本文關鍵詞：對創(chuàng)建“三元一體”城市社區(qū)管理目標的思考，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

對創(chuàng)建“三元一體”城市社區(qū)管理目標的思考

次

分享：

摘要：城市社區(qū)管理和發(fā)展的真正基礎是把社區(qū)建設成承接政府社會管理服務職能，企事業(yè)單位及其他部門基礎保障功能社會化的動態(tài)發(fā)展載體。創(chuàng)建“三元一體”的城市社區(qū)管理目標，就是建設這樣的發(fā)展載體，其中的三元，即政府、社區(qū)和社區(qū)民間組織，分別承擔著一定的角色，協(xié)同推動社區(qū)管理的發(fā)展。
關鍵詞：社區(qū)管理；角色定位；三元一體
中圖分類號：C916
文獻標識碼：A
文章編號：1004—1494(2008)02—0063—04
就中國當前的社會現(xiàn)實境遇而言，社區(qū)管理方式的創(chuàng)新是構建和諧社會的一個現(xiàn)實著力點。從中國和諧社會構建的方法論角度看，探索新的社區(qū)管理目標，將成為實現(xiàn)社會和諧可參考的社區(qū)管理方式，預示著由政府包攬的、不容社會其他力量進入的、封閉單一的傳統(tǒng)管理模式，向現(xiàn)代政府導控、多元主體、平等參與、以人為本、公平正義的公共治理模式的轉型。社區(qū)管理和發(fā)展的真正基礎是把社區(qū)建設成承接政府社會管理服務職能，企事業(yè)單位及其他部門基礎保障功能社會化的動態(tài)發(fā)展載體。創(chuàng)建“三元一體”的社區(qū)管理目標，就是建設這樣的發(fā)展載體，其中的三元，即政府、社區(qū)和社區(qū)民間組織，而社區(qū)民間組織是驅動力。
一、城市社區(qū)管理目標中各角色的定位
1、政府的角色定位。
社區(qū)管理中大的決策權、計劃權、組織權和控制權都集中于政府，政府的政策和態(tài)度往往被認為是社區(qū)管理的第一決定要素。政府在社區(qū)管理中的作用是十分重要的，政府行為的發(fā)揮將決定社區(qū)建設的方向和成果，限制任何偏離社區(qū)管理總目標的組織行為和個人行為，保障社區(qū)管理的健康發(fā)展。
從嚴格邏輯意義上來看，政府部門的派出組織“進入社區(qū)”只能通過社區(qū)組織來實施，否則政府轉移出去的管理職能又會以一種特殊的方式連同其他部門(企事業(yè))單位，一起回到政府手中，這種因為職能“旅游回歸式”帶來的浪費和低效率使行政和社會成本更加膨脹。政府的派出機構有各自的業(yè)務范圍或領域，對于社區(qū)發(fā)展只有輔助和指導作用，當前我國社區(qū)管理仍需要政府的大力推動和支持，以整合社區(qū)資源，發(fā)揮社會功能。而政府的角色定位要從下列方面著手：
第一，宏觀規(guī)劃。政府要站在全局的高度，從整體和長遠的角度來制定社區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌考慮，綜合安排，合理開發(fā)和配置社區(qū)資源，有效發(fā)揮社區(qū)資源的整體效益，指導社區(qū)制定實現(xiàn)目標的措施和方法。
第二，組織協(xié)調。社區(qū)管理是一項復雜的社會系統(tǒng)工程，牽動著政府、社會各個系統(tǒng)環(huán)節(jié)的利益關系。政府通過對業(yè)務部門的管理，指導各業(yè)務部門，從不同的方面參與，支持、促進社區(qū)建設。
第三，規(guī)范引導。政府可以運用行政、經(jīng)濟、法律等方式，對社區(qū)的各組織、團體和個體行為進行規(guī)范和引導。在社區(qū)管理中，政府是最具權威性的組織，可以通過法律保障和規(guī)范社區(qū)居民自治活動，實現(xiàn)有序的參與。
第四，財力支持。政府掌握著決定社區(qū)生存和發(fā)展的主要政治力量和經(jīng)濟手段，政府擁有和調配國家大部分公共資源，社區(qū)建設和發(fā)展在物質和資金方面都需要政府的大力支持。運用國家財政資金投入社區(qū)建設，可以不斷提高社區(qū)硬件建設水平，改善社區(qū)環(huán)境，促進社區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展。
2、社區(qū)的角色定位。
社區(qū)組織是整個社會組織的有機組成部分，是社區(qū)管理工作的載體和開展社會工作的前提租重要保證，社區(qū)的基礎是社區(qū)組織，沒有社區(qū)組織，就沒有社區(qū)的存在，社區(qū)的成熟與否是以社區(qū)組織的成熟為標志的。
建設和諧社區(qū)條件下的城市社區(qū)管理應是社會職能型的，社區(qū)管理需要多層次、多系統(tǒng)的網(wǎng)絡式結構，社區(qū)管理職能主要通過相對獨立的、充分體現(xiàn)居民自治原則的組織去實現(xiàn)，在管理目標中，依法建立政府與社區(qū)組織之間的職責權限，重塑社區(qū)的角色。政府主導容易導致社區(qū)組織角色定位模糊，社區(qū)組織只是被動地執(zhí)行上一級政府組織下派的任務，變成了各級政府部門工作的承受層、操作層和落實層。
隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展以及社會分工與職能的不斷分化，社會資源的主體逐漸具有復雜化、多樣化和多元化的特點；社區(qū)組織會得到相應的發(fā)展，當其規(guī)模達到一定程度的時候，各類社區(qū)組織形式就會以強烈的愿望要求部分或者全部自治，以滿足各自內部職能變化的要求。建立與政府組織分工協(xié)作的關系，替代原來的垂直式行政隸屬關系。這樣，社區(qū)組織與政府之間不再是以前的命令與控制關系，而是一種以分工為基礎的契約關系，建立社區(qū)與政府之間分工協(xié)作型的關系(見圖1的關系模型圖)，將使得社區(qū)組織管理的治理結構變得更為靈活，更易于與其他組織形成協(xié)調關系，更易于滿足社區(qū)居民的需要，更易于實現(xiàn)社區(qū)管理目標。

