非行政許可審批的經濟學分析
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非行政許可審批的經濟學分析
發(fā)布日期: 2013-12-20 發(fā)布:
2013年1期目錄 本期共收錄文章20篇
摘要 近年來,我國全面推行行政審批制度改革,并于2004年正式頒布實施《行政許可法》,規(guī)范行政許可行為。與此同時,實踐中出現了一種缺乏理論依據的審批制度——“非行政許可審批”,并且呈現出廣泛適用和日趨擴展的態(tài)勢。本文通過對非行政許可審批內涵和外延的實然性分析認定,大量審批項目實際上是以變相設置行政許可的方式規(guī)避《行政許可法》的調整。通過經濟學方法分析,非行政許可審批在現實中存在負外部性,不僅增加了私人成本和社會成本,為權力尋租創(chuàng)設了空間,而且存在重許可、輕監(jiān)督的現象。因此,必須采取有效措施限制非行政許可審批的濫用,避免其負面效應的積累放大。
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關鍵詞 非行政許可審批;經濟學;規(guī)制
中圖分類號 D922.1
文獻標識碼 A
文章編號 1006-5024(2013)01-0179-05
我國政府自2001年正式啟動行政審批制度改革以來,以削減行政審批數量為目標,堅持按照適度合理的原則調整和設定行政審批項目。據統(tǒng)計,截至2011年底,在國務院的統(tǒng)一安排和部署下,我國先后開展了五次行政審批的全面清理工作:國務院各部門一共取消和調整審批項目2183項,占原有審批項目總數的60.6%;各地方政府一共取消和調整審批項目3.7萬項,占原有審批項目總數的68.2%。2012年8月23日,國務院又召開會議決定取消和調整314項行政審批項目。與此同時,一個名為“非行政許可審批”的概念開始產生,并日漸頻繁地出現于各類法規(guī)和政策性文件中。這一概念在2004年頒布的《中華人民共和國行政許可法》中并未提及,在理論界也鮮有論述,但在實務界被大量使用,而且呈現出日趨廣泛和擴展的態(tài)勢。
迄今為止,“非行政許可審批”也并沒有成為一個被理論部門認可的正式法律術語,但不可否認的是,法律和法律性文件卻有意無意地為它留足了繁衍的空間。也正因于此,我國各級政府得以冠冕堂皇借此為后門通道,名正言順地繼續(xù)沿用以“行政審批”為主要監(jiān)管手段的傳統(tǒng)經濟和社會事務管理方式,合法抵消了《行政許可法》為轉變行政管理方式、規(guī)范行政管理行為所做的努力。由于是“非”行政許可的審批,所以這些審批事項實際上游離于《行政許可法》規(guī)制范圍之外,不論是在設定權限上,還是在實施程序上,都不受《行政許可法》調整。因此,非行政許可審批項目必然存在地區(qū)間不平衡、設定主體混亂、設定標準不統(tǒng)一、項目種類和數目相差懸殊、缺乏程序保障和監(jiān)管等問題,破壞了我國行政法制的統(tǒng)一,也越來越成為一種消蝕《行政許可法》成效的強大力量。因此,對非行政許可審批存在的現實問題進行理論上的探討就顯得尤為重要。
一、非行政許可審批的法律背景
建國以后,我國長期實行計劃經濟體制。為了保障有限的社會資源得以按政府計劃有序配置,嚴格的行政管制和審批制度成為政府的必然選擇,行政審批的范圍也涵蓋了經濟社會的方方面面。隨著改革開放和經濟發(fā)展,傳統(tǒng)的行政管理模式對經濟和社會的管制過緊過死,嚴重遏制了市場經濟主體的活力和經濟發(fā)展。因此,更新行政理念、轉變行政職能成為政府的首要目標。而日趨泛濫的行政審批制度,也當然成為行政體制改革的重點之一,目的就是從“無限政府”向“有限政府”轉變,減少行政權力對社會經濟活動具體事務的直接干涉。1997年,國務院決定首先在深圳試點運行行政審批制度改革。