一、我國政府層級架構的演變新中國成立以來，在行政區(qū)劃上確立了省(自治區(qū)、直轄市)——縣(自治縣、市、市縣區(qū))—— 鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))三級行政管理體制。到了20世紀50年代末期，為了發(fā)揮中心城市在經濟建設中的聚集效應和輻射作用，在政府層級結構上開始探索“市管縣”體制。從1958年河北省撤銷天津地區(qū)開始，到1958年底，全國已有29個市，管轄120個縣級單位。1959年12月，第二屆全國人大常委會通過了《關于直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定》，這一體制遂在全國迅速推廣開來。1999年，中共中央、國務院《關于地方政府機構改革的意見》中進一步明確：“地級市并存一地的地區(qū)，實行地市合并；與縣級市并存的地區(qū)，所在市(縣)達到地級市標準的，撤銷地建制，設立地級市，實行市領導縣體制；其余地區(qū)建制也要逐步撤銷，原地區(qū)所轄縣改由附近地級市領導或由省直轄，縣級市由省委托地級市代管。”至此，在我國政府層級結構上，中央政府統(tǒng)一領導下，地方形成了以省(自治區(qū)、直轄市)——地級市(地區(qū)、自治州)—— 縣(自治縣、縣級市、市轄區(qū))— — 鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))四級行政管理體制為主的行政架構，地級市成為不具有憲法條文規(guī)定的一級政府單位。2009年，全國共有地級行政建制333個，其中地級市283個，占地級行政管理建制的84．9％ ；縣1464個，占縣級行政建制的51．2％。地方行政管理層次由原來省、縣、鄉(xiāng)三級變?yōu)槭　⑹�、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級。

　　二、市管縣體制的歷史作用與現(xiàn)實困境我國地方政府層級結構由建國初期的省管縣體制，發(fā)展到“省管市一市領導縣”的管理體制，這與我國政府推進城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展，加快現(xiàn)代化進程的戰(zhàn)略要求有關。“城市”和“農村”代表的是兩種不同的生產方式和生活結構，行政建制上，相應地建立了“市、鎮(zhèn)”和“縣、鄉(xiāng)”兩種政府單位，二者在功能上有所差異。而在人類社會發(fā)展史上，城鄉(xiāng)關系經歷了不同的發(fā)展階段，農業(yè)社會是以鄉(xiāng)治城的“鄉(xiāng)城合治”、工業(yè)社會前期是分別對待的“城鄉(xiāng)分治”、工業(yè)社會后期以來是以城為主的一體化“城鄉(xiāng)合治”[2]。

　　這體現(xiàn)了人類發(fā)展經歷由農耕文明向工業(yè)文明到后工業(yè)文明的逐步演變升級過程，現(xiàn)代化發(fā)展水平也不斷提高。我國推進“市管縣”體制，其目的就在于利用城市相對發(fā)達的經濟文化帶動周邊落后縣的發(fā)展，從而加速現(xiàn)代化進程。從歷史發(fā)展角度來看，市管縣體制在很大程度上解決了社會轉型初期行政區(qū)和經濟區(qū)的磨合問題，促進了區(qū)域市場的統(tǒng)一和規(guī)模經濟的形成，精簡了政府機構并提高了行政效率，避免了省縣之間長期虛實不定和缺乏法律主體地位的尷尬，加快了中國城市化進程 j。

　　隨著市場經濟體制的確立、區(qū)域經濟的形成、城市化進程的加快，市管縣體制所產生的初始效應日趨式微，并逐漸偏離其改革初衷，其弊端和現(xiàn)實局限性越來越突出。

　　1．行政效率方面的問題。在組織結構設置上，恰當?shù)靥幚砗霉芾韺哟魏凸芾矸葐栴}，以使得組織權力線、組織機構和人員、組織功能的發(fā)揮得以協(xié)調發(fā)展，最終實現(xiàn)組織成本最小化和組織效率最大化，這是一個關鍵問題。一般說來，管理層次和管理幅度是反比關系。市管縣體制，在省縣之間增加地級市一級政府單位，使得管理層次延長，人員增多，提高了行政成本。從科學管理角度而言，信息傳遞的中間環(huán)節(jié)要盡可能減少，以縮短決策層和實施層的行政距離，便于上下溝通，提高工作效率。市管縣領導體制，人為地制造一個中間級，在省縣之間權力被層層截留，信息溝通受到阻滯，導致行政效率低下。

　　2．在城市化發(fā)展過程中顯現(xiàn)的問題。城市化是現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求和現(xiàn)實基礎，大量的農業(yè)人口從土地上解放出來，流向城市從事二三產業(yè)，完成由農民向市民的轉變。三大產業(yè)中二三產業(yè)所占比重、城市人口占總人口比重是衡量城市化水平的重要指標。我國市管縣體制，推動城市化進程的同時，也造成廣域性城市的出現(xiàn)。市將縣納入其管轄之后，大量的縣鄉(xiāng)農民搖身轉變?yōu)槭忻�，但二三產業(yè)比重仍低于農業(yè)、城市的農業(yè)人口依舊占絕對比例等，導致城市虛化現(xiàn)象。

