本文關鍵詞：國外城市社區(qū)管理模式的比較與借鑒，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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國外城市社區(qū)管理模式的比較與借鑒

謝守紅!謝雙喜

+衡陽師范學院資源環(huán)境與旅游管理系!湖南衡陽

關鍵詞!社區(qū)管理"社區(qū)建設"社區(qū)發(fā)展摘

要!社區(qū)作為公民社會一種最基本的組織形式!隨著戰(zhàn)后經(jīng)濟的發(fā)展和社會結構的調整!社區(qū)運動在世界

各國蓬勃興起!在理論和實踐方面都獲得了快速發(fā)展#文章分析了國外城市社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀和特點!并對!種主要的城市社區(qū)管理模式進行比較!從中得出若干對我國城市社區(qū)建設有益的啟示#

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社區(qū)是指在一定地域內發(fā)生社會互動!具有特定的生活方式和成員歸屬感的人群所組成的相對獨立的社會生活共同體"社區(qū)發(fā)展#!"#$%&’()

逐步走向制度化(規(guī)范化(公眾化%縱觀西方發(fā)達國家的市政策略!都把城市社區(qū)發(fā)展擺在非常突出的位置!試圖把基層的事情辦好!社區(qū)發(fā)展是他們解決社會問題和社會改良的重要手段!在一定程度上緩解了城市貧困(失業(yè)(吸毒(犯罪等問題%

*+,+-".$+&($在西方國家已有/00多年的歷史!特別

是在英美等國!社區(qū)發(fā)展達到了相當高的水平!社區(qū)工作已成為城市行政管理工作中重要的一部分!在城市建設和管理中發(fā)揮重要作用%10年代以后!隨著我國經(jīng)濟體制和政治體制改革的不斷深入!經(jīng)濟發(fā)展與工業(yè)化進程的加快以及城市化水平的提高!我國很多大城市掀起了社區(qū)建設的熱潮"但由于理論上尚不成熟!實踐上缺乏經(jīng)驗!因而城市社區(qū)建設出現(xiàn)一些問題和矛盾"比較和借鑒國外城市社區(qū)管理的理論和實踐經(jīng)驗!無疑對我國方興未艾的城市社區(qū)建設有著積極的意義"

!(社區(qū)組織體系完整

發(fā)達國家的社區(qū)組織體系都比較完整!一般包括以下幾個層次)第一層次負責對社區(qū)的管理工作進行指導!提出社區(qū)建設的方針原則!派出專家對工作方向進行指導*第二個層次負責社區(qū)各個方面的建設工作和各種機構的設立%比如建立各種教育機構(醫(yī)療設施(基礎設施以及環(huán)保設施等*在第二個層次下面還有各種具體的分支機構!分管各項專門工作!比如治安工作(環(huán)衛(wèi)工作(社區(qū)青少年教育工作等%

"(社區(qū)設施比較完備

一!國外城市社區(qū)發(fā)展的主要特點

二戰(zhàn)以后!聯(lián)合國在全球范圍推行&社區(qū)發(fā)展計劃’!社區(qū)發(fā)展在許多國家和地區(qū)得到重視!首先是在西方發(fā)達國家!繼而在亞洲(非洲和拉丁美洲的發(fā)展中國家%/23/年!聯(lián)合國通過議案!研究社區(qū)福利中心的作用!試圖用它來推動社區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展!以改善人民生活%/240年代以后!世界范圍內的城市環(huán)境(社會問題日益突出!社區(qū)管理被作為具體的社會管理而得到全面加強!社區(qū)管理以一系列全國性(地方性和社區(qū)性規(guī)劃為先導!以社區(qū)公眾廣泛參與為依托!

