本文關(guān)鍵詞：中國行政訴訟法制百年變遷，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

中國行政訴訟法制百年變遷（上）

胡建淼  吳歡

【學(xué)科分類】行政訴訟法
【出處】《法制與社會發(fā)展》2014年第1期
【摘要】行政訴訟制度自1914年在近代中國正式確立，迄今已有百年。近代以來中國行政訴訟法制的百年變遷經(jīng)歷了清末民初至新中國成立，新中國前三十年和改革開放以來三個階段�；赝@段百年變遷史，行政訴訟法制的功能定位經(jīng)歷了從“變法圖存”到“依法控權(quán)”的轉(zhuǎn)換，審判體制經(jīng)歷了從“二元制”到“大民事訴訟”、“大經(jīng)濟審判”再到“混合一元制”的嬗替，受案范圍也在曲折中逐漸擴大。追今撫昔，一部百年行政訴訟法制的變遷史，也是一部千年“民告官”傳統(tǒng)籠罩下的司法文化繼受史。展望未來，我們必須對行政訴訟的功能定位、審判體制和受案范圍有著更加清醒的認識和更加妥善的選擇，以促進行政訴訟法制朝著更加符合中國國情、更加保障公民權(quán)利、更加監(jiān)督依法行政的方向發(fā)展，最終服務(wù)于“法治中國”。
【關(guān)鍵詞】民告官；行政訴訟；百年；變遷
【寫作年份】2014年

【正文】
    

    美國學(xué)者亨廷頓（Huntington）說:“亞洲人傾向于以百年和千年為單位來計算其社會的演進，把擴大長遠利益放在首位”。對于中國的行政法學(xué)者來說，2014年將是《中華人民共和國行政訴訟法》（1989）的修訂之年，而百年前的1914年恰好是近代中國第一部《行政訴訟法》的頒行之年和第一個行政訴訟審判機構(gòu)的設(shè)立之年。{1}1914年民國北洋政府平政院的設(shè)立及其《行政訴訟法》的頒行，標(biāo)志著近代中國百年行政訴訟法制變遷大幕的開啟，也見證了移植自西方的行政訴訟法制與中國傳統(tǒng)司法文化的百年沖突與調(diào)適。這一段百年行政訴訟法制變遷史，也是中國法制近代化歷程的一個側(cè)影。近年來，行政法學(xué)界對包括行政訴訟法制在內(nèi)的新中國行政法制發(fā)展歷程進行了很好的回顧與總結(jié)，但是較少有學(xué)者將清末和民國時期的行政訴訟制度納入回顧視野，更遑論將其視為當(dāng)代中國行政訴訟法制的歷史淵源和文化遺產(chǎn)，進行百年行政訴訟法制變遷史的整體性研究與反省。

    一切真歷史都是當(dāng)代史。當(dāng)代中國行政訴訟法制絕不是，也絕無可能在法制廢墟上一蹴而就、憑空出現(xiàn)——其產(chǎn)生與發(fā)展固然伴隨著西方行政訴訟法制的引介和移植，更伴隨著移植法制與傳統(tǒng)法律文化的沖突與調(diào)適。由此，中國行政訴訟法制百年變遷史的意義不僅在于過去，更在于當(dāng)下，因為行政訴訟法制的變革不僅是一個法律技術(shù)問題，更是一個政治法律觀念革新問題。在現(xiàn)行《行政訴訟法》即將迎來大修的前夜，以近代中國行政訴訟法制的發(fā)展為線索，以行政訴訟法制的功能定位、審判體制和受案范圍的演變?yōu)橐暯�，回顧與反省“民告官”千古傳統(tǒng)籠罩下的行政訴訟法制百年變遷，尤其具有理論和現(xiàn)實意義。

    有鑒于此，下文將首先對中國近代百年行政訴訟法制變遷歷程進行梳理，將其劃分為清末民國、新中國前三十年和改革開放以來三個歷史階段。然后從行政訴訟的功能定位、審判體制和受案范圍三個遞進的層面入手，分析百年行政訴訟法制變遷的基本走向與趨勢。最后對近代中國百年行政訴訟法制變遷之利弊得失進行初步總結(jié)和反省。本文認為，近代百年以來，行政訴訟的功能定位經(jīng)歷了從“變法圖存”到“依法控權(quán)”的轉(zhuǎn)換，審判體制經(jīng)歷了從“二元制”到“大民事訴訟”、“大經(jīng)濟審判”再到“混合一元制”的嬗替，受案范圍也在曲折中逐漸擴大。展望未來，我們必須對行政訴訟的功能定位、審判體制和受案范圍有更清醒的認識和更妥善的選擇，以促進行政訴訟法制朝著更加符合中國國情、保障公民權(quán)利、監(jiān)督依法行政的方向發(fā)展，最終服務(wù)于“法治中國”的當(dāng)代中國夢。

    一、行政訴訟法制百年變遷概述中國行政訴訟法制百年變遷法制與社會發(fā)展

    行政訴訟制度自1914年在近代中國確立，迄今已有百年。中國百年行政訴訟法制變遷史歸結(jié)為一點，就是一部以“民告官”為制度象征的行政訴訟法制移植史和一部在“民告官”千古傳統(tǒng)籠罩下的法律文化繼受史。中國傳統(tǒng)國家“行政”實質(zhì)是一種“為民父母行政”，強調(diào)包括君主在內(nèi)的官僚集團以父母之心哺育百姓，推行政令，教化萬民，他們是父母、官僚和導(dǎo)師三重身份的合一。國家“行政”既以“為民父母”為標(biāo)榜，那么“為民做主”就是題中應(yīng)有之義；在民眾權(quán)益受到官僚集團侵害時為其提供鳴冤、叫屈、哭訴、陳情的場所、途徑、方式，并且至少在表面上保障這些機制的運轉(zhuǎn)，就是中國法律傳統(tǒng)中必然而客觀的存在。{2}所以我們說中國古代雖然沒有行政訴訟制度，但是切實存在延續(xù)千年的“民告官”傳統(tǒng)。這一傳統(tǒng)體現(xiàn)在“以上制下”的逐級申控制度、“從嚴治吏”的御史監(jiān)察制度、“為民伸冤”的直訴京控制度和“便民告官”的越訴特許制度等方面。{3}這些“民告官”救濟途徑無疑是皇權(quán)一統(tǒng)下行政權(quán)與司法權(quán)不分的產(chǎn)物，是行政救濟和司法救濟混合的產(chǎn)物，不可遽然稱之為近代行政訴訟制度。但是從歷史的長時段來看，包括“民告官”千古傳統(tǒng)在內(nèi)的中國傳統(tǒng)法律文化，是包括行政訴訟制度在內(nèi)的當(dāng)代司法體制不可忽視的文化結(jié)構(gòu)背景，深刻影響了包括行政訴訟法制在內(nèi)的近代百年法制變遷，甚至播遷至當(dāng)下中國。