3、社區(qū)民間組織的角色定位。
社區(qū)民間組織在近幾年得到了長足發(fā)展，它是新時期社區(qū)工作新的拓展，是城市經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的必然要求和社區(qū)服務深入發(fā)展的產物，是城市進行現(xiàn)代化建設的重要基礎，是城市社區(qū)文明進步的標志。作為政府和廣大社區(qū)居民之間的中介組織——社區(qū)民間組織，應時、順勢、適機崛起，應當也能夠成為有效整合社區(qū)資源的“驅動器”這一角色，在推動社區(qū)文化、體育、衛(wèi)生、教育、治安等管理和建設方面發(fā)揮其驅動功能。
社區(qū)民間組織能夠成為社區(qū)管理的“驅動器”，主要因為：一是它具備社會化、專業(yè)化的志愿人員，為社區(qū)居民服務；二是社區(qū)服務中，“以人為本”和人性化服務理念被確立，為社區(qū)居民提供最大限度的服務，創(chuàng)造品牌社區(qū)是組織成員精心打造的目標；三是社區(qū)民間組織能整合社區(qū)擁有的資源，同時可通過社會渠道擴充資源，還可在共同的信仰和情感基礎上，通過習慣、習俗和一些傳統(tǒng)實現(xiàn)在共享的規(guī)范秩序平臺上的社會整合。
二、構建“三元一體”的社區(qū)管理目標
(一)政府行為的路徑選擇與方式優(yōu)化
1、政府行為的路徑選擇。
第一，科學規(guī)劃社區(qū)。政府要強化自身意識，認識到社區(qū)發(fā)展的綜合性很強，涉及經(jīng)濟和社會發(fā)展多個方面，要著眼于經(jīng)濟和社會的長遠發(fā)展，做好系統(tǒng)規(guī)劃，保證社區(qū)規(guī)劃的前瞻性、全面性；從戰(zhàn)略角度為社區(qū)管理制定中、長、短期相結合的規(guī)劃。健全公眾參與機制，讓社區(qū)居民有機會參與對社區(qū)的規(guī)劃。
第二，重塑政府和社區(qū)關系。重塑政府與社區(qū)的關系，就是要真正改變過去二者之間存在的單項控制和監(jiān)督的行政關系，建立滿足社區(qū)多元化需求的橫向互動合作網(wǎng)絡。政府對宏觀層面的社區(qū)事務和公益事業(yè)進行組織和管理；微觀層面的事務由社區(qū)來組織和管理，形成水平式雙向互動新關系。
2、政府行為方式的優(yōu)化。
第一，因地制宜，分類管理。構建和諧社區(qū)，政府應針對不同類型的社區(qū)采取不同的管理方式，在政策、財力投入和人員安排上有所不同。社區(qū)居民因文化素質、社會地位、收入水平、居住狀況和生活質量的差異，可分為物業(yè)管理型、非物業(yè)管理型和混合管理型三種類型。物業(yè)管理型社區(qū)居民多為中產以上階層，受教育程度高，經(jīng)濟收入高。非物業(yè)管理型社區(qū)多為近三、四十年來的居民住宅區(qū)，社區(qū)內基礎設施差，居民受教育水平低，是現(xiàn)階段企業(yè)和中介組織難以進入的“盲區(qū)”，部分社區(qū)為前兩者的混合，多為開發(fā)商在舊有居住區(qū)或居住區(qū)邊緣開發(fā)的物業(yè)管理小區(qū)。
第二，分解落實，具體實施。充分發(fā)揮各業(yè)務部門的作用，強化社區(qū)的微觀管理，政府通過對各業(yè)務部門的管理，將總體規(guī)劃分解到民政、教育、文化等有關部門；并指導它們依據(jù)總體規(guī)劃制定社區(qū)服務、教育發(fā)展、依法治區(qū)等具體規(guī)劃，把社區(qū)管理真正落實到基層，做到條條有人抓，塊塊有人管。
第三，發(fā)揮協(xié)調功能，優(yōu)化社區(qū)參與。社區(qū)管理是社區(qū)成員的共同事業(yè)，必須由全體居民來參與和推動。要高度重視社區(qū)居民的參與問題，將社區(qū)居民參與作為檢驗和衡量和諧社區(qū)發(fā)展程度的標準，采取積極措施，推進社區(qū)居民的參與有效進行。應當努力培育社區(qū)參與意識，根據(jù)社區(qū)實際情況制定具有操作性的參與制度，規(guī)范居民參與，從根本上適應和諧社會與和諧社區(qū)建設的需要。

