本文關鍵詞：政府戰(zhàn)略管理三角模型評析與創(chuàng)新，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

　　加強和創(chuàng)新社會管理是黨中央在新的歷史時期根據(jù)我國經濟社會發(fā)展水平和階段性特征作出的新判斷.從不同的視角出發(fā)來探討社會管理創(chuàng)新的思路,對于更好地解決和處理好伴隨著經濟社會發(fā)展而出現(xiàn)的社會管理領域的問題,提高各級黨政部門的社會管理水平與服務質量,不斷在理論和實踐中探索社會管理的新理念、新模式和新方法,具有一定的理論意義和現(xiàn)實意義.

　　一、社會管理創(chuàng)新的內涵

　　社會管理創(chuàng)新這個話題和課題是現(xiàn)階段我國學術界理論研究的熱點之一,國內學者從不同方面闡述了自己對社會管理創(chuàng)新的見解.盧文剛認為,"社會管理創(chuàng)新,是指在現(xiàn)有社會管理條件下,依據(jù)政治、經濟和社會發(fā)展態(tài)勢,尤其是社會自身運行規(guī)律,研究運用新的社會管理理念和技術方法,改革傳統(tǒng)管理模式,建構新的社會管理體制和機制,以實現(xiàn)社會管理新目標的過程."[1]藍志勇和李東泉認為,"社區(qū)發(fā)展是社會管理創(chuàng)新與和諧城市建設的重要基礎."[2]祁凡驊認為,社會管理創(chuàng)新的內容應該包括"拓寬社會管理認知范疇的認知創(chuàng)新,推進多元治理的治理主體創(chuàng)新,由控制、管理轉向服務的治理模式創(chuàng)新,理性應對、暢通疏導的治理策略創(chuàng)新和構建'向善'文化約束機制的長效機制創(chuàng)新"[3].曹海林認為,"鄉(xiāng)村組織重構作為基層社會管理創(chuàng)新的突破口,其重心應從組織體系的重構創(chuàng)新向組織制度完善、運行機制健全與結構功能優(yōu)化等方面轉移."[4]申振東認為,"仲裁是實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新的有效方式."[5]張歡,陸奇斌和王新松認為,"群眾工作(基層黨建)、科技創(chuàng)新、社會協(xié)同和公眾參與"[6]是社會管理創(chuàng)新的主要途徑.莊國波認為,"要按公共政策平衡理論的要求,充分發(fā)揮公共政策的平衡功能,化解或減弱各種社會矛盾、協(xié)調各種社會利益關系和利益糾紛,在充分關注民生的基礎上,尊重社會成員的主體地位,運用'和諧'理念和'控制'理論相結合的方法,講究以人為本,通過建設服務型政府,對政府目標、社會目標、社會成員的目標進行整合,從而使之趨于和諧一致,實行和諧控制."[7]

    參考和借鑒眾多學者的觀點,筆者認為,社會管理創(chuàng)新是指在黨中央的領導下,公共權力系統(tǒng)以現(xiàn)有的社會管理資源和條件為基礎,根據(jù)轄區(qū)內經濟社會發(fā)展現(xiàn)狀和階段性特征,為實現(xiàn)社會管理的目標和任務,不斷提高社會管理水平與服務質量,轉變社會管理價值理念,調整、改革和完善社會管理制度,改革和創(chuàng)新社會管理手段和方法的全部過程.

　　二、馬克·莫爾的政府戰(zhàn)略管理理論

　　政府戰(zhàn)略管理作為一門新學科誕生于 20 世紀 90年代.美國哈佛大學的馬克·莫爾教授在《創(chuàng)造公共價值:政府戰(zhàn)略管理》一書中闡述了自己的政府戰(zhàn)略管理理論.

　　(一)核心思想.

　　該理論的核心思想是:政府管理的終極目標是為社會創(chuàng)造公共價值,政府部門的領導者和管理者在確定政府要創(chuàng)造何種公共價值、完成對政府職能的精確定位之后,通過整合內外部資源和大膽進行組織創(chuàng)新,爭取最大程度地創(chuàng)造公共價值.

