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論《行政許可法》對行政訴訟制度的影響 行政許可法》
林 莉 紅 （武漢大學法學院，湖北 武漢 430072） 【摘 要】行政許可法將所有的行政許可行為都納入了行政訴訟受案范圍。由于行政許 可行為的特點，必然引起行政訴訟案件類型和數(shù)量的增加，并對行政訴訟當事人制度、起訴 期限制度以及賠償責任制度等方面產生影響。 【關鍵詞】行政許可 行政訴訟 受案范圍 【中文分類號】
Research on the impact of the Administrative permission law to system of administrative litigation
Lin Lihong (Law School, Wuhan University; Wuhan 430072, China) Abstract: Administrative permission law prescribes that all the administrative actions about permission will be in the scope of administrative litigation. Because of the characteristic of the permission action, the types and amount of the cases will be increased. It will affect many things of administrative litigation system. Key Words: administrative permit; administrative litigation; the scope of administrative litigation;

我國《行政許可法》于２００３年８月２７日通過，并自２００４年７月１日起開始施 行。 《行政許可法》的頒布和實施在帶來政府管理領域一場革命①的同時，也對行政訴訟制度 產生若干重要影響。一方面，行政許可法對行政許可的設定權、行政許可的條件、程序、期 限以及聽證程序、收費、違法責任都作了明確規(guī)定，給人民法院司法審查提供了明確的實體 法依據，便于人民法院正確、及時審理這類案件②。但是，另一方面，行政許可法的實施， 在拓展行政訴訟中人民法院受案范圍的同時，也暴露出行政訴訟法之若干不足，對行政訴訟 制度設計和人民法院行政審判工作提出了新的要求。 本文希望分析在現(xiàn)有法律框架下，行政許可法若干規(guī)定對行政訴訟制度的影響以及由此 帶來的挑戰(zhàn)，并初步探討與此相關之行政訴訟法修改問題。

一、行政許可法實施對行政訴訟受案范圍的影響 行政許可法規(guī)定所有的許可事項都可以向人民法院提起行政訴訟，可以視為行政訴訟法 第 11 條第 2 款授權性規(guī)定的立法例，已經將涉及公民政治權利的許可事項納入受案范圍。 關于涉及公民政治權利的許可事項是否屬于行政訴訟的受案范圍，是一個長期爭論的問 題。 以前的爭論主要集中在對行政訴訟法第 11 條第 1 款第 8 項規(guī)定的理解上。 行政訴訟法第
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媒體和網絡上的很多文章都用政府的“自我革命”為題形容《行政許可法》的實施，本人以為“自我革命” 的形容是不確切的，行政許可法是國家立法機關全國人大通過的法律，行政許可法的頒布和實施是從外部對 政府依法行政、依法規(guī)范行政許可行為提出要求，不是行政機關的“自我”革命。 ② 我國行政訴訟法制定于 1989 年，其所設計的司法審查標準在很大程度是以侵益性的行政行為如行政處罰 為標準設計的。在這方面，行政許可法的具體規(guī)定彌補了行政訴訟司法審查標準之不足。 -1-

