【摘要】：《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第六條明確規(guī)定,國(guó)務(wù)院組成部門(mén)管理的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)由國(guó)務(wù)院組成部門(mén)管理,主管特定業(yè)務(wù),行使行政管理職能。國(guó)務(wù)院部委管理的國(guó)家局自1993年設(shè)置以來(lái),相對(duì)獨(dú)立開(kāi)展工作,減少了國(guó)務(wù)院直接管理的部門(mén)和事項(xiàng),也有利于減少部門(mén)間的職責(zé)交叉,原由部門(mén)間協(xié)調(diào)的事項(xiàng)變?yōu)橹鞴懿课c國(guó)家局之間內(nèi)部協(xié)調(diào),便于提高行政效率,是符合中國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)特色的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置類(lèi)型,一直以來(lái)發(fā)揮了重要的職能作用。根據(jù)2018年3月22日國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于部委管理的國(guó)家局設(shè)置的通知》,當(dāng)前國(guó)務(wù)院共設(shè)置16個(gè)部委管理的國(guó)家局(以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)家局),分別由11個(gè)國(guó)務(wù)院組成部門(mén)或直屬機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理。國(guó)家局的調(diào)整設(shè)置歷來(lái)服從并服務(wù)于機(jī)構(gòu)改革大局和國(guó)務(wù)院職能轉(zhuǎn)變要求。縱觀1993年以來(lái)的6次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革,國(guó)家局機(jī)構(gòu)設(shè)置呈現(xiàn)出“靈活性”和“穩(wěn)定性”并存的特點(diǎn)。筆者通過(guò)對(duì)國(guó)家局的歷史變遷和黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)家局政策文件及相關(guān)行政法規(guī)的系統(tǒng)梳理,運(yùn)用歷史的邏輯較為清晰地勾畫(huà)出中央對(duì)國(guó)家局機(jī)構(gòu)設(shè)置的初衷以及對(duì)國(guó)家局與主管部委職責(zé)關(guān)系的頂層設(shè)計(jì),在制度層面明確了國(guó)家局與主管部委在領(lǐng)導(dǎo)體制、請(qǐng)示程序、立法權(quán)限、外事權(quán)限及人、財(cái)、物等方面的運(yùn)行機(jī)制,形成了對(duì)全文分析的基礎(chǔ)性背景材料。為準(zhǔn)確客觀地獲得對(duì)國(guó)家局與主管部委體制關(guān)系的評(píng)價(jià),筆者對(duì)國(guó)家局進(jìn)行了全覆蓋式的訪談和問(wèn)卷調(diào)研,發(fā)現(xiàn)兩者在實(shí)踐中形成的主管部委“決策中有執(zhí)行”,國(guó)家局“執(zhí)行中有決策”的“實(shí)然”角色定位存在較為突出的問(wèn)題。一些國(guó)家局實(shí)際上相當(dāng)于“降了半格的部委”,在一些職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置上與主管部委雷同,與主管部委職責(zé)界定沒(méi)有一個(gè)合理的劃分標(biāo)準(zhǔn),影響了兩者職能作用發(fā)揮,與中央對(duì)兩者體制關(guān)系的頂層設(shè)計(jì)也存在差距。具體表現(xiàn)在四個(gè)方面:一是組織結(jié)構(gòu)層面上,主管部委與國(guó)家局屬于“事業(yè)部制”組織結(jié)構(gòu),但并未有效實(shí)現(xiàn)“政策制定與行政管理相分離”,主管部委對(duì)國(guó)家局的戰(zhàn)略管理不夠;部分主管部委或相關(guān)單位對(duì)國(guó)家局獨(dú)立性重視不夠,存在將國(guó)家局視同為部委內(nèi)設(shè)司局或直屬單位的情況;二是組織權(quán)力層面上,兩者職責(zé)界定不夠清晰,存在職責(zé)交叉、事權(quán)不清情況,主管部委對(duì)國(guó)家局業(yè)務(wù)管理權(quán)威性不夠,在重大決策、重要事項(xiàng)協(xié)調(diào)等方面領(lǐng)導(dǎo)力度欠缺;三是人力資源層面上,主管部委統(tǒng)籌規(guī)劃方面的管理人才不足;國(guó)家局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠合理;四是組織文化層面上,主管部委與國(guó)家局文化融合比較困難,“大部門(mén)”意識(shí)不強(qiáng)等。在本文關(guān)于國(guó)家局的應(yīng)然角色定位設(shè)計(jì)中,主管部委與國(guó)家局應(yīng)當(dāng)分別承擔(dān)綜合化決策和專(zhuān)業(yè)化執(zhí)行的角色功能。筆者對(duì)此進(jìn)行了理論層面的闡釋。一方面,決策和執(zhí)行本質(zhì)上屬于兩個(gè)不同的職能環(huán)節(jié),決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)也是兩種截然不同的權(quán)力,兩者適當(dāng)分離具有政治學(xué)和管理學(xué)雙重視角下的理論依據(jù)。另一方面,筆者分析了在國(guó)家大部門(mén)體制改革中主管部委和國(guó)家局應(yīng)當(dāng)實(shí)行綜合化決策和專(zhuān)業(yè)化執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)必然性,明確了政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和管理等方面的內(nèi)在動(dòng)因。在此基礎(chǔ)上,搭建理論分析模型,從組織結(jié)構(gòu)、組織權(quán)力、人力資源和組織文化四個(gè)視角切入,建立具體分析維度,指導(dǎo)全文研究。找準(zhǔn)了存在問(wèn)題,明確了角色定位,掌握了理論工具,筆者著力探索國(guó)家局與其主管部委在“應(yīng)然”角色定位指導(dǎo)下應(yīng)當(dāng)建立的體制關(guān)系。對(duì)此,筆者運(yùn)用案例分析和比較研究方法,從正、反兩個(gè)方面及國(guó)內(nèi)、國(guó)外兩個(gè)維度,分別進(jìn)行分析闡述。從國(guó)內(nèi)來(lái)看,筆者首先對(duì)16個(gè)國(guó)家局的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備和保障機(jī)制等方面進(jìn)行了“共性”和“個(gè)性”實(shí)證分析,從“一般性”層面介紹了當(dāng)前兩者的互動(dòng)關(guān)系,并根據(jù)調(diào)研和訪談數(shù)據(jù),對(duì)國(guó)家局與主管部委的體制關(guān)系總體評(píng)價(jià)進(jìn)行了分類(lèi),其中,糧食局是與主管部委體制關(guān)系較為順暢的典型,民航局是相對(duì)存在較多問(wèn)題的代表。通過(guò)對(duì)正反兩個(gè)典型案例的深入分析,進(jìn)一步探析了存在問(wèn)題的主要原因,并獲得了對(duì)兩者綜合化決策和專(zhuān)業(yè)化執(zhí)行“應(yīng)然”角色定位的形成具有普遍指導(dǎo)意義的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。國(guó)外雖然沒(méi)有與中國(guó)部委管理的國(guó)家局職能定位完全相符的機(jī)構(gòu)設(shè)置和組織類(lèi)別,但有的國(guó)家卻存在內(nèi)閣部與相關(guān)分立機(jī)構(gòu)動(dòng)態(tài)融合的大部制形態(tài),與中國(guó)部委管理的國(guó)家局組織形態(tài)或所屬關(guān)系類(lèi)似。對(duì)此,筆者主要從兩個(gè)層面進(jìn)行探討,一是通過(guò)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家特別是英國(guó)、新加坡中央(聯(lián)邦)政府組織機(jī)構(gòu)間“決策—執(zhí)行”互動(dòng)關(guān)系的介紹和闡述,從決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)邊界劃分、制約協(xié)調(diào)的角度,形成對(duì)綜合化決策和專(zhuān)業(yè)化執(zhí)行的國(guó)外研究視角和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn);二是以美國(guó)交通運(yùn)輸部和其管理的聯(lián)邦航空管理局為例,對(duì)美國(guó)內(nèi)閣部與其歸口管理的部?jī)?nèi)獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行深入案例研究,形成對(duì)優(yōu)化中國(guó)部委管理的國(guó)家局應(yīng)然角色定位研究的借鑒和啟示。最后,在全文研究基礎(chǔ)上,筆者基于“決策-執(zhí)行”關(guān)系提出了進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)家局與主管部委體制關(guān)系的優(yōu)化路徑,從理論層面進(jìn)行了方法論指導(dǎo),并在此基礎(chǔ)上研究提出了實(shí)踐層面的具體對(duì)策建議。認(rèn)為,從根本上推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家局的應(yīng)然角色定位,更好地優(yōu)化國(guó)家局與主管部委的體制關(guān)系,必須立足中國(guó)國(guó)情,放在優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)和推進(jìn)大部門(mén)制改革的總體要求中統(tǒng)籌考慮�？偟乃悸肥�,以調(diào)整和明確主管部委與國(guó)家局的職責(zé)定位為重點(diǎn),遵循決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既互相制約又相互協(xié)調(diào)的要求和精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能原則,以合理劃分二者職責(zé)關(guān)系和運(yùn)行、協(xié)調(diào)機(jī)制為主要內(nèi)容,科學(xué)配置國(guó)家局的機(jī)構(gòu)規(guī)格和人員編制,培養(yǎng)高素質(zhì)綜合管理管理人才和專(zhuān)業(yè)化執(zhí)行人才隊(duì)伍,加強(qiáng)文化引領(lǐng)和融合,形成兩者權(quán)責(zé)明確、分工合理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的體制機(jī)制。
【圖文】：

