屬的處理決定納入了行政復議的范圍，另一方面對縣級以上的地方各級人民政府工作部門具體行政行為不服申請的復議，由上一級主管部門管轄改為由

１２０

檢視與前行：中國行政法哲江學蘇學社會年研科筆究學談３０

本級人民政府或者上一級主管部門管轄，法規(guī)另有規(guī)定的除外。

法律、議制度缺乏信任。

第二，行政復議決定維持率極高，行政復議的公正性被質(zhì)疑。全國行政復議機關維持率大約一直在５０％以上。另外，向人民法院提起行政訴訟的案件中，７０％以上是沒有經(jīng)過復議直接起訴的，這也從一個側(cè)面反映出行政復議的公正性在一定程度上是不被認同的。

救濟效果滯后。由第三，行政復議效率低下、

于受“行政化”指導思想的影響，很多地方用辦文的方式辦理復議案件，復議案件往往要經(jīng)過多道程序的審批，等到最后的批示下發(fā)給承辦人，至少會白白花去半個多月的時間。同時行政復議期間具體行政行為不停止執(zhí)行，使得行政復議救濟效果嚴重滯后，這在因拆遷等引發(fā)的行政爭議中尤為明顯。

雖然《行政復議條例》向建立獨立統(tǒng)一的行政復議制度邁出了重大一步，但是《行政復議條例》畢竟是《行政訴訟法》的配套制度，立法層次低，其效力低于法律，各種規(guī)定受訴訟制度的掣肘較多，獨立性不足，不夠完善，，沒有實現(xiàn)真正意義上的行政復議制度的大一統(tǒng)。這一缺陷在１９９３年后的行政復議實踐中逐漸暴露出來。據(jù)統(tǒng)計，在《行政復議條例》實施初期，各地的行政復議案件數(shù)量大增，

不少地方甚至超過了行政訴訟案

件。但是自１９９３年以后各地的行政復議案件就開始下降，在《行政復議法》頒布以前，再也沒有達到《行政復議條例》實施初期的水平。內(nèi)中原因，除了行政機關的法治意識增強和其他客觀因素以外，行政復議制度的行政性過強，在制度設計上過于強調(diào)內(nèi)部的自我監(jiān)督，忽視糾紛的解決和相對人權益的保護無疑是最重要的因素。

四、對我國行政復議制度的未來展望

２００７年５月２９日國務院公布了《中華人民

共和國行政復議法實施條例》，對行政復議制度作了深度完善。如完善了行政復議申請制度，細化了行政復議受理程序，改進和創(chuàng)新了行政復議審理方式，進一步明確了行政復議決定的權限和程序，規(guī)定了對行政復議工作的指導和監(jiān)督。從功能定位上看，《行政復議法》側(cè)重于行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督，《行政復議法實施條例》則在加強復議制度作為糾紛解決機制的方面作了一些修補。但囿于下位法無法根本彌補上位法的不足，行政復議制度的關鍵問題仍然存在：

第一，行政復議功能定位不準。行政復議是一種糾紛解決機制本無庸置疑，

但是行政復議

制度卻一直無法擺脫“層級監(jiān)督”的功能定位。“層級監(jiān)督”主要著眼于行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我糾保護公民權利變錯、自我監(jiān)督，解決行政糾紛、成行政系統(tǒng)內(nèi)部自我糾錯的副產(chǎn)品。在這樣的功能定位下，現(xiàn)行復議組織不要求具有獨立性、超然性，復議程序也完全是行政性的：不禁止單方接觸、不公開、不進行雙方（同時在場的實時）質(zhì)證，以書面審作為原則，審而不決，決而不審。如此，不能吸引人民群眾利用行政復議制度解決行政糾紛。

第二，行政復議機構缺乏應有的獨立性。行政復議機構由政府法制機構或政府部門內(nèi)設機構充任，缺乏一套統(tǒng)一和獨立的行政復議機構體系。主持復議的行政機構沒有自主決定權，有時很難公正地作出復議決定。目前全國有五個地方包括北京市，