11 條第 1 款規(guī)定， 人民法院受理公民、 法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟， 并明確列舉了 8 項內容。其中第 1 至 7 項列舉的事項主要涉及的是人身權、財產權的內容， 但不限于此，某些事項實際上超出了人身權、財產權的范圍。如有關許可的規(guī)定，涉及到集 會、游行、示威的許可和社團登記的內容，而按照我國憲法對公民權利的劃分，這類權利屬 于政治權利。而第 8 項規(guī)定： “認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的”具體行政行為也屬 于行政訴訟的受案范圍。對超出人身權、財產權范圍的這類權利是否屬于行政訴訟的受案范 圍，學界由于對第 11 條第 1 款第 8 項的理解不同而有兩種截然不同的觀點。一種觀點認為， 第八項的規(guī)定包括了所有的人身權、財產權的內容，也表示只包括人身權、財產權的內容。 也即“相對一方人身權、財產權以外的權利，在我國是通過其他渠道，由其他法律制度予以 保護，而不納入行政訴訟制度的司法保護范圍”①。另一種觀點認為，第八項的規(guī)定只有兜 底的意思，只表示行政訴訟受案范圍包括所有的人身權、財產權，并不表示排除前第一項到 第七項所包含的人身權、財產權以外的內容。也即“前述七項具體行政行為，無論涉及相對 人什么權益，均是可訴的，均為行政訴訟受案范圍。而前述七項行為以外的具體行政行為， 則只有涉及人身權、財產權時方可起訴。 ② ” 行政許可法明確規(guī)定， 行政機關作出的所有行政許可行為， 都屬于行政訴訟的受案范圍。 行政許可法“總則”和“行政許可的實施程序”等章中在多處規(guī)定了相對人的行政訴權。如 《行政許可法》第 7 條規(guī)定： “公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政許可，享有陳述 權、申辯權；有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟；其合法權益因行政機關違法實施行 “行政機關依法作出不予行政許 政許可受到損害的，有權依法要求賠償。 第 38 條第 2 款： ” 可的書面決定的，應當說明理由，并告知申請人享有依法申請行政復議或者提起行政訴訟的 權利。 ”第 53 條第 4 款對行政機關違反招標、拍賣等程序時的訴權也做了規(guī)定。這些規(guī)定表 明，相對人對行政機關作出的所有有關行政許可的行政行為，都有權提起行政訴訟。 行政許可法第 12 條規(guī)定對直接涉及國家安全、公共安全的事項可以設定行政許可，同 時確認其他法律、行政法規(guī)可以設定行政許可。很顯然，涉及公民集會、游行、示威和結社 權利的事項，屬于行政許可的范圍。 由于行政許可法的規(guī)定，對涉及公民集會、游行、示威和結社權利的事項，即使不按照 行政訴訟法第 1 條第 1 款之概括列舉規(guī)定， 不涉及對行政訴訟法第 11 條第 1 款第 8 項理解上 之爭議，也可以依照行政訴訟法第 11 條第 2 款“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī) 定可以提起訴訟的其他行政案件”之規(guī)定，將其納入行政訴訟之受理范圍。依學界之通說， 行政訴訟法第 11 條第 2 款的規(guī)定具有追認性和授權性之雙重含義， 既可以表示在行政訴訟法 頒布實施之際，對其他法律、法規(guī)超出行政訴訟法規(guī)定范圍的事項加以追認；也可以適應行 政訴訟法受案范圍隨著時代發(fā)展而逐步擴大的需要，對以后制定的法律、法規(guī)中擴大行政訴 訟受案范圍事項的規(guī)定加以確認③。而經過考察，我們沒有發(fā)現(xiàn)，在行政訴訟法頒布實施之 前，有“其他法律、法規(guī)”對行政機關侵犯相對人人身權、財產權以外權利屬于行政訴訟受 案范圍進行列舉規(guī)定。因此，其所謂追認性之含義只具有形式上的意義。但是行政許可法的 規(guī)定，使得行政訴訟法這一規(guī)定授權性的特點有了具體的立法例，可以視為國家立法機關因