　　莫爾認為,政府部門的領導者和管理者應該扮演戰(zhàn)略管理者的角色,他們應該能夠"發(fā)現(xiàn)、定義和創(chuàng)造公共價值,其責任不是確保組織的延續(xù),而是作為重要的創(chuàng)造者和創(chuàng)新者,根據(jù)情況的變化和他們對于公共價值的理解,改變組織的職能和行為"[8].可以說,莫爾的政府戰(zhàn)略管理理論發(fā)展出了一套以公共價值為核心的政府管理哲學.

　　(二)三角模型

　　莫爾政府戰(zhàn)略管理理論的分析框架叫三角模型.該模型由一個中心和三個基本要素構成,公共價值(Public Value) 是 中 心 , 使 命 管 理(MissionManagement)、政治管理(Political Management)和運營管理(Operational Management)是三大基本要素.公共價值是政府戰(zhàn)略管理的邏輯起點,創(chuàng)造公共價值是政府戰(zhàn)略管理的最終目標.使命管理是定義公共價值的過程,就是確定要創(chuàng)造何種公共價值.政治管理是整合內部和外部資源,"運用各種手段去獲取政治、法律、社會各方面支持"[9]的過程.運營管理是將政府戰(zhàn)略計劃轉化為實際行動的過程,也是針對如何創(chuàng)造公共價值而進行的組織改革和創(chuàng)新過程.

　　(三)邏輯流程

　　在政府戰(zhàn)略管理中,公共價值是核心,使命管理是前提,政治管理是基礎,運營管理是手段.使命管理、政治管理和運營管理三者之間相互作用、相互影響,均統(tǒng)一和服務于公共價值,均是為了創(chuàng)造公共價值而展開的管理活動.莫爾政府戰(zhàn)略管理理論的邏輯流程是:政府部門的領導者和管理者以公共價值為邏輯起點,通過依次進行政府戰(zhàn)略管理中的使命管理、政治管理和運營管理,最終實現(xiàn)政府戰(zhàn)略管理的終極目標---創(chuàng)造公共價值.

　　三、深入推進社會管理創(chuàng)新的思路

　　從莫爾政府戰(zhàn)略管理理論的視角出發(fā),借助其分析模型,可以理出深入推進社會管理創(chuàng)新的新思路.

　　(一)采用問題導向的思維方式創(chuàng)造公共價值精確定位創(chuàng)新目標.

　　準確定義公共價值是政府戰(zhàn)略管理的邏輯起點,是政府戰(zhàn)略管理成功的基礎和先決條件.可以將精確定位社會管理創(chuàng)新的目標和任務作為社會管理創(chuàng)新工作的邏輯起點.一是堅持把保障和改善民生作為社會管理創(chuàng)新的根本出發(fā)點和落腳點,對保障和改善民生這種方向性的目標進行統(tǒng)籌規(guī)劃,逐層分解,確定社會管理創(chuàng)新的具體目標和任務,即確定應該通過具體做些什么才能實現(xiàn)保障和改善民生的目標.二是以解決轄區(qū)內存在的社會管理問題為導向,從社會管理的共性問題和主要問題入手,根據(jù)社會管理問題的輕重緩急,精確定位社會管理創(chuàng)新的目標和任務,并且確定衡量這些社會管理創(chuàng)新目標和任務的標準三是以黨政部門和轄區(qū)內社會管理的實際情況為事實依據(jù),逐步調整、改革和創(chuàng)新社會管理的價值理念、制度設計和制度的具體操作,保證各級黨政部門社會管理創(chuàng)新價值理念的轉變、社會管理體制機制的改革和創(chuàng)新、具體社會管理方式和手段的改革和創(chuàng)新不單純追求社會管理形式上的變化,不脫離以構建黨中央提出的新型社會管理模式,解決轄區(qū)內存在的社會管理問題的目標.

　　重視程序制度建設.

