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高級項目管理師（國家職業(yè)資格一級考試）

政府投資項目管理體制 改革研究與實踐

姓名：陳佩君

2005 年 11 月 15 日

政府投資項目管理體制改革研究與實踐
政府投資項目作為政府實踐其職能的一種重要手段，在我國的經(jīng)濟活動中起 著非常重要的作用，同時也受到社會的密切關注。隨著我國

社會主義市場經(jīng)濟體 制的逐步確立、發(fā)展和完善，我國由計劃經(jīng)濟體制沿襲下來的政府投資項目管理 體制暴露出了許多弱點，如效率低下，資源浪費嚴重，易滋生腐敗現(xiàn)象等等。目 前，我國采用了積極的貨幣政策，固定資產(chǎn)投資規(guī)�？涨熬薮�，問題顯得更為突 出。針對這些問題，國家有關部委、高等院校、以及地方政府分別針對政府投資 項目的管理體制的有關專題進行了深入研究，上海、深圳、重慶等地還在研究的 基礎上對政府投資項目的管理方式進行了大膽的改革實踐。不論是理論研究還是 改革實踐，基本上都體現(xiàn)了這樣的共識，即政府投資工程應改變過去投、建、管、 用不分，以臨時性、分散性、自營性為基本特征的小生產(chǎn)式的管理方式。由專業(yè) 性的管理機構(gòu)對政府投資工程實現(xiàn)相對集中的管理，實現(xiàn)投、建、管、用的分離。 一、政府投資工程的概念及分類 (一)政府投資工程的概念 政府投資工程的概念是在我國改革開放和現(xiàn)代化建設的實踐過程中逐步形成 的。通俗地說，政府投資工程就是使用“財政性基本建設資金”投資建設的工程 項目。 目前，對政府投資工程的定義有很多，雖然不同的政府部門，學術界在具體 描述上不同，但它們所指的涵義和界定的范圍是基本一致的。具體說來，大致有 如下幾種： 1、財政部財基字〔1999〕37 號文提出的財政性基本建設資金投資項目。財政 性基本建設資金投資項目是指經(jīng)政府職能部門批準立項，由各類財政性基本建設 資金投資或部分投資的項目。 “財政性基本建設資金”是指財政預算內(nèi)和財政預算 外用于基本建設項目投資的資金。具體包括五個方面的內(nèi)容：1)財政預算內(nèi)基本建 設資金；2)財政預算內(nèi)其他各項支出中用于基本建設項目的資金；3)納入財政預算 管理專項基金中用于基本建設項目的資金； 4)財政預算外資金中用于基本建設項目 的資金；5)其他財政性基本建設資金。

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2、國家計委的“投融資改革方案(草稿)”中提出的中央政府資金和地方政府 資金項目。中央政府投資資金主要包括中央財政預算內(nèi)建設投資、納入中央財政 預算管理的各類專項建設資金、國債投資和借用國際金融組織和外國政府貸款等 主權外債。地方政府投資資金主要包括地方財政預算內(nèi)建設投資和納入地方財政 預算管理的各類建設資金。 3、1999 年下半年，由財政部牽頭，組織有關專家學者多次專題討論，最后于 2000 年初出版了《政府投資項目標底審查實務》一書，并在該書中正式提出了政 府投資項目的定義。即政府投資項目是指為了適應和推動國民經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟的 發(fā)展，為了滿足社會的文化、生活需要，以及出于政治、國防等因素的考慮，由 政府通過財政投資，發(fā)行國債或地方財政債券，利用外國政府贈款以及國家財政 擔保的國內(nèi)外金融組織的貸款等方式獨資或合資興建的固定資產(chǎn)投資項目。這個 概念把政府投資工程的資金來源進一步擴大到財政性資金以外，即除了預算內(nèi)和 預算外的財政性資金外，政府投資工程的資金還包括政策性貸款和債券，如國家 開發(fā)銀行的貸款、國債或地方財政性債券等，以及來自外國政府和國際金融機構(gòu) 的貸款和贈款等。 4、在《中華人民共和國政府采購法》(草案)中，把政府投資工程列入了政府 采購的范圍之內(nèi)。文中指出政府采購是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織， 使用財政性資金采購貨物、工程和服務的行為。其中財政性資金包括預算內(nèi)資金 和預算外資金。 5、WTO 的《政府采購協(xié)議》中有關工程采購的提法與《中華人民共和國政 府采購法》(草案)基本相同。 研究小組認為政府投資工程的定義應該是指為了適應和推動國民經(jīng)濟或區(qū)域 經(jīng)濟的發(fā)展，為了滿足社會的文化、生活需要，以及出于政治、國防等因素的考 慮，由政府通過財政投資，發(fā)行國債或地方財政債券，向證券市場或資本市場融 資，利用外國政府贈款，國家財政擔保的國內(nèi)外金融組織貸款以及行政事業(yè)性收 入等方式獨資或合資興建的固定資產(chǎn)投資工程。其他資金來源項目都屬于非政府 投資工程，包括國有企業(yè)、集體單位、外商和私人投資等。我國的國家機關和實 行預算管理的事業(yè)單位、團體組織履行自己的職能所使用的資金，既有預算內(nèi)的、