羅豪才主編： 《行政訴訟法學》 ，中國政法大學出版社 1990 年版，第 112 頁。 姜明安著： 《行政訴訟法學》 ，北京大學出版社 1993 年版，2001 年重排本，第 87 頁。 ③ 羅豪才主編： 《中國司法審查制度》 ，北京大學出版社 1993 年版。楊解軍主編：行政訴訟法學》 ，法律出版 社 2000 年版，第 78-79 頁。
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應時代發(fā)展，拓展行政訴訟受案范圍的具體規(guī)定。 人民法院司法審查范圍，可以從審查對象、所保護的權利范圍、原告資格范圍等多個不 同角度加以表述。爭議案件涉及的公民權利范圍，是關涉行政訴訟受案范圍大小的重要因素 之一。關于涉及公民政治權利的案件，實踐中人民法院曾經審理過因基層行政機關干涉村民 自治選舉而產生的行政案件。這類案件因涉及公民的選舉權和被選舉權問題而實際上已經將 政治權利之爭議納入行政訴訟的受理范圍。但尚未見到關于人民法院審理涉及集會、游行、 示威和結社自由權利案件的報道。 行政許可法的規(guī)定， 將這類案件納入行政訴訟的受案范圍， 既應當引起公安、 民政等行政主管機關的重視， 也對人民法院審理行政案件提出更高的要求。 二、行政許可法實施對行政訴訟當事人制度的影響 行政許可法納入了利害關系人的概念，擴大了原告的資格范圍。行政許可法規(guī)定行政機 關對行政許可申請進行審查時，發(fā)現(xiàn)行政許可事項直接關系他人重大利益的，應當告知該利 害關系人（第 36 條） ；行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，行政機關在作 出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利（第 47 條） ；利害關 系人可以請求行政機關撤銷違法的行政許可 （第 69 條） 結合前述行政許可法第 7 條的規(guī)定， 。 行政許可的直接相對人和利害關系人對行政機關有關行政許可的決定不服的，都可以提起行 政訴訟。 利害關系人是一個很寬泛的概念。行政許可法并未對利害關系人的含義和范圍作出界 定。我們認為，所謂利害關系人，是指與行政機關的行政許可行為具有法律上利益關系或者 受到其不利影響的公民、法人和組織。依這一理解，行政訴訟原告的資格范圍必將有極大的 拓展。其原告范圍不再僅限于行政機關的直接相對人，而是所有受到行政許可行為不利影響 的人。從數(shù)量上說，行政機關的一個行政許可行為，其直接相對人可能是有限的一個或幾個 主體，而利害關系人則可能是一個龐大的甚至是不確定的數(shù)量。因此，資格的拓展必然帶來 案件數(shù)量的增加。 現(xiàn)代社會中，由于社會關系的復雜性，行政機關的一個許可行為可能涉及相同情況下一 大批人的利益，對若干當事人的權益造成損害。如自然資源開發(fā)利用、公共資源配置控制、 建設工程規(guī)劃審批等，因此，涉及的利害關系人可能人數(shù)眾多。在行政許可涉及行業(yè)壟斷、 地方壟斷的情況下，利害關系人更是無可計數(shù)。由此可能從兩個方面對行政訴訟帶來沖擊。 其一，案件數(shù)量增加。由于原告資格條件放寬，潛在的原告數(shù)量增加，因而案件數(shù)量可能增 加。其二，訴訟形式增多。由于這類案件涉及的利害關系人人數(shù)眾多，因而極易出現(xiàn)共同訴 訟、集團訴訟、公益訴訟等訴訟形式。這類案件社會影響力大、社會關注度高，其數(shù)量的增 多將會給人民法院的行政審判帶來一定的壓力。 也由于利害關系人概念的引入，行政訴訟中還可能大量出現(xiàn)第三人參與訴訟的案件。特 別是在利害關系人起訴的情況下，行政行為的直接相對人可能作為當事人參加訴訟。由此帶 來第三人制度改革的若干問題。比如，行政訴訟法關于第三人參加訴訟的方式是“申請參加 訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟” （行政訴訟法第 27 條） ，這樣的方式是否足夠解決實踐 中的問題？在行政機關的直接相對人起訴的情況下，利害關系人是否應當參加訴訟？如何確 定利害關系人的范圍？人民法院是否負有義務通知利害關系人參加訴訟？人民法院未通知應 當參加訴訟的利害關系人參加訴訟，其法律后果的承擔問題如何解決？這些問題都是現(xiàn)行法 律框架下未有涉及而需要立法予以明確的。 三、行政許可法實施對行政賠償與補償案件審理制度之影響 行政許可法實施對行政賠償與補償案件審理制度之影響 行政賠償與補償