　　政府戰(zhàn)略管理應該遵循一定的邏輯流程,圍繞公共價值依次進行政府戰(zhàn)略管理的使命管理、政治管理和運營管理,最終實現(xiàn)政府戰(zhàn)略管理的目標.可以按照社會管理創(chuàng)新的邏輯流程和法定的程序制度進行,并在實踐中不斷調整、修正和完善相關的社會管理創(chuàng)新程序制度.一是重視社會管理創(chuàng)新使命管理的程序制度建設.建立健全社會管理創(chuàng)新使命管理程序制度,保證社會管理創(chuàng)新的目標和任務都是在嚴格執(zhí)行社會管理創(chuàng)新使命管理程序的情況下產生和確定,避免由部門中的個別人或者少數(shù)人不按法定程序直接決定社會管理創(chuàng)新的目標和任務,避免為了應付上級部門的工作安排而單純的追求社會管理形式上的變化和內容上的出新.二是重視社會管理創(chuàng)新的政治管理程序制度建設.建立健全社會管理創(chuàng)新政治管理程序制度,保證在社會管理創(chuàng)新使命管理中確定的社會管理創(chuàng)新目標和任務可以在嚴格執(zhí)行社會管理創(chuàng)新政治管理程序的情況下,向法定的既定群體公開,依據(jù)社會管理創(chuàng)新政治管理程序,爭取政治、法律和社會各個方面的支持,使社會管理創(chuàng)新的目標和任務更具合法性,更能被既定群體和公民所認知和接受.三是重視社會管理創(chuàng)新的運營管理程序制度建設.建立健全社會管理創(chuàng)新運營管理程序制度,保證社會管理創(chuàng)新的方式、運行機制在嚴格執(zhí)行社會管理創(chuàng)新運營管理程序的情況下,始終服務于社會管理創(chuàng)新的目標和任務,始終以解決社會管理問題為導向,保障和改善民生,為社會創(chuàng)造公共價值.

　　主動尋求法律支持.

　　政府在政治管理中積極主動爭取法律的支持對于政府戰(zhàn)略管理的目標和行動均具有重要意義,通過爭取法律的支持,不僅可以使政府戰(zhàn)略管理目標更具合法性,也可以使政府戰(zhàn)略管理行動有法可依.可以在社會管理創(chuàng)新目標確定之后,正式實施之前,積極主動的尋求法律對既定社會管理創(chuàng)新目標和任務的支持.一是在社會管理創(chuàng)新目標和任務確定之后,主動搜集和確定與社會管理創(chuàng)新目標和任務相關的法律依據(jù).二是要求部門內部所有參與既定社會管理創(chuàng)新工作的公務員了解與社會管理創(chuàng)新目標和任務相關的法律依據(jù),明確如何將這些法律依據(jù)與手中的公共權力有效結合在一起,應用到具體的社會管理創(chuàng)新實踐工作之中.三是向與社會管理創(chuàng)新目標和任務相關的既定群體和公民公布和宣傳這些法律依據(jù),為各級黨政部門的社會管理創(chuàng)新具體行動增強合法性,減少行動阻力,盡量避免與既定群體和公民之間產生一些不必要的"摩擦".

　　(二)借鑒三角模型完善和優(yōu)化創(chuàng)新制度體系分類細化目標任務.

　　三角模型是政府戰(zhàn)略管理理論的分析框架,該模型中的使命管理是政府部門的領導者和管理者在政府戰(zhàn)略管理過程中遇到的首要問題,即確定他們所領導和管理的政府部門究竟要實現(xiàn)什么樣的政府戰(zhàn)略管理目標.可以借鑒莫爾政府戰(zhàn)略管理理論的三角模型分析框架,從社會管理創(chuàng)新的使命管理入手來完善和優(yōu)化社會管理創(chuàng)新制度體系.一是做好社會管理創(chuàng)新的使命管理工作,在對已有社會管理創(chuàng)新工作規(guī)劃和分類的基礎上,對每一類的工作目標和任務進行科學合理的細化,使工作目標和任務的內容具體、明確,其中至少要明確這些內容:需要創(chuàng)新什么,為什么要進行這個方面和內容的創(chuàng)新,創(chuàng)新涉及到的服務和管理對象有哪些,創(chuàng)新需要哪些資源,什么時間開始創(chuàng)新,創(chuàng)新時間跨度的限制,創(chuàng)新到什么程度,創(chuàng)新后大概能產生什么效果,創(chuàng)新后大概能解決多少社會管理問題和能在多大程度上解決社會管理問題,等等.二是進一步對確立社會管理創(chuàng)新目標和任務的標準進行分類細化,抓住轄區(qū)內的主要和重點社會管理問題,明確用何種標準判斷和決定什么樣的社會管理問題能夠成為社會管理創(chuàng)新的目標和任務.三是進一步對衡量社會管理創(chuàng)新目標和任務是否完成和在多大程度上完成的標準進行分類細化,使參與社會管理創(chuàng)新工作的公務員更加明確自己的使命,為社會管理創(chuàng)新績效評估工作提供評估依據(jù)的基礎保障.