    （一）清末民國時期的行政訴訟法制

    1840年以來，在內(nèi)憂外患的雙重壓力之下，中國法制近代化的大幕被徐徐拉開，中國行政訴訟法制的百年變遷也在這樣的背景下展開。

    中國近代行政訴訟法制濫觴于清末“官制改革”。1906年9月，清廷公布作為“預(yù)備立憲”之基礎(chǔ)的“官制改革”方案中附有二十四件官制草案，其中就包括《行政裁判院官制草案》。該草案共21條，第1條規(guī)定行政裁判院的審判權(quán)，第2-7條規(guī)定行政裁判院的組織與構(gòu)成，第8條規(guī)定行政裁判院與地方行政機關(guān)的關(guān)系，第9-11條規(guī)定受案范圍和起訴程序，第12-13條規(guī)定審判組織和審判方式，第14條規(guī)定審判回避制度，第15條規(guī)定一審終審原則，第16-18條規(guī)定審判官獨立原則，第19-20條規(guī)定審判輔助人員的職責(zé)，第21條規(guī)定嗣后的《行政裁判院章程》和《行政裁判法》制定與實施程序。今日看該草案的具體內(nèi)容，尚有諸多值得商榷之處，而且草案公布后，清廷直至覆亡也沒有著手設(shè)立行政裁判院，但此草案所體現(xiàn)的對行政訴訟制度功能的定位、對行政訴訟審判體制的選擇和對行政訴訟受案范圍的規(guī)定，對近代百年行政訴訟法制變遷產(chǎn)生了導(dǎo)向性影響。

    中國近代行政訴訟法制在北洋政府統(tǒng)治時期正式確立。1911年同盟會領(lǐng)袖宋教仁為鄂州軍政府起草的《鄂州臨時約法》就將行政訴訟規(guī)定為公民的基本權(quán)利。隨著民國南京臨時政府成立在即，宋教仁又起草了《中華民國臨時政府組織法》草案，明確提出設(shè)立平政院作為行政訴訟審判機構(gòu)。這一設(shè)想被后來的《中華民國臨時約法》所繼承，這也是近代中國憲法性法律文件中對行政訴訟法制最早和最直接的規(guī)定。但短暫存續(xù)的南京臨時政府也沒有來得及設(shè)立平政院，直到1914年3月袁世凱公布《平政院編制令》，并依據(jù)該法成立隸屬于大總統(tǒng)的平政院，近代中國第一個行政訴訟審判機構(gòu)才真正確立。此后直到1928年11月閉院，平政院一直是彼時中國最高也是唯一的行政訴訟審判機構(gòu)。近代中國第一部行政訴訟法的頒行則稍晚于平政院的設(shè)立。1914年5月17日，袁世凱公布《行政訴訟條例》和與之配套的《訴愿條例》。二者后經(jīng)參政院審議修改，定名為《行政訴訟法》和《訴愿法》于1914年7月20日公布。北洋政府《行政訴訟法》由四章和附則組成，共35條，第一章為行政訴訟之范圍，第二章為行政訴訟之當(dāng)事人，第三章為行政訴訟之程序，第四章為行政訴訟裁決之執(zhí)行。1914年北洋政府《行政訴訟法》的頒行和平政院的設(shè)立是近代中國行政訴訟法制確立的標(biāo)志，也為民國南京政府的行政訴訟法制奠定了基礎(chǔ)。

    中國近代行政訴訟法制在民國南京政府時期獲得全面發(fā)展。1931年南京政府公布的《訴愿法》繼承了北洋政府的行政訴愿（復(fù)議）制度。在此基礎(chǔ)上，1932年11月17日，南京政府公布《行政訴訟法》和《行政法院組織法》，確立了基本的行政訴訟制度和審判組織，也成為國民黨政府“六法”的組成部分。這部《行政訴訟法》共27條，規(guī)定了行政訴訟的提起條件，提起、審理、判決、執(zhí)行的程序及評事回避等內(nèi)容；規(guī)定行政訴訟審判機關(guān)為行政法院，實行訴愿前置主義，采用一審終審原則；對判決之執(zhí)行采用行政手續(xù)而非司法程序；行政訴訟法未作規(guī)定者，準(zhǔn)用民事訴訟法。同日頒布的《行政法院組織法》共13條，規(guī)定了行政法院的院長、庭、評事、書記廳等內(nèi)容。在隨后的十余年里，司法院和行政法院先后頒布了十多件與行政法院的組織有關(guān)的法令。1932年《行政訴訟法》的簡陋條文隨著行政審判活動的開展于1935年、1937年和1942年進行了三次修正。隨著國民黨政府1949年的敗退，這部《行政訴訟法》也被帶到了臺灣，期間又經(jīng)歷了1969年、1975年兩次修正�，F(xiàn)行所謂的臺灣地區(qū)“行政訴訟法”是2000年大規(guī)模修訂的產(chǎn)物，共九編308條，此后這部所謂的臺灣地區(qū)新“行政訴訟法”又經(jīng)歷了四次修正，最新修正案在2011年11月獲得通過。

    （二）新中國前三十年的行政訴訟法制

    新中國成立前夕，中共中央宣布廢除國民黨“舊法統(tǒng)”，這對于包括行政訴訟制度在內(nèi)的向西方學(xué)習(xí)的法制近代化進程是一種近似毀滅性的打擊，但行政訴訟制度發(fā)展演變的大門在1949年以后并沒有就此關(guān)死。

    1949年《共同綱領(lǐng)》第19條規(guī)定：“人民和人民團體有權(quán)向人民監(jiān)督機關(guān)或者人民司法機關(guān)控告任何國家機關(guān)和任何公務(wù)人員的違法失職行為�！�1954年《憲法》第7條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何違法失職的國家機關(guān)工作人員，有向各級國家機關(guān)提出書面控告或者口頭控告的權(quán)利。由于國家機關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有取得賠償?shù)臋?quán)利�！边@兩處規(guī)定為新中國行政訴訟法制的建立提供了憲法原則依據(jù)。行政審判組織建設(shè)也一度被提上議事日程。1949年底通過的《最高人民法院試行組織條例》規(guī)定最高人民法院下設(shè)民政、刑事、行政3個審判庭和辦公廳等單位。同日公布的《最高人民檢察署試行組織條例》規(guī)定“最高人民檢察署對政府機關(guān)、公務(wù)人員和全國國民之嚴格遵守法律負最高的檢察責(zé)任”，對“一切行政訴訟”均有權(quán)參與。這一時期的單行法規(guī)也對行政訴訟程序有一些零星規(guī)定。如1950年《土地改革法》第31條規(guī)定，農(nóng)民對鄉(xiāng)政府、區(qū)政府批準(zhǔn)評定的成分有不同意見，可以向縣人民法院申請，由縣人民法院判決。但彼時始終沒有建立起真正的行政訴訟制度。這一時期的行政糾紛主要是通過行政機關(guān)的內(nèi)部機制處理。首先是行政監(jiān)察制度。1949年《中央人民政府組織法》規(guī)定，政務(wù)院設(shè)人民監(jiān)察委員會，對政府機關(guān)和公務(wù)人員是否履行職責(zé)和遵紀守法的情況進行監(jiān)督。1954年《國務(wù)院組織法》規(guī)定，國務(wù)院設(shè)監(jiān)察部，對國務(wù)院各部門、地方各級國家行政機關(guān)、國營企業(yè)及其工作人員履行職責(zé)和遵紀守法的情況進行監(jiān)督。彼時的信訪制度也起到了解決行政糾紛的作用。1951年政務(wù)院公布《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，各級政權(quán)機關(guān)和單位形成了接待人民來信來訪的傳統(tǒng)。此外，1954年《人民檢察院組織法》規(guī)定了人民檢察院“一般監(jiān)督”的制度和職責(zé)，支持人民群眾檢舉、揭發(fā)各級行政機關(guān)和國家工作人員違法失職的行為。