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也有預算外的，這是我國財政性資金的特色，國外財政資金只有預算內(nèi)資金，另 外，財政性資金還包括國債資金，因為它需要國家財政償還，相當于國家未來的 稅收收入。 (二)政府投資工程的分類 按照不同的劃分標準，政府投資工程可以分為不同的種類。1、如果按照管理 權限，可以分為中央政府投資工程和地方政府投資工程。中央政府投資工程就是 中央政府投資資金投資的建設項目。中央政府投資工程應按照項目性質(zhì)、資金來 源和建設規(guī)模，分別由國務院、中央政府投資主管部門或行業(yè)主管部門按建設程 序進行審批，并由專門組建的中央政府投資工程管理機構(gòu)集中管理。 地方政府投資工程就是地方政府投資資金投資的建設項目。地方政府投資工 程除國家有特殊規(guī)定外，均由地方政府相關主管部門按建設程序進行審批，并由 專門組建的地方政府投資工程管理機構(gòu)集中管理。 2、如果按照資金來源，可以分為財政性資金投資的政府投資工程、財政擔保 銀行貸款投資的政府投資工程和國際援助投資的政府投資工程。財政性資金投資 的政府投資工程包括財政預算內(nèi)、預算外基本建設資金的投資工程，包括使用納 入財政預算管理專項基金中的用于基本建設的投資工程(如國債專項投資項目等)。 財政擔保銀行貸款投資的政府投資工程是指由國家或地方財政承諾擔保的銀 行貸款投資工程。 國際援助投資的政府投資工程，一般側(cè)重于對受授國的基礎設施和公共建設 項目提供無償援助或低息(無息)貸款，受授國政府是項目資金的接受者，并負責項 目資金的運用。對于大型政府投資工程提供援助的國際組織主要有世界銀行及其 他區(qū)域性經(jīng)濟組織(亞洲開發(fā)銀行)， 友好國家的援助也是國際援助投資工程的重要 資金來源。 3、如果按照建設項目的性質(zhì)，可以分為經(jīng)營性的政府投資工程和非經(jīng)營性的 政府投資工程。 經(jīng)營性的政府投資工程是具有營利性質(zhì)的政府投資工程。政府投資的水利、 電力、鐵路等工程基本都屬于這類性質(zhì)。 非經(jīng)營性的政府投資工程一般是非營利性的，并主要追求社會效益最大化的