2001年,在深圳試點運行的基礎上,國務院正式推行全國性的行政審批制度改革工作,全面徹底清理各類行政審批項目。2004年7月1日,《中華人民共和國行政許可法》正式實施,這是我國行政審批改革進程中的里程碑,是以法律的形式明確了改革的方向,鞏固了改革的成果。同時,該法第三條第二款規(guī)定:“有關行政機關對其他機關或者對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務、外事等事項的審批,不適用本法!边@一規(guī)定明確有關事項的行政審批不適用于《行政許可法》。由此可以引申出此類行政審批與法律規(guī)定的行政許可之間是平行關系,也因為法律對此類行政審批具體范圍的概括性表述缺乏明確而具體的外延限定,這就為后來“非行政許可審批”概念的出現和濫用埋下了伏筆。
“非行政許可審批”這一概念最早是為了區(qū)分不屬于《行政許可法》調整范圍的行政審批事項和屬于該法調整的行政審批事項而提出來的,作為與行政許可相對應的一個概念而存在!胺切姓S可審批”的官方正式表達出自于時任國務院行政審批制度改革工作領導小組辦公室主任李玉賦,他于2004年接受《瞭望新聞周刊》專訪時明確提出:“有約500多項審批項目,屬于內部行政行為,涉及政府多方面的管理事務”,“這部分項目擬以非行政許可的審批項目、以內部文件的方式予以保留。”由這段話不難推斷,全部行政審批事項在這里被劃分為非行政許可審批和行政許可審批兩類。2004年8月,國務院辦公廳以國辦發(fā)[2004]62號文發(fā)布了《關于保留部分非行政許可審批項目的通知》,明確提出了“非行政許可審批”這一概念,但并未對這個概念進行解釋,僅僅明確了暫予保留的211項非行政許可審批項目,并將之歸因于“現階段政府全面履行職能和有效實施管理的需要”。從嚴格意義上講,該通知是對《行政許可法》的細化和補充,其法律效力在《行政許可法》之下,但其發(fā)布時間在《行政許可法》生效僅一個月后,由此產生的影響不言而喻。此后,各地區(qū)、各部門紛紛效仿,以政府規(guī)章的形式對行政審批事項進行行政許可與非行政許可的劃分,大量創(chuàng)設“非行政許可審批項目”,或將存在爭議的事項列入“非行政許可審批”的行列,在一定程度上阻礙了《行政許可法》立法目的的有效實現,為某些“利益集團”提供了利用法律漏洞尋租的機會。
從“非行政許可審批”的產生和發(fā)展過程可以看出,它的出現完全是中央政府在推進行政審批改革的過程中,為了適應行政管理的慣性思維和延續(xù)性做法,更是為了改革的穩(wěn)妥順利推進,出于現實考量而創(chuàng)設的一個過渡性概念。我國自計劃經濟時代起就建立的“管制政府”模式,廣泛地將行政審批應用于管理經濟和社會事務的方方面面,并作為政府配置資源的重要手段,由此造成行政審批過多過濫。有些行政審批事項本身就缺乏法律依據,只是行政機關出于管理有效、便利甚至利益的考慮而創(chuàng)設出來,不僅可以簡單快捷地實現管制目的,而且其中也不免隱含著各類利益糾葛。所以,《行政許可法》頒布以后,行政權力在該退出的管理領域不愿意退出,或者是不愿徹底退出,進而在行政審批改革的實施進程中有所保留,大量原行政審批事項得以借用非行政許可審批項目的形式繼續(xù)存在。 二、非行政許可審批的法律界定
。ㄒ唬┓切姓S可審批的法律內涵