!!!!!!!收稿日期!60057/07/3

基金項目!湖南省社會科學規(guī)劃項目+編號0689/06$

國外較為成功的社區(qū)中的生活設施配套以及各種基礎設施都比較齊全!社區(qū)中的水(電(煤以及暖氣的供應充足!通訊暢通!各種生活垃圾有專門的物業(yè)人員及時清除處理!交通快捷!醫(yī)療保健設施齊備先進!一般的小病(常見病和各種防疫工作都可以不出小區(qū)!在本區(qū)就能迅速(良好的解決%各種公共活動設施也配備齊全!社區(qū)中設有生活活動中心(幼兒園(教育中心以及老年人的工作或活動場所!以利于社區(qū)居民加強交流%

5(社區(qū)管理中公眾參與積極

在西方發(fā)達國家!社區(qū)居民參與管理已是一種傳

作者簡介!謝守紅+/2::7$!湖南邵陽人!華東師范大學城市與區(qū)域發(fā)展研究所博士生!衡陽師范學院資源環(huán)境與旅游管理系副教授!主要從事城市和區(qū)域發(fā)展研究%

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統(tǒng)!居民對自己的權利和責任都有較高的積極性"比如在美國!涉及社區(qū)建設的城市規(guī)劃的編制#土地使用法規(guī)的審批!都要召開聽證會!聽取市民的意見!并通過媒體向大眾公布"又比如在日本!町會根據(jù)區(qū)內居民的要求與政府溝通!在涉及到社區(qū)的重大問題時!向政府做出建議!以維護居民權益"社區(qū)中的居民完全以$社區(qū)人%的角色處于社會中!積極為自己的權益進行各種工作"

利組織遍布全國各地!他們組織嚴密#機構健全#運作規(guī)范!有強烈的責任感!在美國公眾心目中的形象很好"

($)社區(qū)規(guī)劃較為嚴格合理

美國在社區(qū)發(fā)展規(guī)劃時特別強調人與環(huán)境的協(xié)調!對城市規(guī)劃中滿足社區(qū)內居民要求!保證居民生活質量的部分考慮得非常細致周到!再從整體上把小區(qū)的規(guī)劃設計融合成為城市總體規(guī)劃的一個環(huán)節(jié)!從而保證了周圍環(huán)境不被破壞"此外!社區(qū)規(guī)劃與文化背景相協(xié)調!文化特征較為明顯"

(&)依靠社團組織實行民主管理"美國城市社區(qū)是依靠社區(qū)居民自由組合#民主選舉產生的社團組織來行使社區(qū)管理職能"這些組織以尋找和發(fā)現(xiàn)新的社區(qū)需求為動力!以為社區(qū)居民提供各種服務為宗旨!在財稅政策等方面能獲得來自政府部門的大力支持"社團組織的內部結構一般可分三個層次&第一層次是由出資人#社區(qū)居民代表#政治領袖和社會工作者組成的董事會!其職責是制定方案#確立目標和招聘成員等"第二層次是由董事會任免的執(zhí)行總裁!其職能是執(zhí)行董事會制定的方案!管理組織資源!開發(fā)服務項目!爭取社會募捐!考核和評估雇用人員"第三層次是帶薪工作的職員!其職責是協(xié)助總裁開展日常工作!進行人員培訓等"

(!)強調法制功能!實施依法管理"美國是一個全面實施法制的國家!社區(qū)當然也實行依法管理"美國聯(lián)邦政府自*(),年代以來相繼制定了幾部關于城市社區(qū)發(fā)展的法律和法規(guī)!如+住宅和社區(qū)發(fā)展法,#+社區(qū)再投資法,#+國家和社區(qū)服務合作條例,等"除此之外!各個州#市政府和立法機構也制定了相應的法規(guī)和法律"

!#依法管理社區(qū)

西方國家城市管理比較成功!主要是通過各項法律法規(guī)調整社區(qū)中各單位#各集團#各家庭以及個人在城市中發(fā)生的各種關系及其間的矛盾與沖突"社區(qū)內的公民行為受到法律的約束和保護!這與西方發(fā)達國家整個社會的法制性較強有直接聯(lián)系!社區(qū)內的工作嚴格依照法律法規(guī)運行"

"#社區(qū)活動經(jīng)費來源渠道較多

由于各個國家的歷史#經(jīng)濟以及文化上的不同!社區(qū)活動經(jīng)費來源也有所不同!大致可以分為幾種情況&一是由政府撥款!也就是社區(qū)內部的公共設施的日常經(jīng)費由政府提供’二是來源于個人和組織捐款!在有些國家的社區(qū)中!活動經(jīng)費很大部分來源于捐款和稅收!比如宗教組織和慈善機構的資助’三是來源于自籌經(jīng)費"歐洲國家完全自治性組織的活動經(jīng)費一般由組織成員自籌!社區(qū)組織的領導人基本上是志愿者!許多人的工作是兼職的#義務的!因而可以節(jié)省一些費用"