對行政復議組織進行了試驗性改

三、行政復議制度基礎奠定，實現(xiàn)大一統(tǒng)（１９９９年４月２９日－２００７年５月３日）

為了進一步完善行政復議制度，

全國人大

，１９９９年４月２９日通過并頒布了《行政復議法》并于１９９９年１０月１日施行。這標志著我國的行政復議制度在初步完善的基礎上實現(xiàn)了大一統(tǒng)，行政復議制度正式擺脫了配套地位，提高了立法層次，以法律的形式實現(xiàn)了獨立和統(tǒng)一，成為與行政訴訟并列的行政救濟制度。從功能上看，《行《行政復議政復議法》在強調(diào)層級監(jiān)督的同時，與條例》相比更注重行政糾紛的解決和行政相對人權利的救濟［２］。行政復議案件辦理質(zhì)量得到大幅度提高，８３．９％的已辦結行政復議案件實現(xiàn)了“案結事了”，申請人不再向人民法院起訴，從而及時化解了一大批復雜的行政爭議，有效地維護了人民群眾的合法權益［３］。

從具體的制度運作來看，行政復議呈波浪式發(fā)展。第一，從總體上看，行政復議案件的申請數(shù)量并未象人們所期待的那樣增長，１９９９到２００１年，年，

全國行政復議申請數(shù)量呈增長態(tài)勢，２００１到全國行政復議申請數(shù)量總體上再呈增長趨

２００３年期間數(shù)量卻不斷下降；而２００３年到２００６

勢，但其中也有部分省市的行政復議申請數(shù)量仍然在不斷下降。２００７年全國行政復議申請數(shù)量又有下降。值得注意的是，同期的行政訴訟案件增長明顯，

信訪中行政糾紛方面的案件也節(jié)節(jié)攀

升。這在一定程度上反映出行政相對人對行政復

１２１

江蘇社會科學

２００７年第６期３２００８年第５期

革，吸收社會上的專家學者成為復議委員會委務院各部門的復議人員；在省級政府法制機構設立全省統(tǒng)一的行政復議人員管理機構，統(tǒng)一任免和管理全省各級行政復議委員會的復議人員。在提高復議人員待遇的同時，建立統(tǒng)一的行政復議人員的資格準入制度，由國務院法制機構統(tǒng)一組織全國的復議人員資格考試，提高復議人員的專業(yè)素質(zhì)

第二，改革審查方式，修改以書面審查為原則，聽證審理為例外的規(guī)定，確立書面審查和聽證審理相結合的方式，采用概括規(guī)定和具體列舉相結合的方式明確聽證審理的范圍。完善聽證程法定聽證范圍序，對復議申請人的申請聽證權、

以及聽證的具體程序作出明確的規(guī)定，確立行政復議聽證中的裁審分離和案卷排他性原則。

第三，擴展行政復議的范圍。采用正面概括規(guī)定和反面列舉排除的方式界定行政復議的范圍，

除法律規(guī)定不得申請行政復議的案件以外，行政相對人與行政主體之間的所有行政爭議都可申請行政復議。同時把規(guī)章以下的規(guī)范性法律文件納入可以單獨申請行政復議的范圍。

第四，改革行政復議期間行政行為不停止執(zhí)行的規(guī)定。如果負有義務的一方當事人是行政相對人，則以行政復議期間停止執(zhí)行為原則，不停止執(zhí)行為例外。如果負有義務的一方當事人是行政主體，則以復議期間具體行政行為不停止執(zhí)行為原則，停止執(zhí)行為例外。這樣能夠更好地實現(xiàn)行政復議制度解決行政糾紛、保護行政相對人合法權益的作用，有利于更好的平衡公共利益和個人利益。

第五，實現(xiàn)行政復議與行政訴訟之間的制度協(xié)調(diào)。從受案范圍、審理依據(jù)、當事人、審查標準等方面通過立法妥善協(xié)調(diào)行政復議與行政訴訟之間的脫節(jié)。

員。其實，臺灣在這方面已經(jīng)給我們積累了相當（即復議）委員會的經(jīng)驗。例如臺北市政府的訴愿

專家成員占３／４，專家委員不僅僅是“會診”疑難案件，而是審理所有復議案件，復議案件大部分以口頭審理方式處理，復議委員會固定“開庭”審的時間以保證專家委員的參審，市長從未否定過訴愿委員會的決定……等。復議組織的超然、獨立，是作出公正復議決定的重要保障。