    但是，新中國法制建設(shè)在經(jīng)歷了1950年代初期短暫的春天后很快便步入寒冬，行政訴訟法制變遷也隨之徹底的停頓和取消。在這一段非正常時期，不僅移植自歐陸的行政訴訟法制被中斷，向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)行政訴訟的努力也無疾而終。

    （三）改革開放以來的行政訴訟法制

    青山遮不住，畢竟東流去。改革開放以來，隨著民主政治和市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，中斷近30年的行政訴訟法制又獲得了重建與新生。

    行政訴訟法制的重生首先在涉外單行行政法中獲得突破。1980年9月10日通過的《中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》和《中外合作經(jīng)營企業(yè)所得稅法》率先規(guī)定，外國組織或外國公民對中國稅務(wù)機關(guān)的行政行為不服，或者對納稅行為不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。此后，不斷有法律、法規(guī)，甚至規(guī)章對行政相對人做出類似的訴權(quán)規(guī)定，行政訴訟案件范圍不斷擴展。在這種“地方包圍中央”的態(tài)勢下，1982年3月8日通過的《民事訴訟法（試行）》在第3條第2款規(guī)定，“法律規(guī)定由人民檢察院審理的行政案件，適用本法規(guī)定�！蓖觐C行的現(xiàn)行《憲法》也恢復(fù)了1954年《憲法》關(guān)于行政訴訟的原則規(guī)定�！睹袷略V訟法（試行）》的相關(guān)規(guī)定在國家基本訴訟制度中恢復(fù)了行政訴訟的一席之地，但并沒有真正解決行政訴訟的審判機構(gòu)和訴訟程序問題。

    1986年9月5日出臺的《治安管理處罰條例》有力促進了行政訴訟法制的發(fā)展。該條例第39條規(guī)定，被裁決受治安管理處罰的人不服公安機關(guān)裁決的，在接到通知后五日內(nèi)可以向上一級公安機關(guān)提出申訴，由上一級公安機關(guān)在接到申訴后五日內(nèi)作出裁決；當(dāng)事人仍不服的，可以在接到通知后五日內(nèi)向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟。此后的1986年10月6日，湖北省武漢市中級人民法院建立了全國第一個行政審判庭，湖南省汨羅縣人民法院設(shè)立全國基層人民法院第一個行政審判庭。到1987年底，全國已有1087個法院建立行政審判庭，511個正在籌建，兩項約占全國法院總數(shù)的50%；全國法院受理一審行政案件5240件，審結(jié)4677件。1988年9月5日，最高人民法院設(shè)立行政審判庭。行政審判庭的廣泛出現(xiàn)標(biāo)志著人民法院行政審判工作的專業(yè)化、經(jīng)�；鸵�(guī)范化，為《行政訴訟法》的出臺奠定了堅實基礎(chǔ)。

    隨著行政審判實踐的開展和行政審判庭的廣泛設(shè)立，行政訴訟法制的法典化呼聲不斷高漲。1986年《民法通則》制定后，行政立法問題被提上議事日程。全國人大常委會法工委組織了由有關(guān)專家參加的行政立法研究組，先后擬訂了草案試擬稿、草案征求意見稿和行政訴訟法草案。1987年，黨的十三大政治報告也進一步明確提出要制定《行政訴訟法》�？梢哉f，《行政訴訟法》的制定是政治家和法學(xué)家在彼時中國政治經(jīng)濟和社會發(fā)展進步的背景下，通力合作形成的創(chuàng)舉。終于，1989年4月4日，第七屆全國人大二次會議審議通過了《中華人民共和國行政訴訟法》�！缎姓V訟法》的頒布是我國社會主義法制建設(shè)和民主政治建設(shè)中的一個重大步驟，也是中國行政訴訟法制百年變遷史上的一個重要里程碑，標(biāo)志著新中國行政訴訟制度的正式確立，也標(biāo)志著百年行政訴訟法制近代化進程的基本完成。

    1989年《行政訴訟法》頒行后，市場經(jīng)濟體制的確立和依法治國方略的提出為行政訴訟法制的發(fā)展注入了新活力。后《行政訴訟法》時代的行政訴訟法制發(fā)展首先體現(xiàn)在與行政訴訟有關(guān)的一系列司法解釋之中。司法解釋對行政訴訟法制的發(fā)展體現(xiàn)在:第一，擴大了受案范圍。第二，豐富了判決種類。第三，完善了起訴期限規(guī)定。第四，體現(xiàn)了證據(jù)合法性要求。第五，規(guī)范了行政訴訟中的調(diào)解。第六，完善了行政訴訟管轄、當(dāng)事人、執(zhí)行制度。第七，明確了反傾銷、反補貼等特殊行政案件的管轄、證據(jù)等問題。{4}1989年以后的行政復(fù)議、國家賠償和信訪立法也對行政訴訟法制發(fā)展做出了貢獻。此外，1989年以后頒布了《行政處罰法》、《行政許可法》、《治安管理處罰法》、《行政強制法》、《政府信息公開條例》等法律法規(guī)，國務(wù)院還接連發(fā)布有關(guān)依法行政和政府信息公開的法規(guī)性文件，行政審判指導(dǎo)案例制度也不斷完善，這些都不同程度地促進了行政訴訟法制的發(fā)展。

    二、行政訴訟功能定位的百年變遷

    未來中國行政訴訟法制的發(fā)展，必須建立在對近代百年行政訴訟法制變遷充分省察的基礎(chǔ)上。從宏觀層面考察行政訴訟制度功能定位的百年變遷，是這一省察首先需要進行的工作。

    （一）變法圖存：近代中國行政訴訟法制移植的主觀動因

    1900年“庚子國變”給最高統(tǒng)治者帶來切膚之痛之后，清政府加速進行了全面的“變法修律”和“預(yù)備立憲”改革。清末法制變革的直接動因是收回列強籍口中國法制落后而強行掠奪的“治外法權(quán)”，這一點當(dāng)時的統(tǒng)治者和“變法修律”主持者都有著清醒的認識，由此決定了近代法制變革的基本路徑就是移植和“仿行西法”。{5}中國行政訴訟法制的百年變遷也循著這種以法權(quán)之完整求主權(quán)之獨立的主觀動因和“仿行西法”的路徑偏好而展開。

    1906年清末《行政裁判院官制草案》就是以變法圖存為目的“官制改革”的直接產(chǎn)物。1906年夏，載澤、戴鴻慈等出洋考察憲政大臣紛紛倡言“立憲”，稱立憲有三大利：“皇位永固”、“外患減輕”、“內(nèi)亂可弭”。{5}同年七月，光緒帝頒布上諭，宣布“仿行立憲，大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論，以立國家萬年有道之基”，并以官制改革為立憲之先。九月，核定官制大臣奕劻上奏官制改革總體思路：“竊維此次改定官制，既為預(yù)備立憲之基，自以新定官制與憲政相近為要義，按立憲國官制，立法、行政、司法三權(quán)并峙。各有專屬，相輔而行�！辈⑻岢龈母锏闹饕獌�(nèi)容為分權(quán)定限、分職專任、正名核實�！缎姓门性汗僦撇莅浮肪褪谴舜喂僦聘母锏闹苯映晒�，也是清廷變法圖存、以法權(quán)之完整求主權(quán)之獨立的結(jié)果。