二!國外幾種主要城市社區(qū)管理模式的比較

由于各個國家的基本國情#歷史背景不同!國外城市社區(qū)管理模式也大相徑庭!而且都在探索更先進#更完善的城市社區(qū)管理模式"在眾多的管理模式中!較為突出的有以美國為代表的社區(qū)自治模式#以新加坡為代表的政府主導模式和以日本為代表的混合模式"

$#新加坡城市社區(qū)管理模式的特點

新加坡城市社區(qū)管理模式的最大特點!就是政府主導社區(qū)建設的各方面工作!是政府主導型的典型代表"

(*)政府行為與社區(qū)行為緊密結合"政府對社區(qū)的干預較為直接和具體!并在社區(qū)設有各種形式的派出機構"社區(qū)發(fā)展特別是管理方面的行政性較強!官方色彩較濃"在新加坡!政府中設有國家住宅局!負責對社區(qū)工作的指導和管理"

($)社區(qū)管理組織具有非常完善的體系"由政府組織自上而下管理!機構職能分明#結構嚴密!對社區(qū)的管理井然有序"在新加坡!社區(qū)內主要有三個組織&居民顧問委員會#社區(qū)中心管理委員會和居民委員會"其中居民顧問委員會地位最高!主要負責整修社區(qū)內的公共福利!協(xié)調另外兩個委員會和其他社區(qū)內組織的工作"社區(qū)中心管理委員會下設婦女委員會#

##美國城市社區(qū)管理模式的主要特點(#)非營利組織***美國城市社區(qū)發(fā)展的主力軍"自$%世紀&%年代羅斯福的新政問世以來!公共機構一直是全美在社區(qū)服務中的主導力量"’()%年代

后!隨著美國$向貧困開戰(zhàn)%及政府財政方面的緊縮!聯(lián)邦政府開始重視非營利組織在社區(qū)服務和社區(qū)發(fā)展中的作用"非營利組織在聯(lián)邦#州和城市社區(qū)等各個層次間都建立了組織網(wǎng)絡并開展了形式多樣的社區(qū)服務和社區(qū)發(fā)展項目"目前!美國有*&+萬個非營

!-

青年組等組織!這些組織對社區(qū)內居民完全開放"居民委員會是社區(qū)的第三層次組織!它主要承擔治安#環(huán)衛(wèi)#組織本小區(qū)內的活動等任務"

$!%公眾很少主動參加社區(qū)管理!社區(qū)居民民主觀念淡薄"這是由新加坡的歷史文化傳統(tǒng)#政治經(jīng)濟背景決定的"新加坡的市場體制和法律的歷史不夠長!各項工作主要由政府主導!社區(qū)組織行政化!社區(qū)居民很少參與社區(qū)活動的發(fā)起#組織以及各項法規(guī)的起草與決定"

和意見當場解決#解釋!對一些具體問題進行處理!而政府只是定期對地域中心人員進行考核"

$!%建立以人為本#為民服務以及居安思危的思想意識"日本社區(qū)管理模式的總體設想和規(guī)劃#資金的投向#機構的設置等都體現(xiàn)了以人為本的思想!把為區(qū)民服務作為出發(fā)點!特別對社區(qū)內的老人#兒童和殘疾人給予重視和關懷"各級區(qū)政府到社區(qū)管理中心都設有相應規(guī)模的防災機構和設施!很多的公共場合由醒目的指示以及定期對區(qū)民進行防災演示和演習等"

以上!種城市社區(qū)管理模式產生于不同的文化傳統(tǒng)和政治經(jīng)濟背景$并在社區(qū)管理上形成不同的政府(((社區(qū)關系$產生了不同的運行機制和結果$表

!#日本城市社區(qū)管理模式的特點

日本城市社區(qū)管理體制表現(xiàn)出明顯的混合式特征!政府對社區(qū)發(fā)展的干預較為寬松!政府的主要職能是規(guī)劃#指導并提供經(jīng)費支持!官方色彩與民間自治特點在社區(qū)發(fā)展的許多方面交織在一起"