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行政許可法規(guī)定，公民、法人或者其他組織的合法權益因行政機關違法實施行政許可受 到損害的，有權依法要求賠償（第 7 條） 。行政機關違法實施行政許可，給當事人的合法權益 造成損害的，應當依照國家賠償法的規(guī)定給予賠償（第 76 條） 。因撤銷違法的行政許可，被 許可人的合法權益受到損害的，行政機關應當依法給予賠償（第 69 條）行政機關可以為了公 共利益的需要而依法變更或者撤回已經生效的行政許可，由此給公民、法人或者其他組織造 成財產損失的，行政機關應當依法給予補償（第 8 條） 。這些規(guī)定對行政許可行為造成當事人 合法權益損害的行政賠償與行政補償加以規(guī)范。但是，行政許可法關于行政賠償和行政補償 的規(guī)定還是比較原則，人民法院如何審理這類案件，將會遇到法律適用上的困難。 關于行政賠償，因行政機關違法實施行政許可而造成當事人合法權益損害的情形可能是 非常復雜。首先，行政機關違法實施行政許可是一個很寬泛的概念，可以理解為凡違反行政 許可法以及其他法律、法規(guī)有關行政許可事項規(guī)定的，都構成違法實施行政許可。那么這些 行為是否都要承擔賠償責任？如行政許可法對行政機關作出行政許可的期限進行了規(guī)范，如 果行政機關違反了法律關于期限的規(guī)定，也構成違法。假設行政機關超過法律規(guī)定的期限而 依然按照法律關于許可的條件規(guī)定而發(fā)給了相對人許可證，是否還應該就超過期限之遲延作 出許可行為造成之損害而承擔賠償責任？其次， 由于行政許可行為的特點， 雖然有些情況下， 行政機關的許可行為會直接造成當事人合法權益的損害，如行政機關違法拒絕行為，耗費了 當事人的申請成本而造成損失。但大多數(shù)情況，行政機關的許可行為造成當事人合法權益損 害是間接的，一般是行政機關違法許可不具有條件的組織從事某種活動，由于該組織的活動 而給善意第三人的權益造成損害。如教育行政主管機關批準不具備辦學條件的某私立學校成 立，該學校在收取學生大量費用，后宣布破產關閉；或者行政機關違法批準造成重大環(huán)境污 染的建設工程上馬施工。依有關法律規(guī)定，行政主管機關的審批行為是違法的。如何確定行 政機關的審批行為與善意第三人損失之間的因果關系？如何確定行政機關在案件中的賠償責 任？行政許可法以及相關法律都缺乏規(guī)定，必定會給人民法院的審理帶來困難。 關于行政補償，行政許可法也只有原則規(guī)定。基于信賴利益保護原則，行政補償在行政 許可領域具有廣泛的適用性。但是，在目前我國尚無行政補償之全面立法的情況下，由于行 政許可法對行政補償亦缺乏具體規(guī)定，人民法院在審理這類案件時，則可能遭遇法律適用上 的空白。一方面，關于補償?shù)姆秶�、條件和標準都缺乏實體法上的具體規(guī)定。另一方面，行 政訴訟法也沒有規(guī)定人民法院在審理這類案件所依據的程序，如協(xié)商或和解程序的運用，人 民法院是否可以適用調解等。 四、行政許可法實施對起訴期限制度的影響 依現(xiàn)行法律和司法解釋規(guī)定，行政案件起訴期限的起算是以行政機關作出行政行為后送 達給當事人時開始的，在法律條文上表述為當事人“知道” （司法解釋增加“應當知道”之規(guī) 定）行政機關作出該行政行為時。其理論依據在行政行為效力理論，立法意圖是促使行政機 關履行行政行為的“告知”義務。但是起訴期限的這種計算方法適應的是行政機關的侵益行 政行為，在行政機關作出侵犯相對人合法權益的行政行為如行政處罰、行政強制措施的情況 下，相對人“知道”行政行為存在的同時也就“知道”自己的合法權益受到侵害，而可能行 使訴權，主張權利。但在行政許可的情況下，由于行政許可大多表現(xiàn)為受益行政行為，當事 人知道行政許可行為的存在卻可能并不知道自己的合法權益受到侵害， 如行政機關重復許可、