    北洋政府行政訴訟法制的確立也是“變法圖存”法律移植的結(jié)果。1911年“辛亥革命”推翻存續(xù)數(shù)千年的帝制傳統(tǒng)，但對于中國法制近代化進程來說，“辛亥革命”起的作用并非阻斷，而是在繼承清末法制近代化遺產(chǎn)的基礎(chǔ)上加速了這一進程。在行政訴訟法制方面，從《鄂州臨時約法》到《中華民國南京臨時政府組織法》再到《南京臨時約法》，都繼承了清末“官制改革”中設(shè)計的行政訴訟制度，只是將“行政裁判院”改為“平政院”。北洋政府1914年頒布的《平政院編制令》和《行政訴訟法》更全面繼承了清末《行政裁判院官制草案》的基本原則和內(nèi)容，其機構(gòu)職能體現(xiàn)了中西合璧的特色，其法曹選任奉行了“精英主義”的原則，其運行實踐體現(xiàn)了近代行政訴訟理念，制度設(shè)計則多模仿德日行政裁判制度。{6}這種近似“反革命”的對清廷法律移植成果的繼承，說明彼時包括行政訴訟法制在內(nèi)的法制變革的主要動因仍是變法圖存，以法權(quán)之完整求主權(quán)之獨立。

    南京國民政府時期行政訴訟法制的全面發(fā)展也是以變法圖存為目的的法律移植、法制近代化進程的產(chǎn)物。在1928年推翻北洋政府統(tǒng)治后，民國南京政府并沒有拋棄北洋政府留下的法制遺產(chǎn)，而是在繼承和總結(jié)清末以來法制近代化改革成果的基礎(chǔ)上，全面移植西方法律制度，尤其是大陸法系的法律傳統(tǒng)，從而在1930年代初期基本建立起了大陸法系的“六法”體系。其于1932年公布的《行政法院組織法》和《行政訴訟法》一如既往地延續(xù)了1914年北洋政府《平政院編制令》和《行政訴訟法》的基本內(nèi)容和基本體制，其于1931年公布的《訴愿法》也是在北洋政府1914年《訴愿法》的基礎(chǔ)上修正而來。

    從清末《行政裁判院官制草案》到北洋政府《行政訴訟法》再到南京政府《行政訴訟法》，20世紀初，中國行政訴訟法制的三大成果皆以法權(quán)之完整求主權(quán)之獨立為己任，皆以變法圖存為主觀動因。歸根結(jié)底，是外來強權(quán)的壓力推動了它們的出臺，它們屬于回應(yīng)型政治統(tǒng)治范圍內(nèi)的應(yīng)變措施。也就是說，中國近代行政訴訟法制的早期移植，既不是民主政治進步對依法行政的客觀要求，也不是市場經(jīng)濟發(fā)展對行政訴訟直接需要，而這兩點恰恰是近代行政訴訟制度在西方國家賴以存在的基礎(chǔ)。也正是因為缺乏這樣的政治經(jīng)濟基礎(chǔ)，又以變法圖存為基本的功能定位，清末民國行政訴訟法制無法得到良好的實施。{7}不僅如此，甚至連這三部成果所欲達到的收回“治外法權(quán)”的直接目的，也是在1940年代中國成為世界五大國之一的國際關(guān)系格局下才得以實現(xiàn)。這充分說明，無視社會政治經(jīng)濟基礎(chǔ)的行政訴訟法制的移植，并不能在中國社會生根發(fā)芽，以“變法圖存”為主觀動因和功能定位的行政訴訟法制也無法在中國社會真正貫徹落實。

    （二）依法控權(quán)：當(dāng)代中國行政訴訟法制發(fā)展的功能定位

    隨著1949年新中國的成立，中國人民從此站起來了，國民黨“舊法統(tǒng)”也被廢除。從清末《行政裁判院官制草案》開始的半個多世紀以變法圖存為主觀動因移植而來的近代行政訴訟法制，隨即在一夜之間被徹底打碎。不幸的是，包括行政訴訟法制在內(nèi)的中國法制建設(shè)事業(yè)在此后經(jīng)歷了長達三十年的坎坷曲折，直到1978年才重回正軌。

    新時期行政訴訟法制的功能定位首先來自對建國以來人治傳統(tǒng)和法律工具主義的反思。新時期行政訴訟法制建設(shè)的組織者陶希晉先生指出，建國初期僅有的監(jiān)察、信訪等監(jiān)督公權(quán)力的制度“在以后的極左思潮和法律虛無主義影響下，……一步一步地統(tǒng)統(tǒng)被撤消了，違反黨紀、政紀的事情得不到及時處理，大大地影響了經(jīng)濟建設(shè)和其他工作的健康發(fā)展”。老一輩行政法學(xué)家張尚鷟先生也指出，“由于法制觀念淡薄和法制不健全，以致不能正確處理政策與法律的關(guān)系，長期沿襲了建國前一切革命工作主要依靠黨的政策辦事的傳統(tǒng)�！碧绽贤炊ㄋ纪吹乜偨Y(jié)說，“三十多年來的曲折歷程和經(jīng)驗，說明為了保障公民合法權(quán)益，及時解決違法亂紀和行政訴訟，不能不依靠健全的行政法、行政訴訟法和設(shè)置處理行政爭訟的機構(gòu)�！痹谶@樣的劫后反省之下，改革開放以來重建行政訴訟法制的基本功能定位就是依法控權(quán)。

    依法控權(quán)作為新時期行政訴訟法制的功能定位也有著堅實的政治經(jīng)濟基礎(chǔ)。隨著以經(jīng)濟建設(shè)為中心的基本方針的確立和計劃經(jīng)濟向商品經(jīng)濟乃至市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟體制改革迫切需要以行政訴訟法制保障公民和企業(yè)的人身財產(chǎn)權(quán)益和生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)。尤其是在對外開放領(lǐng)域，中國如果要參加國際經(jīng)貿(mào)活動，就必須確立和遵守國際通行的權(quán)利救濟規(guī)則，這也是1980年我國率先在涉外稅收行政執(zhí)法中規(guī)定行政訴訟權(quán)利的原因。隨著經(jīng)濟體制改革的深化，越來越多的單行法律法規(guī)規(guī)定了行政訴訟制度。與此同時，我國的政治體制改革也在穩(wěn)步進行。1987年10月25日通過的黨的“十三大”報告中提出:“為了鞏固機構(gòu)改革的成果并使行政管理走上法制化的道路，必須加強行政立法，為行政活動提供基本的規(guī)范和程序�！贫ㄐ姓V訟法，加強對行政工作和行政人員的監(jiān)察，追究一切行政人員的失職、瀆職和其他違法違紀行為�！庇芍泄仓醒胫苯犹嶙h法律的制定，并且直接確定法律的基本宗旨是非常鮮見的，在三大訴訟法中只有行政訴訟法享此殊榮。{8}當(dāng)年的親歷者應(yīng)松年先生也回憶說，“《行政訴訟法》是一項訴訟制度，在某種意義上也可以說它是一項民主制度。20世紀80年代最后幾年是中國政治體制改革推進比較快的幾年，所以，作為一項民主制度，《行政訴訟法》能夠迅速地被全國人大所接受�！眥9}1989年《行政訴訟法》制定以后至今，行政訴訟法制發(fā)展的基本走向仍然是加強依法控權(quán)，促進依法行政。前述歷部行政訴訟司法解釋和行政訴訟相關(guān)法律法規(guī)，都圍繞著依法控權(quán)的行政訴訟制度基本功能定位，不斷推進我國依法治國和依法行政事業(yè)。