(二)社區(qū)組織體系的建立
社區(qū)組織是社區(qū)管理的基礎，是居民參與公共事務和公共管理的平臺與場所，因此建立完善的社區(qū)組織體系是社區(qū)管理的關鍵。有學者提出在當前社區(qū)組織——社區(qū)居委會基本建立的前提下，社區(qū)組織體系建設的重點放在確立社區(qū)自治組織體制框架結構，改革過去那種“議行合一”的委員會體制，實行“議行分設”的議事會體制。在“議行合一”體制內，議事和決策權及執(zhí)行權由同一個機構行使。這個機構既劃槳又掌舵，集居民代言人與居民服務提供者于一身。而在“議行分設”的結構中，議決權和執(zhí)行權分別由兩個以上不同機構行使，其中一個是居民的代言人，而另一個是居民服務的直接提供者。議事會體制下的社區(qū)組織機構可以稱之為“一個大會，兩個機構”，即社區(qū)居民代表大會、社區(qū)居民委員會和社區(qū)協(xié)商議事會；筆者認為應該還成立一個社區(qū)民間組織理事會，整個體系見圖3所示。
1、社區(qū)居民代表大會。它由全體居民或居民代表選舉產生的社區(qū)居民大會，也可以稱之為社區(qū)居民大會、社區(qū)成員代表會議。它是社區(qū)居民表達自己意愿的途徑，，作為處理社區(qū)自治事務的最高權力機構，并賦予其社區(qū)公共事務決策權、對基層政府和基層政府的派出機構——街道辦事處以及社區(qū)居民委員會工作的監(jiān)督權和罷免、撤換、補選社區(qū)居民委員會組成人員等重要權限。
2、社區(qū)居民委員會。城市居委會是我國特有的城市社會基層組織。盡管法律上規(guī)定居委會屬于居民自治組織，但在實際運作中，居委會接受街道主管，成為政府與居民之間的橋梁，承接了大量的社區(qū)管理實務，是社區(qū)管理的基層作業(yè)者。
3、社區(qū)協(xié)商議事會。它是社區(qū)管理協(xié)調機構，具有在社區(qū)居民代表大會在閉會期間，代表居民代表大會行使議事、決策和監(jiān)督職能，負責對社區(qū)建設與管理的重大問題提出意見與建議；通過召開會議等形式對社區(qū)居民委員會及其他社區(qū)機構工作提出意見和建議，進行民主測評、實施臨督：并就社區(qū)居民關心的熱點問題與有關方面磋商，向社區(qū)居民代表大會或社區(qū)委員會及時反饋情況。議事會還要協(xié)調與行政機關、駐社區(qū)單位和物業(yè)公司等有關事項。
4、社區(qū)民間組織理事會。社區(qū)民間組織理事會直接負責指導、規(guī)范、協(xié)調和監(jiān)督社區(qū)民間組織的建設與活動管理，也是社區(qū)管理工作運行的主體組織。社區(qū)各民間組織在理事會內部明確各自的管理和服務職能，享受機構內的權力和義務；社區(qū)民間組織理事會與社區(qū)其他機構是平行關系，其他機構可以通過理事會和民間組織發(fā)生業(yè)務關系。
(三)增強社區(qū)民間組織的驅動功能
在社會轉型和強調城市社區(qū)自治背景下，社區(qū)民間組織這一社區(qū)內的組織細胞快速發(fā)展是社會化程度不斷提高，居民生活內容日益豐富的表現(xiàn)�！靶≌�、大社會”的模式成為社會發(fā)展的方向，為社區(qū)民間組織帶來了新的發(fā)展機遇。
筆者認為在創(chuàng)建上述目標的過程中，應加強和規(guī)范對社區(qū)民間組織的引導，在政策上支持社區(qū)民間組織，增強其驅動功能，具體可從以下幾個方面著手：