“非行政許可審批”是一個極具實踐性的概念,關于其比較重要的規(guī)定是《行政許可法》第三條第二款和國辦發(fā)[2004]62號文件,前者為這一概念的創(chuàng)設留足了法律空間,后者則以舉例的方式對非行政許可審批內容進行細化。《行政許可法》第三條第二款一般被認為是對“非行政許可審批”范圍作出的限定,但在具體理解上,學界的觀點存在較大爭議。有觀點認為該款規(guī)定的所有事項均應以行政機關的“內部審批”對待;也有觀點認為“行政機關對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務、外事等事項的審批”應當界定為“外部審批”;還有觀點認為該款規(guī)定的事項既非內部審批又非行政許可。例如:2004年8月27日,《財政部關于保留部分非行政許可審批項目的通知》中就列舉了33項非行政許可審批項目予以保留;2004年7月5日,深圳市政府作出《關于發(fā)布深圳市行政審批事項清理結果的決定》,規(guī)定“全市37個部門共有行政審批事項701項,其中行政許可保留239項,取消265項(占37.8%),其他審批保留197項!薄稕Q定》中提到的“其他審批保留”事項就是本文所說的“非行政許可審批”事項。
因為“非行政許可審批”產生于行政管理實務部門,并在實踐中不斷拓展其內涵,因此,對其內涵的概括只能是實然性的,而無法從理論上作應然性的判斷。根據對這兩個法律文件內容的解讀,我們可以總結得出一個結論:即非行政許可審批事項也是行政機關的行為,但不屬于行政許可,不受《行政許可法》的調整,其設定權通常來源于位階較低的部門和地方政府規(guī)章或其他規(guī)范性文件,審批的范圍應當限定為行政機關內部事務,或者部分應屬行政許可但因現實需要確需暫時保留的其他審批事項,這些事項必須是臨時性的、過渡性的,待時機成熟后應予逐步取消或納入《行政許可法》規(guī)制范圍。
。ǘ┓切姓S可審批的法律外延
根據國辦發(fā)[2004]62號文件的規(guī)定和地方政府公布保留的非行政許可審批事項來看,非行政許可審批的外延主要可以概括為以下幾類:
一是全國性的控制性規(guī)劃和重大事項審批。如國家科技計劃項目(含基地)審批、國家高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)區(qū)域范圍調整審批、人口計劃審批等。
二是行政機關內部事務審批。如事業(yè)單位賬戶設立審批、在京企事業(yè)單位計劃外接收軍隊轉業(yè)干部審批、鐵路企業(yè)國有資產產權變動審批等。
三是特定行業(yè)人員從業(yè)資格和機構資質認定審批。如基本醫(yī)療保險點醫(yī)療機構資格審查、博士后科研流動站和工作站建站審批、舉辦全國性和國際性體育競賽審批等。
四是政策扶持和優(yōu)惠事項審批。如稅費減免和優(yōu)惠事項審批、享受政府特殊津貼審批、減免進口貨物滯報金審批等。
五是社會管理職能范圍內的有關審批。如核發(fā)暫住證、核準登記廉租住房、參加基本養(yǎng)老保險的職工提前退休審批等。
六是民族宗教及涉外事務審批事項。如少數民族創(chuàng)制和改進民族文字方案審批、宗教團體負責人審批、外國專家聘請計劃審批等。
通過以上歸納,我們不難發(fā)現,非行政許可審批并不限于行政機關內部事項,很多審批事項與《行政許可法》規(guī)定的行政許可事項并不存在本質差別。以審批核發(fā)暫住證為例,根據公安部1995年頒布的《暫住證申領辦法》,“離開常住戶口所在地、擬在暫住地居住一個月以上年滿16周歲的有關人員,在申報暫住戶口登記的同時,應當申領暫住證!睂τ凇安话匆(guī)定申報暫住戶口登記、申領暫住證,經公安機關通知拒不改正的,對直接責任人或者暫住人處以50元以下罰款或者警告……”這項規(guī)定意味著公民如果在非常住戶口所在地長期居住,必須要申領暫住證,否則將受到行政機關的處罰制裁。從行政行為的構成要件上看,這項非行政許可審批與行政許可并沒有實質性的區(qū)別。根據應松年教授的分析,國辦發(fā)[2004]62號文件規(guī)定的211個非行政許可審批項目中,至少有近30個項目應屬于行政許可項目。因此,部分原應屬于《行政許可法》調整范圍的事項得以借非行政許可審批項目的名義,合法地規(guī)避著法律的制約,行政許可立法成效則大打折扣。