    總之，從清末《行政裁判院官制草案》到新中國《行政訴訟法》，隨著對行政訴訟法制基本功能認識的日益加深和社會政治經(jīng)濟條件的逐漸成就，百年行政訴訟法制的功能定位經(jīng)歷了從“變法圖存”到“依法控權(quán)”的歷史轉(zhuǎn)變。

    三、行政訴訟審判體制的百年變遷

    行政訴訟在近代中國傳入之初就存在英美“一元制”和德日“二元制”審判體制的選擇問題，在新中國前三十余年里還受到蘇聯(lián)審判體制的影響。因此，行政審判體制的百年變遷是考察百年行政訴訟法制不得不關(guān)注的另一重大問題。

    （一）1906-1949：“二元制”與“一元制”的爭論

    “民告官”千古傳統(tǒng)賴以生存的是皇權(quán)一統(tǒng)下行政與司法不分的權(quán)力結(jié)構(gòu)，而近代行政訴訟法制所賴以產(chǎn)生的基本權(quán)力架構(gòu)則是行政與司法分權(quán)。1906年清末“官制改革”將司法權(quán)從行政權(quán)中分離，“刑部著改為法部，責(zé)任司法；大理寺著改為大理院，專司審判”，由此改變了數(shù)千年來的中央政權(quán)機構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)，也為建立近代行政訴訟制度鋪平了道路。

    《行政裁判院官制草案》的序言載明了設(shè)立行政裁判院的目的：“今采用德奧日本之制，特設(shè)此院，明定權(quán)限，用以尊國法防吏蠹，似于國家整飭綱紀勤恤民隱之至意，不無裨益�！边@說明行政裁判院最終采取了德日等國于普通法院之外另設(shè)行政法院的“二元制”模式，而非英美法系由普通法院受理行政訴訟的“一元制”模式。其原因在序言中也有交代：“英美比等國以司法裁判官兼行政裁判之事，其弊在于隔膜；意法等國則以行政衙門自行裁判，其弊在于專斷；惟德奧日本等國特設(shè)行政裁判衙門，既無以司法權(quán)侵害行政權(quán)之虞，又免行政官獨行獨斷之弊，最為良法美意�！辈莅冈谛姓c司法分權(quán)的“官制改革”背景下，嘗試了依照德日行政法院體制建立近代行政審判機構(gòu)，從而掃除了行政訴訟制度在政治權(quán)力架構(gòu)上的困境。草案確立的“二元制”體制，將對中國行政訴訟法制的百年變遷產(chǎn)生深遠的影響。

    “辛亥革命”之初的《鄂州臨時約法》繼承了清末《行政裁判院官制草案》“二元制”行政訴訟體制，以行政審判院受理行政訴訟案件。隨后頒布的《浙江軍政府約法》和《江西省臨時約法》都參用了《鄂州臨時約法》關(guān)于行政訴訟的規(guī)定�！吨腥A民國臨時政府組織法》草案和《中華民國臨時約法》均規(guī)定以平政院受理行政訴訟案件。然而，1913年，國民黨員占據(jù)多數(shù)席位的國會為加強對袁世凱掌控的行政權(quán)的監(jiān)督，反對設(shè)立獨立的行政審判機構(gòu)，，因而其所通過的憲法草案（即“天壇憲草”）并沒有規(guī)定平政院。作為反擊，袁世凱則通電表示要堅持“二元制”，設(shè)立平政院�？梢�，平政院在中華民國的存廢之爭，也延續(xù)了清末立法過程中的司法權(quán)與行政權(quán)博弈。1914年《平政院編制令》和《行政訴訟法》的頒行，隸屬于大總統(tǒng)的平政院的設(shè)立，表明北洋政府繼承了清末“二元制”行政審判體制。

    南京國民政府時期的司法體制是司法院總攬司法權(quán)下的最高法院與行政法院并立。但在此之前，廣州國民政府曾于1926年初成立懲吏院行使行政訴訟職權(quán)，同年5月以審政院代替懲吏院，10月又改由監(jiān)察院兼理行政訴訟。1928年10月公布的《國民政府組織法》規(guī)定司法院為最高司法機關(guān)，掌理司法審判、司法行政、官吏懲戒及行政審判等職權(quán)。稍后公布的《司法院組織法》進一步規(guī)定司法院由司法行政部、最高法院、行政法院和官吏懲戒委員會組成，行政法院掌理行政訴訟審判。{10}這就確立了行政法院隸屬于司法院同時獨立審判行政案件的“二元制”行政訴訟審判體制，直到今天我國臺灣地區(qū)仍堅持這一體制。

    （二）1949-1989：“大民事訴訟”與“大經(jīng)濟審判”下的行政訴訟

    在新中國成立之初，行政審判組織建設(shè)曾一度被提上議事日程，而且對改革開放初期行政訴訟法制恢復(fù)之初審判體制的選擇產(chǎn)生了重要影響。

    根據(jù)1949年《最高人民法院試行組織條例》的規(guī)定，行政審判庭將作為與民事審判庭、刑事審判庭并列的最高法院的一個審判庭，新中國或許將要實行類似于英美法系的“一元制”行政訴訟審判體制。這一規(guī)定如果得到落實，將是對清末民國以來的“二元制”行政訴訟審判體制的重大變革。但是，在1951年《人民法院暫行組織條例》中，“行政審判庭”和“行政訴訟”的提法已被取消。{11}同年《最高人民檢察署暫行組織條例》仍保留最高人民檢察署“代表國家公益參與有關(guān)全國社會和勞動人民利益之重要民事案件及行政訴訟”的職權(quán)。然而，1954年《人民法院組織法》規(guī)定最高人民法院設(shè)置民事審判庭、刑事審判庭和“其他需要設(shè)的審判庭”。同年《人民檢察院組織法》規(guī)定人民檢察院“對于有關(guān)國家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起訴訟或者參加訴訟”。二者均取消了關(guān)于“行政訴訟”和“行政審判”的規(guī)定，從而在審判制度上宣告了行政訴訟的消亡。

    帶有“一元制”色彩的行政訴訟審判庭在建國初被取消可能是受到蘇聯(lián)審判制度和行政法學(xué)的影響�！�20世紀50年代的中國，曾經(jīng)是蘇維埃法學(xué)一統(tǒng)天下的時代�！眥12}當(dāng)時蘇聯(lián)采取的是“大民事訴訟”的模式，“蘇聯(lián)等一些東歐國家，由于采用限制性行政訴訟，可供法院裁決的行政案件十分有限，所以一般按民事訴訟法的規(guī)定來處理，有關(guān)行政訴訟法的規(guī)定也多以民事訴訟法的形式表述出來�！边@種“大民事訴訟”模式，既不同于英美國家的“一元制”行政法院體制，更不同于德日國家的“二元制”行政法院體制。蘇聯(lián)的這種行政糾紛處理模式來自其以“行政管理”為基本精神的行政法學(xué)理論和實踐。而“那些具有濃重的‘管理論’色彩的蘇維埃行政法學(xué)著作，比較符合我國當(dāng)時的社會狀況和意識形態(tài)，被中國行政法學(xué)者十分看重。在這些著作中，行政法被描述為國家管理的法，旨在保障國家政策的貫徹，是整個社會管理的一部分；行政法的淵源高度彌散，包括主管部門頒布的工作指示和規(guī)范性文件，但排除所有的不成文法；國家管理的基本原則多為政治層面的原則，法治原則并不被著重強調(diào)�！眥12}在這樣的背景下，建國初期行政訴訟法制的消亡就是不言而喻的。