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公益性項目。學校、醫(yī)院以及各行政、司法機關的辦公樓以及一些工程都屬于此 類。 二、我國政府投資工程管理方式的歷史沿革及現(xiàn)狀 (一)歷史沿革 我國政府投資工程的管理方式的變革與我國工程項目的投資主體格局的變化 有著密不可分的關系。我國工程項目的投資主體格局大致可以劃分為兩個階段， 第一階段是 50 年代初至 70 年代末，為單一的國家投資主體；第二階段是 70 年代 末實行改革開放以來，形成多元化投資主體格局。 在第一階段的不同時期，工程項目的管理方式分別采取過建設單位自營、甲 乙方承發(fā)包、投資包干、工程指揮部方式等管理方式。 (二)目前我國政府投資工程管理的基本狀況 隨著 70 年代末我國實行的改革開放，多元化投資主體的格局逐步形成。工程 管理方式也出現(xiàn)了多種形式。目前，全國各地對政府投資工程的主要管理方式有 以下幾種：項目法人型；工程指揮部型；基建處型；專業(yè)機構(gòu)型。 1、項目法人型。按照國家計委計建設〔1996〕673 號文《關于實行建設項目 法人責任制的暫行規(guī)定》 ，經(jīng)營性建設項目必須組建項目法人，項目法人為依法設 立的獨立性機構(gòu)，對項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務償還和 資產(chǎn)的保值、增值，實行全過程負責。最著名的當屬三峽工程，深圳的鹽田港、 地鐵工程以及各地的高速公路建設等。 2、工程指揮部型。該機構(gòu)一般臨時從政府有關部門抽調(diào)人員組成，負責人通 常為政府部門的主管領導，當工程項目完成后，即宣布解散。目前，一些大型的 公共建筑、市政工程以及環(huán)境治理工程等，多采用這種方式。一些平時沒有項目 或者是項目很少的單位，由于沒有常設的基建管理機構(gòu)，在實施項目時也常常會 臨時組建工程管理班子，一般稱為項目籌建處，管理方式與工程指揮部基本相同。 3、基建處型。各個行政部門(如教育、文化、衛(wèi)生、體育)以及一些工程項目 較多的單位均設有基建處，在這種模式下，具體項目的實施一般由后者進行，前 者主要是進行常規(guī)性的行政性管理。 4、專業(yè)機構(gòu)型。這是最近幾年隨著改革的不斷深化，我國各省市、地區(qū)通過

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探索而出現(xiàn)的對政府投資工程的新型的管理方式，按管理機構(gòu)的性質(zhì)分，有政府 機關型、事業(yè)單位型、企業(yè)型。 (1)政府機關型。即由政府主管部門直接負責工程項目建設管理。如陜西省設 立了“陜西省統(tǒng)一建設管理辦公室” 。統(tǒng)建辦的任務是負責全省政府投資項目的統(tǒng) 一建設與管理，把原屬于各廳局(除水利、交通等行業(yè)外)的建設項目統(tǒng)一管理、建 設，并撤銷設在上述廳局的基建處。 (2)事業(yè)單位型。即政府設立專門的事業(yè)單位，從事建設工程的管理，如上海 市浦東新區(qū)建設局下設專門的工程建設管理公司，該公司為非營利性機構(gòu)，專門 負責政府投資的部分市政基礎設施項目的實施管理。 (3)企業(yè)型。即在項目計劃確定以后，由有關政府部門委托一家企業(yè)代行業(yè)主 職能。如重慶市的城市建設發(fā)展有限公司，該公司類似于國外的項目管理公司， 其任務就是負責政府委托的工程項目的建設。即政府把由政府投資的工程項目托 管給該公司，由該公司負責全過程的建設實施。 三、政府投資工程管理方式的國際慣例 在發(fā)達國家，政府投資工程是政府采購的一部分。政府采購也稱公共采購， 發(fā)達國家一般基于以下認識去管理公共采購： 其一，公共采購部門履行的是管理人的職能，因為受雇的管理員花費的資金 來自于別人的捐助或稅收，雇主依靠這些資金代表他們的客戶或捐助人提供服務。 因此非營利機構(gòu)或政府的采購職能就應該是一個受管制的，高度透明的過程，應 當受到嚴格的法律、法規(guī)、司法、行政規(guī)定以及政策和程序的限定和控制。其二， 非營利機構(gòu)和政府采購的記錄可以進行公開審議，任何人都可以提出問題并期望 得到解答。其三，政府采購機構(gòu)必須公布其采購特定商品和接受任何投標的意圖 并接受他們的投標。 基于政府投資工程的這種性質(zhì)，發(fā)達國家政府對這部分工作管理的基本目標 是：(1)公平。向所有競爭政府工程的投標者提供相同的機會；(2)誠實。減少采購 中的腐敗機會；(3)經(jīng)濟和效率。以盡可能最低的價格采購到理想質(zhì)量的服務。 在國外發(fā)達國家，對工程項目的管理一般都分為政府工程和私人工程兩大類。 政府管理的重點是政府投資的工程項目。對私人投資的工程項目，政府主要是進