提出中國(guó)改革優(yōu)化兩者關(guān)系的建議�；诖耍疚牧D把理論研究、實(shí)逡逑證研宄和對(duì)策研究有機(jī)結(jié)合起來(lái)，，構(gòu)建一個(gè)邏輯清晰、體系完備和重點(diǎn)突出的研逡逑究框架。（如圖１所示）在理論分析部分，通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外相關(guān)參考文獻(xiàn)的梳理，逡逑把握主管部委與國(guó)家局角色定位的理論依據(jù)，重點(diǎn)突出“決策－執(zhí)行”關(guān)系的合理逡逑２９逡逑

（二）國(guó)家局?jǐn)?shù)量進(jìn)入相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)逡逑縱觀國(guó)家局的歷史變遷，除了邋１９９８年、２００３年根據(jù)國(guó)務(wù)院職能轉(zhuǎn)變要求，辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系和建立適應(yīng)社會(huì)主濟(jì)體制的有中國(guó)特色的政府行政管理體制為目標(biāo)，將專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域冶金等９個(gè)工業(yè)部調(diào)整為國(guó)家局，并在短期過(guò)渡后又將其全部取消，造數(shù)量增減較為明顯外，其余的歷次國(guó)家局機(jī)制設(shè)置的總量基本維持在１５邋左右，尤其是近１０年及今后的５年國(guó)家局?jǐn)?shù)量均為１６個(gè)（見(jiàn)圖２），一定說(shuō)明國(guó)家局在規(guī)模數(shù)量上已進(jìn)入相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)。逡逑邐
【學(xué)位授予單位】：中共中央黨校
【學(xué)位級(jí)別】：博士
【學(xué)位授予年份】：2019
【分類(lèi)號(hào)】：D630


本文編號(hào)：2627583