    1979年以后恢復(fù)重建的司法制度和訴訟法制繼續(xù)沿用了蘇聯(lián)“大民事訴訟”的模式，即只有單行法律中明確規(guī)定可以提起行政訴訟的案件才可被受理，并且適用民事訴訟程序?qū)徟行姓讣?979年《人民法院組織法》規(guī)定“人民法院的任務(wù)是審判刑事案件和民事案件”，1979年《人民檢察院組織法》規(guī)定“人民檢察院依法保障公民對于違法的國家工作人員提出控告的權(quán)利，追究侵犯公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利的人的法律責(zé)任”，其中見不到“行政審判”的蹤影。在單行法律中相繼規(guī)定行政訴訟的形勢下，1982年《民事訴訟法（試行）》第3條第2款確立了以民事訴訟程序?qū)徟行姓V訟案件的原則。這一規(guī)定無疑是受到蘇聯(lián)“大民事訴訟”模式的影響，甚至比后者走得更遠。這樣的規(guī)定混淆了民事訴訟與行政訴訟的性質(zhì)，也不利于行政糾紛解決和公民權(quán)益保障。

    “大民事訴訟”模式對1980年代中國行政訴訟審判體制的直接影響就是經(jīng)濟審判庭的一枝獨大和行政審判庭的姍姍來遲。在計劃經(jīng)濟體制下，蘇聯(lián)法學(xué)有一種主張經(jīng)濟法調(diào)整對象和范圍無限廣大的“大經(jīng)濟法”理念。這種“大經(jīng)濟法”理念在改革開放之初計劃經(jīng)濟體制影響尚未消退，而“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”又特別強調(diào)經(jīng)濟管理、經(jīng)濟立法、經(jīng)濟審判，“為經(jīng)濟建設(shè)保駕護航”的時間節(jié)點上，剛一進入中國就受到熱烈追捧，不僅在法學(xué)研究中成為一時“顯學(xué)”，在司法實踐中也形成了“大經(jīng)濟審判”的格局。1979年《人民法院組織法》即規(guī)定，“中級人民法院設(shè)刑事審判庭、民事審判庭，根據(jù)需要可以設(shè)其他審判庭。直轄市的中級人民法院和省、自治區(qū)轄的市中級人民法院應(yīng)設(shè)經(jīng)濟審判庭�！�1983年《人民法院組織法》則進一步規(guī)定基層法院也設(shè)立經(jīng)濟審判庭。不得不承認，改革開放初期經(jīng)濟審判庭以民事訴訟程序?qū)徖硇姓V訟案件，為中國行政訴訟法制在1980年代的演進起到了事實上的基礎(chǔ)作用。但如果遵照法學(xué)發(fā)展的基本規(guī)律和依法行政的實踐要求，“大民事訴訟”和“大經(jīng)濟審判”之下的“經(jīng)濟審判庭”以民事程序?qū)徟行淌掳讣淖龇�，無疑阻礙了行政審判制度的發(fā)展。因為行政訴訟并非只是發(fā)生在經(jīng)濟活動領(lǐng)域，恰恰是在更廣泛的公民人身、財產(chǎn)權(quán)益保護的領(lǐng)域，而這已經(jīng)不是所謂的“大經(jīng)濟審判”所能解決的問題。

    （三）1989年至今：“混合一元制”的行政訴訟審判體制

    在1989年《行政訴訟法》制定之前，“大民事訴訟”和“大經(jīng)濟審判”的格局就開始受到?jīng)_擊。首先是單行法律法規(guī)中規(guī)定的可訴行政案件種類越來越多，涉及范圍越來越廣。據(jù)統(tǒng)計，自1982至1988年，我國已有130多部法律、法規(guī)采取個別列舉的方式規(guī)定了可以提起行政訴訟的案件種類。這就為專業(yè)化的行政審判奠定了實踐基礎(chǔ)。其次是中國行政法學(xué)研究逐漸擺脫了蘇聯(lián)行政法學(xué)的影響，轉(zhuǎn)而“睜眼看世界”，廣泛地吸收和引進英美和歐陸行政法學(xué)知識，德日“二元制”審判體制和英美“一元制”審判體制也得到了重新的認識和評價。{13}最后也是最為重要的，1986年《治安管理處罰條例》第39條將治安行政案件納入行政訴訟范圍。這一規(guī)定在理論和實務(wù)界產(chǎn)生了廣泛的影響。從審判程序上講，治安案件關(guān)系公民人身財產(chǎn)權(quán)益重大，不宜適用民事訴訟程序?qū)徖�，因此學(xué)界開始主張建立獨立的行政訴訟制度，甚至成立行政法院。從審判制度上講，治安案件屬于傳統(tǒng)行政法領(lǐng)域，而且在實踐中頻繁發(fā)生，數(shù)量巨大，由人民法院經(jīng)濟審判庭受理顯然不合適，因此各地人民法院開始試點設(shè)立行政審判庭。隨后，正如我們所看到的，不僅各級地方廣泛設(shè)立行政審判庭，就連最高法院也于1988年9月5日設(shè)立了行政審判庭。行政審判庭的廣泛設(shè)立從體制上打破了“大民事訴訟”模式和“大經(jīng)濟審判”理念影響下行政審判萎縮和消解的局面。

    在1986年以來行政審判庭審判行政案件的基礎(chǔ)上，1989年《行政訴訟法》第3條明確規(guī)定：“人民法院依法對行政案件獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。人民法院設(shè)行政審判庭，審理行政案件。”這一規(guī)定表明我國采取了類似于英美法系的由普通法院審判行政案件的“一元制”體制。但與純粹的英美“一元制”體制不同的是，我國制訂了專門適用于審理行政案件《行政訴訟法》，這一點又類似于大陸法系德日等國二戰(zhàn)以前的“一元制”。所以我們將現(xiàn)行行政訴訟審判體制稱為“混合一元制”。這種行政審判體制也不同于原蘇聯(lián)東歐國家和我國改革開放初期的“大民事訴訟”、“大經(jīng)濟審判”模式，因為現(xiàn)行行政訴訟審判體制由設(shè)在普通法院內(nèi)部的專門的行政審判庭，依照專門的《行政訴訟法》審理行政案件，而非由民事審判庭或經(jīng)濟審判庭依照民事訴訟程序?qū)徖硇姓讣?/P>

    總之，從清末《行政裁判院官制草案》到南京政府《行政訴訟法》，“二元制”行政訴訟體制在中國被確立；從1949年到改革開放初期，由于蘇聯(lián)審判體制的影響，行政訴訟審判制度并未獨立發(fā)生；1986年以后“大民事訴訟”和“大經(jīng)濟審判”的格局逐漸被打破，1989年《行政訴訟法》確立了新的“混合一元制”行政訴訟體制。這一變遷也與世界范圍內(nèi)行政審判體制變遷相呼應(yīng)——事實上，在二戰(zhàn)以后隨著兩大法系的不斷融合，德日等“二元制”行政審判體制國家已經(jīng)改由普通法院審理行政案件，同時仍保留獨立的行政訴訟法。

【作者簡介】
胡建淼，法學(xué)博士，國家行政學(xué)院法學(xué)部主任、教授、博士生導(dǎo)師；吳歡，法學(xué)博士，浙江大學(xué)光華法學(xué)院、浙江師范大學(xué)“法治中國化”研究中心兼職研究員。