$"%政府指導#支持和監(jiān)督"在日本城市社區(qū)管理中!政府與社區(qū)工作部分分開!但政府仍指導監(jiān)督社區(qū)的建設工作!并且提供社區(qū)建設的資金"在政府系統(tǒng)中!由自治省負責社區(qū)工作!地方政府也設立&社區(qū)建設委員會’和&自治活動科’等相應機構!這些都是帶有行政色彩的自治組織"社區(qū)建設的資金由政府撥款!而且資金的使用有明確要求!支出嚴格按照預算和規(guī)定條例的標準執(zhí)行"在城市基層社區(qū)層面!日本設有&町會聯(lián)合會’和&町會’!對社區(qū)的各項工作負責!其主要職能包括環(huán)衛(wèi)管理#青少年教育#社區(qū)治安#社會福利等"

$#%城市社區(qū)管理趨于民主化#自治化"政府對城市社區(qū)的管理基本上采用間接手段!居民開始主動參加社區(qū)部分領域的管理"日本為適應東京特大城市發(fā)展的需要!設立了地域中心體制管理社區(qū)居民工作!這一機構主要是負責收集區(qū)民對地域管理的意見!對市民活動和民間工藝團體活動給予支持和援助等"區(qū)民們可以根據(jù)自己的意愿#要求提出申請!由地域中心工作人員在集會場所組織區(qū)民討論問題的解決辦法!地域中心所長在某些范圍內代區(qū)長對居民的問題

"%"如果說這!種社區(qū)管理模式分別反映了不同的民

主和自治制度!并體現(xiàn)出不同的發(fā)展水平!那么它們會依次演替"社區(qū)自治模式是先進的城市社區(qū)管理模式!是另外兩種模式的發(fā)展方向!其原因在于)民主是產生最合理#最公平現(xiàn)象的社會機制!民主和自治是人類社會歷史發(fā)展的潮流"

三!對中國城市社區(qū)建設的啟示

中國的城市社區(qū)建設隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展而興起!這既是社會整合模式轉換的客觀要求!也是社會轉型的復雜性和小康社會來臨的必然趨勢"%&世紀’&年代后!中國社會學者為探索中國城市化的正確道路!明確地提出了社區(qū)建設這個概念!但并未形成專門的理論""(()年*月!國家民政部從中國國情出發(fā)!借鑒國外社區(qū)發(fā)展經(jīng)驗鮮明地提出了社區(qū)建設這個概念!旨在以社區(qū)建設為切入點!強化城市基層社會的管理!加強城市基層政權和群眾自治組織的建設"自此以后!在全國大中城市!一個以全面提高社區(qū)成員生活質量為特征的基層社區(qū)建設蓬勃興起"但總的來看!我國的社區(qū)建設還處于起步階段!在理論和實

表)國外!種城市社區(qū)管理模式的比較行政型

缺乏法制傳統(tǒng)!市場經(jīng)濟不健全!

民主觀念淡薄等

政社不分

政府及其社區(qū)管理機構

混合型

受西方文化傳統(tǒng)的影響!特別是資產階級思想的影響!民主化進程加快

自治型

具有法制和民主傳統(tǒng)!市場經(jīng)濟健全!經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高

完全分離

產生背景

政府(社區(qū)關系社區(qū)管理主體

部分分開

社區(qū)和政府各自的管理機

社區(qū)及其自治機構

構

政府支持#社區(qū)組織和居民參中介參與!市場運作!居民志愿與#共建共管服務朝自治方向發(fā)展

小政府#大社會!居民自治

運行機制結果表現(xiàn)

政府主導

大政府#小社會!行政病嚴重

+(

踐上都不成熟!國外城市社區(qū)建設的成功經(jīng)驗無疑值得我們借鑒和吸收!同時"要與我國的國情相結合"與當前社區(qū)建設的現(xiàn)狀相結合"走一條有中國特色的城市社區(qū)建設之路!