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行規(guī)劃、安全、技術標準、建設程序、環(huán)保、消防等方面的控制，只要不違法， 一般不加干預。政府工程一般又分為經(jīng)營性投資項目和非經(jīng)營性投資項目。對于 經(jīng)營性投資項目(主要包括大型的基礎設施和公共工程)，由于在營運后有盈利保 證，一般都完全按私人工程的方式操作。而對于非經(jīng)營性投資項目，一般采用政 府直接管理的方式。 各國政府工程管理方式均有以下的共同特點： 1、將實施政府投資工程作為政府的一項重要職能。發(fā)達國家和地區(qū)政府對于 政府投資工程的直接實施管理是政府的一項重要職責。幾乎所有發(fā)達國家和地區(qū) 都有實施政府投資工程的專門機構(gòu)。 2、對政府投資工程實行相對集中的專業(yè)化管理。對于政府投資工程，一般都 根據(jù)其專業(yè)性質(zhì)分別由不同的政府專業(yè)機構(gòu)進行非常嚴格的管理，即由政府專業(yè) 機構(gòu)行使業(yè)主的職能，對政府投資工程的實施進行全過程的集中管理，建設完成 后，再交付使用單位使用。發(fā)達國家和地區(qū)政府采購的理論和實踐表明，國際上 大多數(shù)采購職能都是獨特的，需要掌握專門的知識才能成功地完成，集中采購允 許采用專家并使專家的技術在不斷的采購實踐中得到不斷的提高；集中采購便于 明確責任，，因為在采購權利分散時，很容易產(chǎn)生規(guī)避責任的情況；集中采購還便 于保證采購者立場的客觀性；集中采購也有利于提高運行效率，通過合并采購或 增加采購量而降低價格；集中采購也便于管理，使政府的規(guī)則更容易得到理想的 實施。但這樣的主管機構(gòu)在政府投資工程的實施中，只行使業(yè)主的職能，不具有 政府的管理職能，其工程的運作依然要遵循一般工程的運作模式。 3、政府投資工程嚴格按照規(guī)則辦事。發(fā)達國家普遍對于政府投資工程的管理 設有專門的法律法規(guī)和專門的合同。政府投資工程的管理方式、管理機構(gòu)、運作 方法與私人投資有所不同，所以，制定相應的法律法規(guī)就是必不可少的一項工作。 如機構(gòu)需要法定，管理方式需要法定，所有的運作規(guī)則需要法定。有的發(fā)達國家 甚至不惜犧牲效率，也要保證依規(guī)則辦事。這是政府直接實施政府投資工程合理 機制的重要支撐。這樣，可以有效地避免人為因素，排除出于不同利益目的的管 理干擾，保證政府投資工程達到預想目標。 4、機構(gòu)之間權力，責任匹配，互相之間制約。使用單位、財政、預算(有的國