三、非行政許可審批現實問題的經濟學分析
盡管存在理論上的諸多紛爭,但非行政許可審批制度仍然迅速成為各地行政實踐中大量使用的管理制度,并因其在管理中方便高效快捷、約束較少的特點而日益呈現擴展的趨勢。但其本身存在著大量的現實問題無法解決,對我國推進行政審批制度改革、嚴格執(zhí)行行政許可制度形成了非常大的負面效應。
(一)非行政許可審批的負外部性
自本世紀70年代起,經濟學家們開始運用市場外部性理論對政治領域中的政府行為進行分析,在此基礎上,政府行為外部性理論得以確立。政府行為的外部性是政府行為在實現事先設定的行政目的過程中,對其他主體所產生的各種影響,包括積極影響和消極影響。負外部性就是指政府行為產生的消極影響,即政府行為在達到行政目的的同時,也導致其他經濟主體利益受損,但并沒有或無法給予補償的情況。比如:地方政府為保護本地企業(yè)而限制公平競爭損害經營者和消費者權益等。
1 濫設非行政許可審批增加相對人私人成本
實踐中,非行政許可審批制度涵蓋范圍非常廣泛,不僅包括國家重大計劃、重要事項和重點項目,還包括一些社會關注度高、與人民群眾切身利益相關的焦點問題。審批主體也十分廣泛,上至國務院組成部門,下至縣級政府工作部門,逐步在行政審批實踐中以非行政許可審批的方式劃定自己的“勢力范圍”。一些地方或部門采取各種手段規(guī)避法律規(guī)定、維護部門既得利益。比如:為了應對中央關于削減審批項目的要求,將現有審批項目細化拆分后再精簡,或者將多個審批項目予以整合達到精簡數目的效果,甚至干脆改名換姓,將原審批項目變?yōu)楹藴、備案項目,但在管理模式上仍然采取審批的方式。因此,從數字上看也許達到了精簡項目的改革目的,但實質上放寬行政管制的效果卻遠沒有那么明顯。 一方面,行政審批固然是在市場失靈的情況下,行政機關介入經濟和社會運行所采取的必要干預手段之一。但另一方面,行政審批作為一種前置性的管理手段,畢竟是對稀缺資源分配的權力干預,適度是一個非常重要的原則,過多過濫設置必然會嚴重干擾市場正常運行,壓抑經濟發(fā)展活力,甚至滋生腐敗,損害社會公平正義,最終影響經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定!缎姓S可法》的立法精神就體現為個人自治、市場優(yōu)先、自律優(yōu)先、事后機制優(yōu)先。因此,對于公民、法人或其他組織能自主決定的,市場競爭機制能有效調節(jié)的,行業(yè)組織或中介機構能自律管理的,行政機關采取事后監(jiān)督等其他管理方式能夠解決的,公權力必須自覺退出,更不能以行政審批的方式強行介入。然而,權力的本能就是維護自身利益,不斷擴張權力邊界。為了規(guī)避《行政許可法》,一些本質上就是行政許可的事項以“非行政許可審批”的形式存在,通過文字的變化變相增設行政許可。而權力部門的利益增加,必然伴隨著行政機關的效能低下和行政相對人的成本增加。
2 非行政許可審批的隨意無序性增加社會成本
程序公正是實體公正的必要前提和重要保證。如果程序不完善甚至缺失,則對權力的制約就無從談起。非行政許可審批不受《行政許可法》的約束。實踐中,各地政府在制定規(guī)范性法律文件、設立非行政許可審批項目時,又往往有意無意地忽視程序性制度的建設,對審批程序的規(guī)定即使有,也往往是模糊籠統(tǒng)、漏洞百出的,這使得非行政許可審批處于實質上的無程序性約束狀態(tài)。比如:《江蘇省盲人保健按摩行業(yè)管理辦法》規(guī)定,社會力量開辦盲人保健按摩機構,必須經主管行政部門的資格認定,但對認定的具體程序沒有明確,這就使得審批過程難以控制,審批結果難以合理預期,必然造成申請主體的申請成本增加,對審批結果有異議也欠缺救濟途徑,由此導致權力濫用和社會矛盾的產生。這不僅增加了私人成本,也增加了社會成本。