　　3．市縣經濟協(xié)調發(fā)展領域存在的矛盾。在市管縣體制下，市縣在經濟發(fā)展方面，顯現(xiàn)出許多的矛盾和局限性。如：規(guī)模小、輻射功能弱的地級市，在經濟發(fā)展上屬于“小馬拉大車”，難以帶動所轄縣的發(fā)展；相反，筆耕文化傳播，一些經濟發(fā)展較弱的地級市，甚至利用市縣行政隸屬關系和財政資源的層級下?lián)埽橙�、截留縣在經濟發(fā)展方面的資源，即市“吃”縣、市“刮”縣、市“卡”縣現(xiàn)象。在一些市、縣經濟發(fā)展水平相差無幾的地區(qū)，二者為了爭奪招商引資項目，在基礎設施、公用設施建設上重復建設。市管縣體制功能喪失，名存實亡。而在縣域經濟發(fā)達的地區(qū)，市管縣體制則制約了縣的發(fā)展，如在浙江，強大的縣域經濟發(fā)展，反而使得地級市的發(fā)展相對落后，市不僅難以帶動縣的經濟發(fā)展，反而受制于行政體制的層級結構，縣在基礎設施、大型項目投資等方面，難以突破其自身的行政級別控制，最終制約了縣域經濟的發(fā)展 。

　　三、市管縣體制改革的思考多層級政府在當今世界各國普遍存在，政府問關系主要體現(xiàn)在兩個方面：一是行政權力的縱向配置；二是經濟財政資源的分配。也就是圍繞事權支出和財權收入，政府間形成的錯綜復雜關系。

　　歐美國家在處理政府問關系問題上，財政分權是其基本準則，即各級政府事權支出和財權收入有著較為明確的劃分，政府問通過規(guī)范、穩(wěn)定的轉移支付制度，高層級政府控制、彌補低層級政府的財力不足，形成了較為穩(wěn)定的府際關系。如在美國，聯(lián)邦、州和地方三級政府間有著明確的事權支出劃分。社會保障、高速公路、國防、外交是聯(lián)邦政府的主要事權，教育、衛(wèi)生、通訊和交通 城市發(fā)展、財產保護、自然資源開發(fā)等是其次要事權；州政府在社會保障和高速公路上承擔主要事權；地方政府的主要事權是教育、城市發(fā)展和財產保護。收入劃分上，聯(lián)邦政府主要負責所得稅和社會保險稅；州政府是一般銷售稅、個人所得稅、國內消費稅；地方政府主要是財產稅。同時聯(lián)邦政府通過財政轉移支付，向州和地方政府進行財政撥款，地方政府約40％的收人來自上級政府的轉移支付，但轉移支付是地方可以預見的收入來源。

　　我國多層級政府間事權支出和財權收入劃分上存在幾個問題：一是各級政府間的職責同構，政府問事權劃分不明；二是省以下各級政府間財政收入劃分不明，隨意性大。政府間事權支出和財權收入劃分不明，是我國府際關系中最大的特點。市管縣體制當前之所以遭到質疑，根本原因在于統(tǒng)一體制下，各級政府職責同構，事權財權劃分不明確。對于發(fā)達地區(qū)，市縣的矛盾集中于市對縣經濟社會發(fā)展的制約作用，以及縣的發(fā)展強大對市的經濟政治地位構成挑戰(zhàn)。欠發(fā)達地區(qū)，市縣的矛盾在于市對縣發(fā)展的帶動作用弱小，同時對縣的資源截留現(xiàn)象。

　　當前所進行的“省直管縣財政體制改革”、“強縣擴權”和“強權擴縣”，都是對市管縣體制的突破，最終的目的在于構建省對市縣的分管，即“省一市、省一縣”行政模式，市主要負責城市管理和公共服務，縣主要發(fā)展縣域經濟，促進農業(yè)現(xiàn)代化。對于“省直管縣財政體制改革”，其最簡單的理解就是繞過地級市一級財政，實現(xiàn)省和縣財政的對接，隱含的前提是：通過省直管縣財政體制，可以提高財政資金的使用效率，防止市級財政對縣的截留。這一改革，是政府間財政邁向科學化、規(guī)范化的步伐，還僅僅是提高財政運行效率而在組織結構上的一次技術革新，其本身沒有涉及省以下政府間財政收入分配改革。

　　“強縣擴權”和“強權擴縣”，簡單的理解就是將原先由市級政府控制的審批權限，授予縣級政府，給其一定程度的自主發(fā)展權，以此擴大縣級政府對于經濟社會發(fā)展的自主決定權，弱化市對縣的控制作用，逐漸過渡到“省直管縣”的行政體制。但是，限于管理幅度、技術手段、歷史文化等因素，重新劃分省級行政區(qū)劃、實現(xiàn)省直管縣，需要一個較長的過程。而實現(xiàn)政府間關系的協(xié)調發(fā)展，各級政府間事權支出和財權收入的明確劃分是前提。所以，改革市管縣體制，不能僅停留在技術層面，重要的是考慮政府間的權責配置和財力匹配問題。而當前理論界對這些問題缺乏深入的研究，需要我們進行更深入的思考。