!#首先要解放思想"更新觀念"適應國際城市社區(qū)發(fā)展的大趨勢!盡管我國進行了"#多年的改革開

放"經(jīng)濟建設已取得了迅速的發(fā)展"城市化也有很大的發(fā)展!但是很多管理者和政府部門領導人頭腦中仍存在舊的思想觀念"習慣沿用傳統(tǒng)的行政命令式的管理方式"嚴重束縛了社區(qū)的發(fā)展!因此"要加強對各級領導和管理人員的教育和培訓"幫助他們解放思想"轉變觀念"跟上時代發(fā)展的步伐!還應該培養(yǎng)一批年輕有能力的干部放到基層"壯大基層組織力量!

"#城市社區(qū)管理要逐步向自治型轉化!首先要合

理界定社區(qū)組織的功能"明確各層機構的職責"形成一個嚴密有序的管理體系!要實現(xiàn)政社分離#政企分離"社區(qū)組織不應成為政府機關的附屬物"社區(qū)辦的企業(yè)應交給各種經(jīng)濟實體來承擔!逐步形成社區(qū)居民自主管理社區(qū)事物"提高居民參與意識"通過建立社區(qū)成員代表大會#社區(qū)事務協(xié)商制度及選舉社區(qū)領導人等活動"提高社區(qū)的自治能力"進而提高全社會的民主程度!

&#加強法制建設"使社區(qū)建設有法可依!法制建設是實施社會化社區(qū)管理的前提!但目前我國城市社區(qū)管理法制很不健全"特別是操作急需的法規(guī)和地方性規(guī)定不配套"使相應的執(zhí)法及執(zhí)法體系建設和管理

參考文獻!!!"!$"

何彪#吳曉萍"西方城市社區(qū)建設歷程及其啟示!#"!城市王朗玲%崔秀紅#黃敬國"論中國城市社區(qū)建設的發(fā)展道問題#$%%$#&$&’(&)"

路!#"!學習與探索#$%%!#$&*()"

存在死角和盲點!為適應城市社區(qū)管理新模式的需要"必須盡快制定和完善有關社區(qū)管理的法律法規(guī)"以法律形式確定各社區(qū)組織的職能關系"使社區(qū)管理步入法治化#規(guī)范化的管理軌道!

’#制定科學的社區(qū)建設規(guī)劃!社區(qū)規(guī)劃是社區(qū)發(fā)展的藍圖和指導社區(qū)各項工作的綱領!要按照$以人為本#可持續(xù)發(fā)展%的原則"根據(jù)具體區(qū)情制定社區(qū)發(fā)展的長期#中期和短期規(guī)劃!規(guī)劃的制定應有全區(qū)居民的參與"并且體現(xiàn)滿足大多數(shù)居民的利益"為社區(qū)的各項活動提供完備的硬件設施和軟件環(huán)境!尤其要注意與周圍的環(huán)境以及文化氛圍相適應"建設新型的各具特色的社區(qū)!

*#著力培育和發(fā)展社區(qū)非營利組織!國際經(jīng)驗表明"社區(qū)非營利組織在溝通政府與百姓之間的聯(lián)系#緩解社會沖突方面起著重要的潤滑劑作用!在我國城市社區(qū)建設過程中"應大力培育和發(fā)展社區(qū)非營利機構"不僅承擔社區(qū)的大部分管理與服務工作"同時還能夠創(chuàng)造大量新的就業(yè)崗位!建立一個精通于市場分析的社區(qū)管理隊伍"提高他們在尋找市場機會#發(fā)展地方經(jīng)濟方面的服務能力"積極為開發(fā)商和本社區(qū)企業(yè)#居民提供信息和可能的合作伙伴等!

總之"我國的社區(qū)建設應以社會化為發(fā)展方向"提高社區(qū)建設的民主性#法制性"以產業(yè)發(fā)展為基礎"以福利化即逐步提高人民生活質量為宗旨"建立起科學#規(guī)范#有序的社區(qū)組織"促進我國城市社會經(jīng)濟的順利發(fā)展!

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李建國"日本的城市社區(qū)管理模式!#""城市問題%$%%%%&&程玉申"中國城市社區(qū)發(fā)展研究!+"!華東師范大學出版

!責任編校&蕭瑋"

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