非行政許可審批的隨意性,還造成了不同地域對待相同審批事項的處理方式不統(tǒng)一。以民政局的非行政許可審批事項為例,青島市民政局僅僅審批婚姻登記、收養(yǎng)登記、社會福利企業(yè)三項內容,而且將“社會福利機構審批”方式改為確認管理,而廈門、深圳、寧波市民政局審批職能還涵蓋了使用社會福利基金、認定革命烈士、評定傷殘等級、遺體出入境及安葬等。同一非行政許可審批事項的審批方式也不同。例如:對于傷殘評定審核、烈士評定審核,廈門、深圳等地將其列為非行政許可審批事項,而青島市則將其列為取消或停止實施的非行政許可審批事項。因此,對相同的審批事項,各地區(qū)要求各不相同,有的增加審批條件,有的擴大審批范圍,有的將審批外部程序內部化或內部程序外部化。各自為政的做法,阻礙了經濟活動的順暢運行,導致社會成本增加。
。ǘ┓切姓S可審批為行政權力創(chuàng)設尋租機會和空間
在我國政治生活和行政管理領域中,“傳統(tǒng)的自然經濟和封建等級制度造就了獨特的人治文化,‘官本位’、‘權利本位’觀念根深蒂固!闭挠行┎块T已經習慣于自我定位為行政權力的支配者和全社會的管理者,將全部社會事務納入自己權力支配范圍之內,掌握絕大多數社會資源。在行政審批制度改革的大背景下,許多政府職能部門難以在短時間內迅速重建并適應一套現代行政管理理念和管理體系。因此,行政體系運行的慣性使得行政機關必然主動或被動地采取各種辦法抵消改革的壓力,“非行政許可審批”就是其中的必然選擇之一。除了管理理念轉變困難這一主觀原因外,政府部門權力范圍的縮小和既得利益的損失,則是更加直接現實的原因。所以,出于利益驅動,行政管理機關對《行政許可法》的規(guī)避和抵制也有其必然性。
在自然資源短缺的市場上,每個人都期待獲得資源,爭取優(yōu)先分配的特權,已經擁有特權的人希望永遠保證自己的特權。因此,政府在配置資源方面的壟斷地位,必然強烈吸引著眾多被許可人的尋租行為。同時,政府一些部門受自利動機的影響,必然追求本部門的效用或者利潤最大化,在監(jiān)管不力的情況下,逐利行為還會異化為利用政府手中的權力主動“創(chuàng)租”或“抽租”,即用行政權力主動創(chuàng)造一個稀缺的資源市場,人為創(chuàng)造尋租空間牟取更多私利。比如:2012年6月14日,黑龍江省出臺《黑龍江省氣候資源探測和保護條例》,規(guī)定“企業(yè)探測開發(fā)風能及太陽能資源必須經過氣象部門批準,而且探測出來的資源屬國家所有”,這就是典型的“創(chuàng)租”、“抽租”行為。在無需審批的新領域人為創(chuàng)造稀缺資源,創(chuàng)設權力吸引尋租行為。
實踐中,設定非行政許可審批的規(guī)范性法律文件層級不一,從國務院、中央職能部門到地方各級政府和職能部門都在設定,甚至連一些街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也都在設定審批;審批過程不公開、不透明,審批的實施缺乏高位階法律法規(guī)的統(tǒng)一規(guī)范,實施過程缺乏對監(jiān)管措施的規(guī)定,審批結果缺乏有效制約和救濟途徑;各級政府為設定非行政許可審批而制定的規(guī)范性文件,都有意無意忽視對審批程序的設計,使得權力運行空間更加廣闊自由;審批的主體責任范圍不清、問責機制欠缺等,這些情況都為現實中的權力尋租創(chuàng)設了眾多機會和廣闊的空間。尋租活動中浪費的各種資源、尋租成功后損失的社會效率等都導致大量社會成本產生,損害社會公平,妨礙政府干預對市場失靈彌補的有效性,還誘使腐敗滋生蔓延,,侵蝕社會健康肌體。從以往的立法經驗看,幾乎每部約束政府行政權力的法律法規(guī)出臺,都會誘發(fā)行政機關新的權力擴展,擴展的趨向就是現行立法還未涉及到的部門和領域,行政機關就可以在法律限制和約束缺失的情況下“任意”行使權力。