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家將此兩部分職能分別授予不同的機構(gòu))部門以及議會在工程的建設過程中具有不 同的法定職責，根據(jù)其法定職責，各自要在工程的不同階段發(fā)揮其作用。使用單 位提出需求并參與設計審查、以及交付驗收；議會對工程是否建設以及投資規(guī)模 具有最終的決定權，建設部門參與前期的可行性研究、概預算編制并負責建設實 施，甚至管理和維護；財政、預算部門要對工程預算進行審查并進行集中支付。 這樣職責清除，彼此制約，各部門可以專著于職能范圍內(nèi)的“事情” ，避免了權利 尋租。 5、政府投資工程管理的透明度極高。任何人對于政府投資工程的實施過程都 可具有知情權，政府投資工程要接受多方面的監(jiān)督，保證了政府投資工程實施的 廉潔、公正。對于政府投資工程管理部門嚴格的監(jiān)督機制體現(xiàn)在以下兩個方面， 一是建立嚴格透明的操作程序，從制度上保證工程管理的有效進行。二是嚴格的 外部監(jiān)督體制，承包商如認為政府投資工程管理部門如有不規(guī)范的行為，可以向 有關監(jiān)督部門投訴。 6、充分依靠專業(yè)人士和中介組織，這一方面表現(xiàn)在政府的專業(yè)管理機構(gòu)本身 就主要是由建筑師、工程師、合同律師等專業(yè)人士構(gòu)成；另一方面，還表現(xiàn)在政 府除了自身對項目進行管理外，一般都按照規(guī)定的程序選擇和委托相應的工程咨 詢公司來管理，政府實施監(jiān)督。第三，所有的重要技術環(huán)節(jié)都有專業(yè)人士把關， 工程中質(zhì)量、技術、安全、成本等責任非常明晰，這些專業(yè)人士是在政府的嚴格 管理之下或由專業(yè)協(xié)會、學會組織進行注冊的，由于專業(yè)人士的風險責任制度、 無限經(jīng)濟責任和責任保險制度的約束，形成了整個工程咨詢行業(yè)人員必須向政府 負責、向業(yè)主負責的運行機制，調(diào)動起了專業(yè)人士和機構(gòu)的責任心、也有利于投 資目標的實現(xiàn)。 四、我國非經(jīng)營性政府投資工程管理方式的弊病分析 雖然在改革開放之后，對非經(jīng)營性政府投資工程的管理方式出現(xiàn)了一些專業(yè) 性集中實施的機構(gòu)，如政府部門型、事業(yè)單位型和委托型等，但目前國內(nèi)的主導 性管理方式還是一次性臨時機構(gòu)或常設基建處室的管理。這兩種方式的區(qū)別也僅 僅限于不同部門或單位政府投資工程數(shù)量的多少。建設項目較多的部門或單位設 立基建處，而平時沒有項目或者是項目很少的單位，則伴隨著項目的實施設立一

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次性的臨時工程建設管理機構(gòu)管理，但這兩種組織形式在對政府投資工程的管理 方式上沒有什么區(qū)別，有著共同的弊�。� (一)缺乏專業(yè)性 與國外政府投資工程管理設置專門機構(gòu)不同，我國一般是根據(jù)項目的需要臨 時設立項目管理班子，管理者多不是專業(yè)人才，造成對政府投資工程的管理缺乏 專業(yè)性，管理質(zhì)量很難提高。 1、外行業(yè)主，存在著大量安全、質(zhì)量問題。許多政府投資工程，如學校、醫(yī) 院、自來水廠、污水處理廠等，都是臨時組建項目班子進行管理。由于工程建設 的管理具有很強的專業(yè)性、技術性，特別是政府投資工程多是關系國計民生的重 點工程，對工程的質(zhì)量、工期、造價控制要求都很高，由臨時組建的項目班子進 行工程管理，其人員素質(zhì)參差不齊，有許多人員不了解國家的有關法律法規(guī)和工 程建設的標準規(guī)范，不熟悉法定建設程序，甚至缺乏起碼的工程建設知識，而且， 這些臨時項目班子的負責人多由單位或地區(qū)的行政領導擔任，在實踐中出現(xiàn)了一 些違反工程建設基本規(guī)律和客觀科學規(guī)律的問題，由這些外行業(yè)主進行政府投資 工程的管理，會導致工程建設過程中投資浪費，建設效果差，甚至產(chǎn)生大量的質(zhì) 量、安全問題。 2、機構(gòu)重復設置，浪費現(xiàn)象嚴重。目前，大量政府投資工程是由使用單位組 建項目管理班子，搞“大而全、小而全” ，造成社會資源的重復配置，浪費了大量 的人力、物力、財力。據(jù)深圳市初步調(diào)查，深圳市的市民中心、會展中心、少年 宮、圖書館、音樂廳、電視中心、游泳館等項目的籌建班子，多則 30 人，少則 5 人，另有許多社會聘用人員。深圳市政府每年為政府投資工程的管理需要額外花 費 1500 萬元左右。另外，作為工程項目的管理班子是非專業(yè)性的臨時性機構(gòu)，其 介入政府投資工程管理具有偶然性和間斷性，工程建成后，項目管理班子即行解 散，使得經(jīng)驗和教訓都是一次性的，難以完成經(jīng)驗的積累工作，更談不上建立數(shù) 據(jù)查詢及趨勢預測的管理信息系統(tǒng)，所以管理水平無法有效提高，還導致業(yè)主的 各項責任難以真正落實，而且解散后的項目管理班子人員又很難安置，產(chǎn)生的問 題很多�？梢�，就項目設置管理班子這種小規(guī)模的生產(chǎn)方式日益顯見其弊端，在 政府投資工程上實施專業(yè)化管理已經(jīng)勢在必行。