第三，

在審查方式上過于強調(diào)書面審查，存

在不可避免的缺陷。省略了各方當事人對對方陳述事實與依據(jù)進行據(jù)實據(jù)理反駁的程序；忽視了糾紛各方程序上的權利，使復議結果的可信賴度降低。

第四，行政復議范圍仍然不夠?qū)挿�，�?nèi)部行政行為不能申請復議，對可以申請復議的規(guī)范文件只能同具體行政行為一同申請復議，不能單獨提起等。其實行政復議既然是行政系統(tǒng)內(nèi)部進行復查復審，對復議范圍的規(guī)定應當比行政訴訟寬泛，不宜于人民法院審理的案件，都應當納入到行政復議范圍內(nèi)。

信訪等行政救第五，行政復議與行政訴訟、

濟途徑不銜接。很多屬于行政復議范圍的案件推給了信訪，而信訪對當事人權利的救濟不如行政復議來得及時和到位。

擺正行政復議“行政性”和“司法性”的關系，是建立完善的行政復議制度的關鍵。如果承認行政復議是糾紛解決機制，就應當承認行政復議制度應當具有司法的秉性。強調(diào)復議制度的司法性并不會弱化層級監(jiān)督（行政性）的功能，相反，在解決糾紛的過程中，在相對人的質(zhì)疑中才能暴露行政機關行使權力的工作漏洞、不足，才能更好的實現(xiàn)行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督。“解決糾紛”和“層級監(jiān)督”在功能指向，并非截然相反，而是同線性的、同質(zhì)的。行政復議機關可以在完成解決糾紛的任務中同時收層級監(jiān)督之效，兩者是可以兼得的。在此前提下，應當：

第一，

增強行政復議機構的獨立性和專業(yè)

性。參考美國的行政法官制度和韓國的行政審判委員會制度，可以考慮在縣級以上各級地方政府和國務院各部門設立獨立的不受本級政府和部門控制的行政復議委員會。復議委員會聘請約占復議委員會人員總數(shù)１／２以上的專家擔任委員；讓專家委員參與所有“開庭審理”的案件。

同時在國務院法制機構設立復議人員管理機構，統(tǒng)一任免全國各省級行政復議委員會和國

注釋

《個人所得稅法》、《中［１］比如，規(guī)定行政復議制度的法律有

國公民出入境管理法》等，行政法規(guī)有《投機倒把行政處罰暫行條例》，部門規(guī)章有《對外國籍船舶管理規(guī)則》。

《行政復議法》對行政復議的功能主要定位為層級［２］但是

監(jiān)督，不主張它的準司法性，正是這一點導致《行政復議法》比《行政復議條例》在復議機構獨立性的規(guī)定方面有所倒退。詳見劉莘：《行政法熱點問題》，〔北京〕中國方正出版社２００１年版，第３１４頁。

〔北京〕《法制日報》［３］見２００８年２月２６日第７版。

〔責任編輯：錢繼秋〕

１２２

 

江蘇社會科學 ２００７年第６期３２００８年第５期 行政復議的發(fā)展歷程與未來展望 劉 莘 中國政法大學行政法研究所教授 １０００８０ 一、行政復議制度的建立（１９７８－１９９０年） １．自１９７８年十一屆三中全會以后至１９８９ 年４月４日《行政訴訟法》…

江蘇社會科學 ２００７年第６期３２００８年第５期 行政復議的發(fā)展歷程與未來展望 劉 莘 中國政法大學行政法研究所教授 １０００８０ 一、行政復議制度的建立（１９７８－１９９０年） １．自１９７８年十一屆三中全會以后至１９８９ 年４月４日《行政訴訟法》…

江蘇社會科學 ２００７年第６期３２００８年第５期 行政復議的發(fā)展歷程與未來展望 劉 莘 中國政法大學行政法研究所教授 １０００８０ 一、行政復議制度的建立（１９７８－１９９０年） １．自１９７８年十一屆三中全會以后至１９８９ 年４月４日《行政訴訟法》…

 

本文由第一文庫網(wǎng)()首發(fā)，轉(zhuǎn)載請保留網(wǎng)址和出處！

>> 查看更多相關文檔

 

免費下載文檔：

 

  本文關鍵詞：行政復議的發(fā)展歷程與未來展望，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

本文編號：185602