第一，強化社區(qū)民間組織的“自轉”。非政府組織和公共部門機構進行協(xié)同管理，社區(qū)民間組織的核心特征是民間性，自下而上的生成途徑?jīng)Q定了它的民主自愿性相對于其他民間組織更強。隨著行政領域的改革，政府的觸角已逐步從微觀層面轉移至宏觀領域，政府逐漸剝離社會管理職能，實現(xiàn)政社分開，百姓的社會事務交給百姓自己去管理，實現(xiàn)“三自”方針，即“自我管理、自我教育、自我服務”，這已成為城市社區(qū)文明進步的標志。
第二，民間支持網(wǎng)絡的協(xié)同建設�，F(xiàn)代都市文明瓦解和淡化了一些傳統(tǒng)的關系網(wǎng)絡，緊張繁忙的工作節(jié)奏、頻繁的人口流動使城市變成了一個陌生人的集合體。以社區(qū)民間組織為主體的民間支持網(wǎng)絡的建立，會使原有社會組織系統(tǒng)的接納，社會資源的調度以及社區(qū)居民的整合朝著一個穩(wěn)定的方向發(fā)展，這樣不僅實現(xiàn)了社區(qū)群體內部之間的合作，而且密切了居民之間的聯(lián)系，使他們的思想得到更多的交流與溝通，形成類似于親屬的關系。
第三，調整經(jīng)費的籌集運轉方式。社區(qū)民間組織和社會上的行業(yè)協(xié)會等社團不一樣，少有會費、贊助等經(jīng)濟來源，活動的開展必須得有一定的經(jīng)費來保障，經(jīng)費以活動為中心。它渴望政府能在資金上給予更多幫助，盡管這種渴望是與民間組織性質相違背。美國城市社區(qū)建設所需要的資金是龐大的，其中70％左右是政府財政資助，30％左右是通過服務和社區(qū)捐贈所得。
第四，加強人才梯隊的建設。社區(qū)管理組織需要提高管理能力與適應性，筆者在社區(qū)進行調研時了解到，社區(qū)民間組織的負責人常是一些社區(qū)委員會成員兼任，出現(xiàn)“幾塊牌子，一套班子”現(xiàn)象。所以，吸引有專業(yè)領導和組織才能的人才加入或兼職于社區(qū)民間組織，形成老、中、青有機結合的人才梯隊應納入發(fā)展藍圖之中；與之并行出現(xiàn)的還有活動場地的受限、缺少問題，許多組織的活動因此受到不同程度的影響。
第五，搭建社區(qū)教育和宣傳的平臺。在歐美工業(yè)化發(fā)達國家，社區(qū)教育已成為與正規(guī)學校教育并重共存的現(xiàn)代文明的主要傳播渠道，并已構成現(xiàn)代社區(qū)發(fā)展的重要組成部分。筆者建議可在社區(qū)組建一支熱心社會教育的各界人士組成的具有一定規(guī)�；驅哟蔚摹傲x工”隊伍，經(jīng)常深入社區(qū)義務開展宣傳、教育活動，促進學習型社區(qū)的建設。
社會越發(fā)展，社會事務就越多，居民越能動員起來，政府體系就越優(yōu)化，效率就越高。社區(qū)居民的廣泛參與，即通過社區(qū)居民組織動員社區(qū)居民積極投身社區(qū)建設，共同參與社區(qū)管理，群策群力解決社區(qū)問題，一心一意謀求社區(qū)管理和發(fā)展。鑒于此，處理好政府、社區(qū)、社區(qū)民間組織三者關系，既讓政府決策層對制度改革的判斷與決定有真實的信息可遵循可依據(jù)，也讓社區(qū)居民能提高生活質量、居住環(huán)境，三者良性、有序互動，利于促進整個社會進步與發(fā)展。

  本文關鍵詞：對創(chuàng)建“三元一體”城市社區(qū)管理目標的思考，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。