　　推進體制創(chuàng)新進程.三角模型中的政治管理是政府部門的領導者和管理者整合內部和外部資源,通過運用各種有效手段去獲取政治、法律和社會各個方面支持的過程.可以借鑒莫爾政府戰(zhàn)略管理理論的三角模型分析框架,從社會管理創(chuàng)新的政治管理入手來完善和優(yōu)化社會管理創(chuàng)新制度體系.一是繼續(xù)深化社會管理體制改革,完善和優(yōu)化社會管理體制.努力推進黨的十八大提出的"加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制,加快形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系,加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制"的社會管理體制創(chuàng)新進程,把社會管理體制改革的重點主要放在社會管理主體結構改革和社會管理主體職能配置改革兩個方面.二是深化社會管理主體結構改革,完善和優(yōu)化社會管理主體結構.用法律的形式確定既定社會管理層面和范圍內的實際社會管理主體,最重要的是用法律的形式確定既定社會管理層面和范圍中,社會協(xié)同中的社會和公眾參與中的公眾到底涉及哪部分群體和人員的范圍,通過上述方式使各級黨政部門明確自己與外部環(huán)境互動的主體對象,進而可以開始與相關的社會管理主體展開互動三是深化社會管理主體職能配置改革,完善和優(yōu)化社會管理主體職能配置.用法律的形式確定既定社會管理層面和范圍內的社會管理主體職能,用法律的形式明確規(guī)定既定社會管理層面和范圍內的社會管理主體的權利與義務,通過上述方式使多元社會管理格局下的所有社會管理主體均能保障自己的權利和發(fā)揮自己的作用,進而形成社會管理主體之間的良性互動,使各級黨政部門的社會管理創(chuàng)新工作獲得廣泛的支持.

　　創(chuàng)新完善運行機制.三角模型中的運營管理是政府部門的領導者和管理者將政府戰(zhàn)略計劃轉化為實際行動的過程,也是這些領導者和管理者針對政府如何創(chuàng)造公共價值而進行的組織改革和創(chuàng)新過程.可以借鑒莫爾政府戰(zhàn)略管理理論的三角模型分析框架,從社會管理創(chuàng)新的運營管理入手來完善和優(yōu)化社會管理創(chuàng)新制度體系.一是繼續(xù)創(chuàng)新和完善社會管理運行機制,努力推進黨的十八大提出的 "加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應急處置相結合的社會管理機制"的進程,把創(chuàng)新和完善社會管理運行機制的重點主要放在使社會管理機制與社會管理體制相匹配,發(fā)揮社會管理制度的作用,并最終服務于社會管理創(chuàng)新目標的方面.二是創(chuàng)新和完善黨政部門的社會管理運行機制,保證新型社會管理體制均有與其相對應的新型社會管理機制,保證二者能夠相互匹配,保證新型社會管理體制能夠通過新型社會管理機制的運作而發(fā)揮預想的功能和作用.三是創(chuàng)新和完善社會組織和公民個人參與社會管理的運行機制,各級黨政部門可以指導和幫助轄區(qū)內的社會組織建立健全參與社會管理的運行機制,大力向轄區(qū)內的公民宣傳和講解公民個人參與社會管理的運行機制,從而為加快形成"黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與"的社會管理新格局打下堅實的群眾基礎.

　　(三)加強政府戰(zhàn)略要素管理增強制度操作性加強政治管理建立健全相關法律法規(guī).