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(二)同位一體化現(xiàn)象非常嚴重 我國目前大量政府投資工程是由使用單位組建項目管理班子，造成投資管理、 建設組織實施管理、建設監(jiān)管和工程使用單位四位一體的現(xiàn)象。在經(jīng)營性項目中， 由于實行了項目法人負責制，相對來講，對項目管理者有一定的監(jiān)督、考核機制， 在一定程度上可以抑制其投資沖動。而在非經(jīng)營性項目中，由于目前尚沒有形成 有效的制約機制，難以抑制管理單位追求自身利益的行為，導致大量的工程概算 超估算、預算超概算和決算超預算的“三超”現(xiàn)象發(fā)生，投資難以控制。 1、建設的組織實施與工程成果使用單位分不清。目前，項目的業(yè)主就是今后 的使用單位，使用單位充當業(yè)主，致使投資失控，三超現(xiàn)象大量存在。由工程項 目建成后的使用者擔當工程項目的建設管理者，實行建、管、用合一，本意是解 決責、權、利的統(tǒng)一問題。在政府投資工程中，所有者與使用者的利益是分離的， 由于是政府承擔了投資風險，使用者為了單位或個人的利益，就有可能放棄所有 者或單位的利益，在工程建設中，擅自擴大規(guī)模，提高建設標準，甚至故意搞釣 魚工程。尤其是對于非經(jīng)營性政府投資工程，其投資效果難以衡量，很難追究項 目管理者的責任，造成了投資的大量浪費，更有甚者，不乏管理者利用職權，貪 污腐敗，擾亂了建設市場的正常運行。 2、建設項目的投資管理、組織實施管理和建設監(jiān)管同位一體。由于政府投資 工程的業(yè)主是政府，作為行業(yè)或地方的主管機構(gòu)和部門，可能既負責項目的組織 實施，又行使建設市場監(jiān)管的職責，這無異于運動員與裁判二任一身，其間規(guī)則 制定的公正性和規(guī)則執(zhí)行的透明性說不清道不明。對政府投資工程的業(yè)主來說， 會造成監(jiān)管不力的局面，一些有關建設市場和建設管理的法律法規(guī)對政府投資工 程缺乏約束力。業(yè)主可能不執(zhí)行法定建設程序，造成政府投資工程的效果與質(zhì)量 難以控制，這種現(xiàn)象主要是由于政府的行政管理職能和具體項目的實施管理職能 沒有分清造成的。 由于在政府投資工程管理中，責、權、利劃分不清楚，有關的監(jiān)管體系也沒 有能夠完善起來，造成政府投資工程的業(yè)主單位缺乏有效的監(jiān)督，再加上非經(jīng)營 性政府投資工程的實施單位又不用承擔任何風險，形成了業(yè)主行為的不規(guī)范現(xiàn)象 嚴重，并且已成為建筑市場秩序混亂的一個重要根源。我國建設領域經(jīng)常發(fā)生一

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些重要的貪污腐敗案件，其中很大一部分都與政府投資工程有關。這與我們政府 投資工程管理體制的不健全不無關系。因此改革我國現(xiàn)行的政府投資工程的組織 管理方式已經(jīng)迫在眉睫。

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