。ㄈ┓切姓S可審批重許可、輕監(jiān)督和忽略責任追究
1776年,亞當·斯密在《國富論》一書中首創(chuàng)了自由競爭原則。此后,自由資本主義時期的西方國家一直奉行“管得最少的政府是最好的政府”。在20世紀30年代的西方經濟危機背景下,以凱恩斯為代表的“國家干預學說”開始流行,強調政府干預以彌補市場失靈。60年代開始,國家對經濟的過度干預開始導致各種負面效應產生。由此出現了新的學派——公共選擇學派。他們假設政府及其官員都是從利己動機出發(fā)的“經濟人”,以成本一收益分析為行動的準則,其參與政治活動的目標是追求個人利益最大化。因此,政治家所追求的目標并不一定代表著社會公共利益,政府行為的結果完全可能是有利于部分利益集團并且效能低下的。政府以設定行政許可的方式介入社會經濟活動,由此產生大量的負外部效應,根本原因是出自政府的“經濟人”本性。因此,行政機關在設定和實施行政許可項目時必然有自己的偏好,在法律的框架下盡力追求自身利益最大化。目前,我國實踐中大量設置非行政許可審批項目,卻缺乏相應的問責機制和救濟途徑,正是政府“經濟人”特性的真實體現。
《行政許可法》第十四條和第十五條規(guī)定,將行政許可的設定權嚴格限定為法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、國務院和省級政府規(guī)章,其他規(guī)范性文件均不可以設定任何形式的行政許可(包括臨時性行政許可)。但是,在具體行政實務中,有些地域性較強的行政審批事項,要通過高位階的規(guī)范性法律文件來設定難度很高。而且,由于我國立法資源的有限性,如果報請上級權力機關制定規(guī)范性法律文件為其設定行政許可,則很可能花費很大人力物力財力、經過較長時間仍難以達成目標。而我國的行業(yè)協會和相關中介機構又很不發(fā)達,通過此類自治機構來實現專業(yè)領域內的自我監(jiān)管審批也不現實。為了滿足地區(qū)性社會管理事務的需求,尤其是實踐中行政審批事項紛繁復雜,某些事項還具有臨時性和應急性的特點,作為一個理性的“經濟人”,行政機關必然傾向于選擇成本低、見效快、成功率高的方案,即繞過嚴格的法律規(guī)定和繁瑣的程序要求,方便快捷地實現管理目標。因此,行政機關紛紛選擇“非行政許可審批”作為權宜之計,既可以規(guī)避《行政許可法》關于設定權限的要求,又能對大量的審批項目行使獨立的管理職能和審批權限,為部門和個人帶來各種利益。同時,也正是政府的“經濟人”特性,決定了各基層政府部門在制定有關非行政許可審批事項的政策性文件時,都會有意無意地忽略對政府的責任追究機制和行政相對人的救濟措施,實踐中也只有極少數地方專門制定規(guī)范性法律文件,從立法層面對非行政許可審批進行規(guī)范。
從實踐中我們不難發(fā)現,“非行政許可審批”在我國各地行政實務中廣泛存在,并且在可以預見的相當長的一段時間內必然繼續(xù)存在和發(fā)展著。面對非行政許可審批現實中出現的負外部性、權力尋租現象和重許可、輕監(jiān)督的不良傾向,必須繼續(xù)加強制度建設,深入推進審批制度改革,減少行政機關對以審批方式實現行政管理職能的“路徑依賴”,避免負面趨向不斷自我積累放大,降低整個微觀經濟運行的額外成本,對行政審批制度改革中出現的包括“非行政許可審批”等在內各類法律法規(guī)規(guī)避路徑,比如在合理規(guī)制的前提下逐步予以規(guī)范直至徹底取消。
責任編輯:陳瑾
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本文編號:120204
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