　　加強社會管理創(chuàng)新中的政治戰(zhàn)略要素管理,建立健全相關法律法規(guī),為社會管理創(chuàng)新行動提供充足的法律依據(jù),增強社會管理創(chuàng)新制度的操作性.一是以實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新的目標和任務為中心,結合轄區(qū)內的實際社會管理情況和特點,建立健全為建構新型社會管理體制服務的法律法規(guī),為新型社會管理體制中的每個要素提供法律支持.二是以使新型社會管理體制能夠有效發(fā)揮作用為目的,建立健全為建構新型社會管理機制服務的法律法規(guī),為各級黨委和人民政府、社會組織和公民個人共同進行社會管理提供行動上的法律支持三是建立健全"黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與"社會管理新格局下保障社會組織和公民個人權利的其它相關法律法規(guī),為社會組織和公民個人接受、協(xié)同和參與各級黨委和人民政府的服務和管理,提供更多的法律保障.

　　加強運營管理促進縱橫機制有效銜接.加強社會管理創(chuàng)新中的運營戰(zhàn)略要素管理,圍繞社會管理創(chuàng)新目標進行大膽的改革和創(chuàng)新,促進社會管理的縱向秩序整合機制與橫向秩序協(xié)調機制有效銜接,增強社會管理創(chuàng)新制度的操作性.一是采取各種有效的方式積極推動社會組織和公民個人參與到社會管理創(chuàng)新的實踐中來,最大限度的激發(fā)社會組織和公民個人參與社會管理的熱情,在"黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與"社會管理新格局下形成實質性的橫向有效協(xié)商,使社會組織和公民個人從內心感受到自己是社會管理的主體,可以在社會管理中發(fā)揮作用.二是在最大限度激發(fā)社會活力,保證橫向秩序協(xié)調機制有效運轉和發(fā)揮作用的同時,不斷強化縱向秩序整合機制的建設,不斷增強各級黨政部門縱向秩序整合機制的合法性,實現(xiàn)社會管理縱向秩序整合機制與橫向秩序協(xié)調機制的有效銜接.三是適當擴大社會管理橫向秩序協(xié)調機制的應用范圍,逐步在街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上層級探索與實踐,使社會管理橫向秩序協(xié)調機制能夠逐漸在各級黨政部門縱向秩序整合機制的縱軸線上進行有效銜接,不斷推進形成多元共治社會管理模式的進程.

　　加強使命管理構建科學績效評估體系.加強社會管理創(chuàng)新中的使命戰(zhàn)略要素管理,構建科學的社會管理創(chuàng)新績效評估體系,給不斷調整和修正社會管理創(chuàng)新目標、社會管理創(chuàng)新體制機制提供依據(jù),從而增強社會管理創(chuàng)新制度的操作性.一是培育和完善多元化的社會管理創(chuàng)新績效評估主體.在現(xiàn)有以各級黨政部門為主的績效評估主體基礎之上,重點培育公民個人和社會組織參與社會管理創(chuàng)新績效評估的能力,更加注重與社會管理創(chuàng)新相關的公民個人和既定群體的評估意見,加大與社會管理創(chuàng)新相關的公民個人和既定群體在社會管理創(chuàng)新績效評估工作中所占的權重比例,不斷的充實和完善"黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與"社會管理新格局下的社會管理創(chuàng)新績效評估主體.二是建立健全科學系統(tǒng)的社會管理創(chuàng)新績效評估體系.從轄區(qū)內的社會管理實際情況出發(fā),特別注重進一步細化作為社會管理創(chuàng)新最高評價標準的公民滿意標準,不斷的調整、改革和完善社會管理創(chuàng)新績效評估的內容、程序和方式,"建立科學合理、結構完整、功能配套、操作易行的評估體系"[10].三是增強社會管理創(chuàng)新績效評估結果的可信度.在注重以數(shù)字形式公開社會管理創(chuàng)新績效評估結果的同時,更加注重公開說明和解釋這些數(shù)字結果的事實性依據(jù),使社會管理創(chuàng)新績效評估結果更有說服力,更能被公共權力系統(tǒng)、社會組織和公民個人理解和認同.

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