【注釋】
塞繆爾•亨廷頓：《文明的沖突與世界秩序的重建》，周琪等譯，新華出版社1999年版，第250頁。
關(guān)于160余年來法律近代化歷程的全面反省，參見范忠信：《中國法律現(xiàn)代化的三條道路》，《法學(xué)》2002年第10期。部門法學(xué)者的反省參見張新寶、張紅：《中國民法百年變遷》，《中國社會科學(xué)》2011年第6期；趙秉志：《中國刑法的百年變革——紀念辛亥革命一百周年》，《政法論壇》2012年第1期；王志華：《中國商法百年（1904-2004）》，《比較法研究》2005年第2期等。
參見應(yīng)松年：《中國行政法的回顧與展望》，《法治論叢》2008年第2期；應(yīng)松年：《中國行政法學(xué)60年》，《行政法學(xué)研究》2009年第4期；應(yīng)松年：《中國行政法和行政法學(xué)的發(fā)展》，《中國社會科學(xué)》1998年第5期；應(yīng)松年、薛剛凌：《行政訴訟十年回顧：行政訴訟的成就、價值、問題與完善》，《行政法學(xué)研究》1999年第4期；姜明安：《從人治走向法治——中國行政法十年回顧》，《求是學(xué)刊》1997年第6期；熊文釗：《中國行政訴訟制度實施二十年的反思》，《南京大學(xué)法律評論》2009年秋季卷等。中國行政法學(xué)研究會還以“中國行政法之回顧與展望：中國行政法二十年”為主題舉行了2005年年會并出版了年會論文集，參見中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會編：《中國行政法之回顧與展望》，中國政法大學(xué)出版社2006年版。
法律史學(xué)界已經(jīng)對這一段行政訴訟法史進行了很詳細的梳理，尤其是青年學(xué)者宋玲博士和宋智敏博士，二人分別出版著作《清末民初行政訴訟制度研究》（中國政法大學(xué)出版社2009年版）和《從行政裁判院到行政法院——近代中國行政訴訟制度變遷研究》（法律出版社2012年版），還完成了多項研究課題，為本文的研究提供了重要的史實和史料的基礎(chǔ)，惜乎兩位博士均未從百年行政訴訟法制變遷的整體視角進行宏觀反省。行政法學(xué)界一般認為，1989年《中華人民共和國行政訴訟法》的頒布實施首開“民告官”之先河，是新中國行政訴訟制度的歷史起點。此種認識固有其道理，卻割斷了中國行政訴訟制度發(fā)展演進的歷史邏輯與文化傳承。令人欣喜的是，在筆者研究過程中，已經(jīng)見到有學(xué)者將清末民初以來的行政訴訟法制變遷納入到行政法學(xué)史研究的范疇（參見林莉紅：《中國行政訴訟的歷史、現(xiàn)狀與展望》，《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2013年第2期），但該文側(cè)重點仍在當(dāng)下行政訴訟法制，缺乏對“民告官”傳統(tǒng)的歷史反省，對清末行政訴訟法制之濫觴也未提及。應(yīng)松年先生曾經(jīng)高屋建瓴地總結(jié)了民國行政法學(xué)的遺產(chǎn)，惜乎尚未對彼一時期行政訴訟法制變遷做出論述。參見應(yīng)松年：《中國行政法學(xué)60年》，《行政法學(xué)研究》2009年第4期。
行政訴訟法制涉及到依法行政、依法執(zhí)政等重大法律和政治問題，當(dāng)代中國行政訴訟受案范圍的變化史就說明了這一點，參見胡建淼：《中國行政訴訟范圍的演變與趨向——劃定•限制•恢復(fù)•拓展》，《政法論壇》2005年第5期。
草案全文見《大清光緒新法令》第二十冊，商務(wù)印書館1910年版，第115頁以下。下引草案不注。
該約法第14條規(guī)定：“人民得訴訟于法司，求其審判，其對于行政官署所為違法損害權(quán)利之行為，則訴訟于行政審判院�！眳⒁娤男氯A等編：《近代中國憲政歷程：史料薈萃》，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第610-612頁。
該草案第14條規(guī)定：“人民得訴訟于法司，求其審判；其對于行政官署違法損害權(quán)利之行為，則訴訟于平政院�！眳⒁姀垏＃骸睹駠鴳椃ㄊ贰�，華文出版社1991年版，第436頁。
該約法第10條規(guī)定：“人民對于官吏違法損害權(quán)利之行為，有陳述于平政院之權(quán)�！眳⒁娤男氯A等編：《近代中國憲政歷程：史料薈萃》，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第157-159頁。
據(jù)民國行政法學(xué)家白鵬飛評價，平政院的體制“大體模仿德日諸邦，而尤似于奧國制”。參見白鵬飛：《行政法總論》，商務(wù)印書館1927年版，第282頁；臺灣學(xué)者也認為，平政院“受理行政訴訟，是為我國有行政訴訟之始”，參見廖與人：《中華民國現(xiàn)行司法制度》（上），臺北黎明文化事業(yè)公司1982年版，第127頁。
有關(guān)修訂詳情，參見陳銘聰：《臺灣地區(qū)〈行政訴訟法〉立法沿革與修正研究》，，2013年5月20日。
于新年：《我國現(xiàn)在審判已有良好開端》，《法制日報》1988年7月20日。
這些司法解釋包括：1.關(guān)于行政訴訟法實施的綜合性司法解釋，這主要是1991年《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》（已廢止）和2000年《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》。2.關(guān)于行政訴訟中適用國家賠償法的司法解釋，這主要是1996年《關(guān)于人民法院執(zhí)行〈中華人民共和國國家賠償法〉幾個問題的解釋》、1997年《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》和2000年《最高人民法院關(guān)于民事、行政訴訟中司法賠償若干問題的解釋》。3.關(guān)于行政訴訟證據(jù)的司法解釋，即2002年《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》。4.關(guān)于審理反傾銷反補貼行政案件的司法解釋，即2002年《關(guān)于審理反傾銷行政案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》和2002年《關(guān)于審理反補貼行政案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》。5.關(guān)于規(guī)范行政案件案由的司法解釋，即2004年《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》。6.關(guān)于行政案件管轄的司法解釋，即2007年《關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》。7.關(guān)于行政訴訟撤訴的司法解釋，即2007年《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》。
這些法律法規(guī)包括：1.行政復(fù)議法。1990年國務(wù)院公布《行政復(fù)議條例》，1994年修訂，1999年制訂《行政復(fù)議法》，該法目前正在醞釀修訂。2.國家賠償法。1994年制訂《國家賠償法》，2010年通過《國家賠償法》的修改決定。3.立法法。1990年國務(wù)院公布《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》，2000年制定《立法法》，2002年國務(wù)院公布《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》。4.信訪立法。1995年國務(wù)院公布《信訪條例》，2005年修訂，現(xiàn)在有關(guān)單位正在醞釀《信訪法》的立法。