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違法許可等情況 。這時起訴期限仍然以當事人知道行政機關作出具體行政行為時開始計算， 顯然是沒有道理的。 法律之所以規(guī)定時效制度，是出于穩(wěn)定社會秩序，促使當事人及時行使權利，便于審判 機關收集證據和及時審理等需要。行政訴訟中對起訴期限作出明確的規(guī)定，更主要的是基于 民主與效率相統(tǒng)一的考慮。一方面，對行政權力侵犯公民權利應當給予救濟，另一方面，由 于行政活動效率性的要求和行政管理工作的客觀需要，行政機關的具體行政行為不應該一直 或者較長時間地處于可受追訴的不確定狀態(tài)。否則不利于國家行政管理的開展，從總體上也 就不利于保護社會成員的權利。但是，如果起訴期限之規(guī)定造成相對人完全無法行使訴權， 顯然非期限與時效制度設置之本意。 除了前述行政許可直接相對人的起訴期限計算問題之外，與當事人制度相關聯(lián)的，利害 關系人起訴案件、 國家賠償案件也可能涉及起訴期限計算問題。 行政機關作出行政許可行為， 發(fā)出許可文書，只可能針對直接相對人，而不可能對間接的利害關系人發(fā)出告知之文書。依 現(xiàn)行法之規(guī)定，，起訴期限從當事人知道具體行政行為作出之日起計算，實際上是從行政機關 合法送達行政決定時開始計算。那么，一來利害關系人可能確實不知具體行政行為之存在， 或者知道具體行政行為存在但不知道訴權和起訴期限，而無法開始計算起訴期限；二來為督 促行政機關履行告知與送達義務，法律還間接規(guī)定即使當事人知道具體行政行為存在，或者 知道訴權與起訴期限，但行政機關未告知的，也視為當事人“不知道” 。因為有關司法解釋規(guī) 定當事人是否知道具體行政行為的存在以及訴權、起訴期限事項，在行政訴訟中是由行政機 關舉證的，而所謂“知道”是一種主觀狀態(tài)，行政機關無法舉證，行政機關在訴訟中只能就 自己已經將具體行政行為以及訴權、起訴期限等事項告知當事人進行舉證。而這種告知，實 際上就是具體行政行為合法送達。在行政許可爭議中，利害關系人是不確定的，行政機關不 可能將具體行政行為送達每一個潛在的當事人，由于沒有送達，那么，利害關系人的起訴期 限如何計算就成為一個困難的問題。行政許可案件在起訴期限之計算上出現(xiàn)的困難，是現(xiàn)行 行政訴訟法起訴期限制度所必然帶來的。行政許可法的實施，再次提出了在行政訴訟中引入 訴訟時效的概念，對相關制度進行重構的問題。

行政許可法實施，對行政訴訟若干制度帶來影響，對人民法院行政審判提出新的要求， 并使行政訴訟法具體規(guī)定面臨挑戰(zhàn)，這是必然的。我國行政訴訟法在起草時，由于理論準備 不夠以及實踐發(fā)育不足， 雖然條文規(guī)定人民法院審理之對象為具體行政行為， 但其審查標準、 證據制度、時效制度等多項內容都是以行政處罰等侵益性行政行為為藍本加以規(guī)范的。最高 人民法院先后頒行的兩個司法解釋沒有也不可能超出這個范疇。然而，隨著人民法院司法審 查范圍和領域的拓展與擴大，行政訴訟法的規(guī)定不適應新類型案件的需要也越來越明顯地暴 露出來。 行政許可案件作為數(shù)量大影響廣的一類案件表現(xiàn)尤為明顯。 隨著行政許可法的實施， 人民法院審理行政許可案件的需要必然促使行政訴訟制度作出相應調整和完善。發(fā)現(xiàn)問題、 提出問題，是解決問題的前提。希望本文提出的問題對行政訴訟法修改有所裨益。

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實踐中出現(xiàn)行政機關對已經被人民法院查封的房屋仍然發(fā)給當事人房屋他項權證的情況。 而當事人用此房 屋辦理抵押貸款，發(fā)出貸款的金融機構知道他項權證之存在，可是并不知道自己的合法權益受到侵害。 -5-



  本文關鍵詞：論《行政許可法》對行政訴訟制度的影響，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。