1902年簽訂的《中英續(xù)議通商行船條約》約定，“中國深欲整頓本國律例，以期與各西國律例改同一律。英國允愿盡力協(xié)助以成此舉。一俟查悉中國律例情形及其審斷辦法，及一切相關(guān)事宜皆臻妥善，英國即允棄其治外法權(quán)�！边@一約定也被中美、中日和中葡續(xù)訂商約所重申。參見范忠信、陳景良主編：《中國法制史》，北京大學(xué)出版社2007年版，第479頁。1905年，修律大臣沈家本奏稱：“方今改訂商約，英美日葡四國，均允中國修訂法律，首先收回治外法權(quán)，實變法自強之樞紐�！毙蘼纱蟪嘉橥⒎家嘧喾Q：“臣等奉命修訂法律，本以收回治外法權(quán)為宗旨�！眳⒁娭靿叟砭帲骸豆饩w朝東華錄》，中華書局1958年版，第5414頁以下。
《宣示預(yù)備立憲先行厘定官制諭》，載《清末籌備立憲檔案史料》，中華書局1979年版，第42-43頁。
參見朱壽彭編：《光緒朝東華錄》，中華書局1958年版，第5577-5579頁。
參見胡建淼主編：《行政訴訟法學(xué)》，法律出版社2004年版，第1-2頁。
參見何勤華：《論新中國法和法學(xué)的起步——以“廢除國民黨六法全書”和“司法改革”為線索》，《中國法學(xué)》2009年第4期。
參見陶希晉：《談?wù)劽穹ㄍ▌t的制定及其他》，《法學(xué)季刊》1986年第3期。
參見張尚鷟：《論改革與行政法》，《中國政法大學(xué)學(xué)報》1984年第4期。
陶希晉：《談?wù)劽穹ㄍ▌t的制定及其他》，《法學(xué)季刊》1986年第3期。
民國南京政府《行政訴訟法》1949年以后在我國臺灣地區(qū)繼續(xù)施行，其間經(jīng)歷了1969年和1975年兩次修正，并在2000年經(jīng)過全面修改，此后又經(jīng)歷2007年6月、2009年12月、2011年5月和2011年11月四次局部修正。所謂的臺灣地區(qū)“行政訴訟法”經(jīng)過歷次修正，其功能定位也從制定之初的變法圖存轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ǹ貦?quán)，按照臺灣地區(qū)的說法就是落實“司法為民”，“與世界人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)接軌，符合依法治國理念與人權(quán)保障要求，落實民主憲政國家以法治國原則”。我們可以看到，雖然相隔海峽，政治經(jīng)濟制度根本不同，但是兩岸行政訴訟法制的變遷歷經(jīng)殊途，終于同歸。有關(guān)臺灣地區(qū)行政訴訟法制的詳細考察，參見湯德宗、王鵬翔主編：《兩岸四地法律發(fā)展》（上冊），臺灣“中研院”法律學(xué)研究所籌備處2006年版，第259-323頁。
朱壽彭編：《光緒朝東華錄》，中華書局1958年版，第5579頁。
《行政裁判院官制草案》序，載《大清光緒新法令》第二十冊，商務(wù)印書館1910年版，第115頁。
參見邱遠猷：《〈鄂州臨時約法〉研究》，《歷史教學(xué)（高校版）》2007年第3期。
該草案第86條規(guī)定：“法院依法律受理民事、行政及其他一切訴訟，但憲法與法律有特別規(guī)定者，不在此限�！眳⒁娤男氯A等編：《近代中國憲政歷程：史料薈萃》，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第447頁。
袁氏通電稱：“今草案第八十六條‘法院依法律受理民事刑事行政及其他一切訴訟’云云。今不按遵約法另設(shè)平政院，使行政訴訟亦隸法院。行政官無行政處分之權(quán)，法院得掣行政官之肘。立憲政體固如是乎？”參見吳宗慈主編：《中華民國憲法史》（前編），大東書局1924年版，第52頁。
民國憲法性文件中關(guān)于“平政院”的存廢幾經(jīng)反復(fù)，無不反映了司法權(quán)與行政權(quán)的博弈。1919年的民國八年憲法草案延續(xù)了行政審判“二元制”模式，規(guī)定：“法院依法律受理民事、刑事及其他一切訴訟，但行政訴訟由平政院裁決�！�1923年的《中華民國憲法》（史稱“賄選憲法”）再次推翻了“二元制”的司法體系，規(guī)定：“法院依法律受理民事、刑事、行政及其他一切訴訟；但憲法及法律有特別規(guī)定者，不在此限。”1925年段祺瑞政府制定的《中華民國憲法》繼承了“賄選憲法”關(guān)于行政訴訟的規(guī)定，廢除了平政院的設(shè)置，由法院統(tǒng)一受理所有訴訟。對此問題的深入論述，參見李啟成：《清末民初關(guān)于設(shè)立行政裁判所的爭議》，《現(xiàn)代法學(xué)》2005年第5期。
參見孫光妍、于逸生：《蘇聯(lián)法影響中國法制發(fā)展進程之回顧》，《法學(xué)研究》2003年第1期。
參見楊小君：《試析行政訴訟與民事訴訟的差異》，《西北政法學(xué)院學(xué)報》1987年第3期。
彼時的《蘇聯(lián)和各加盟共和國民事訴訟法綱要》第一條即規(guī)定：“民事訴訟立法規(guī)定由民事法律關(guān)系、家庭法律關(guān)系、勞動法律關(guān)系和集體農(nóng)莊法律關(guān)系中產(chǎn)生的爭議案件的審理程序，以及由行政法律關(guān)系中產(chǎn)生的案件和特別程序案件，除蘇聯(lián)和各加盟共和國立法所規(guī)定的個別例外，一律按照一般訴訟規(guī)則審理�！鞭D(zhuǎn)引自楊小君：《試析行政訴訟與民事訴訟的差異》，《西北政法學(xué)院學(xué)報》1987年第3期。
蘇聯(lián)經(jīng)典的社會主義法學(xué)理論不承認私有制的“民法”，認為社會主義國家不存在“私法”關(guān)系。同時，以計劃經(jīng)濟體制下的“行政管理”為基本精神的蘇聯(lián)行政法也導(dǎo)致了經(jīng)濟行政法的異常發(fā)達。其結(jié)果就是，經(jīng)濟法作為一個調(diào)整“縱橫統(tǒng)一”法律關(guān)系的“無所不包”的新型法律部門橫空出世，并且十分明顯地“侵入”甚至“取代”了傳統(tǒng)的民法和行政法領(lǐng)域。有關(guān)論述可參見陳漢章：《蘇聯(lián)經(jīng)濟法學(xué)派與民法學(xué)派五十年的爭論及其經(jīng)驗教訓(xùn)》，《中國法學(xué)》1986年第2期。較為晚近的討論，參見肖江平：《經(jīng)濟法定義的中國學(xué)術(shù)史考察——側(cè)重于經(jīng)濟法調(diào)整對象》，《北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2012年第5期。
參見朱維究：《我國應(yīng)當(dāng)建立獨立的行政訴訟制度——兼論民事訴訟與行政訴訟的關(guān)系》，《政法論壇》1987年第3期。主張建立行政法院者，如鄭傳沖、張明成：《我國應(yīng)當(dāng)設(shè)立行政法院》，《現(xiàn)代法學(xué)》1986年第2期；常保國：《試談建立中國特色的行政訴訟制度》，《政法論壇》1986年第4期。
參見于松波、方志成：《面臨新任務(wù)一些法院積極籌建行政審判庭》，《人民司法》1986年第12期。
參見胡建淼主編：《行政訴訟法學(xué)》，法律出版社2004年版，第3頁。

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  本文關(guān)鍵詞：中國行政訴訟法制百年變遷，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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