本文關(guān)鍵詞：從公共服務(wù)的政府壟斷到多元化供給——面向新公共管理的政府管制研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

活動(dòng)的直接干預(yù)，常常表現(xiàn)為“官商勾結(jié)”，這為那些濫用權(quán)力操縱市場(chǎng)的行政官員以權(quán)謀私和錢(qián)權(quán)交易提供了機(jī)會(huì)，引發(fā)了社會(huì)腐�。毫硪环矫媸鞘鼓切┦苄姓䴔�(quán)力保護(hù)的企業(yè)可以逃避市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力，公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序得不到保障，經(jīng)濟(jì)失敗不一定得到市場(chǎng)懲罰，而經(jīng)濟(jì)成功也未必得到市場(chǎng)激勵(lì)，從而使政府對(duì)市場(chǎng)的承諾變得不可信，加劇了社會(huì)的機(jī)會(huì)主義行為的泛濫９。

１９８０年、１９８４年、１９９０年，中國(guó)相繼頒布了一系列有關(guān)反壟斷的法規(guī)，其中包含反對(duì)行政壟斷的一些行政規(guī)定。１９９３年頒布的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》就在第７條規(guī)定：“政府及其所屬部門(mén)不得濫用行政權(quán)力，限制外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)，或者本地商品流入外地市場(chǎng)”。但是與這部法律對(duì)應(yīng)制裁界定較窄，缺乏可操作性。但由于《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》涵蓋的范圍太小，因此真正意義上的《反壟斷法》在我國(guó)并不存在。在《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中，將政府濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為作為反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為來(lái)規(guī)定，在理論上是行不通的，因?yàn)閷⒄捌渌鶎俨块T(mén)作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的參與者，是有違市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。既然它們不能參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，當(dāng)然也不可能從事不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。當(dāng)前所施行的反對(duì)行政性壟斷的法規(guī)，大多數(shù)仍然是由國(guó)務(wù)院及其部委發(fā)布的，如２００１年４月國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的決定》和《關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》。

曼：墨燕國(guó)公基腿釜送給筻劍佳丕的重建

５．３．１公共服務(wù)改革案例及啟示

１、國(guó)外典型公共服務(wù)監(jiān)管案例分析

西方國(guó)家近年來(lái)在某些自然壟斷的特定行業(yè)自由化改革方面取得了很多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和案例，以此可以說(shuō)明在公共服務(wù)供給中采用適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管政策帶來(lái)的收獲以及存在的問(wèn)題。這些案例包括智利的電信行業(yè)、英國(guó)的天然氣行業(yè)、美國(guó)加州的電力行業(yè)”等，它們分別代表了取得巨大成功的行業(yè)管制范例（智利）以及某些部門(mén)管制過(guò)程中的完全失�。绹�(guó)加州）。這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可以清楚的告訴人們，自由化（私有化）本身不是一個(gè)終點(diǎn)，它應(yīng)當(dāng)被看作是提高效率的手段而不是消減或破壞政府主導(dǎo)地位的途徑。因此，必須逐步形成有效的治理、強(qiáng)有力的管制和監(jiān)管制度，同時(shí)要慎重對(duì)待公共部門(mén)可以控制領(lǐng)域的過(guò)度自由化，并且不斷壯大第三類(lèi)的中介機(jī)構(gòu)和非營(yíng)利性組織，充當(dāng)失敗政策和措施的緩沖器。

（１）智利電信行業(yè)的自由化改革“

１９８２年智利通過(guò)了‘統(tǒng)一電信法》，開(kāi)始在電信行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)。這部法律對(duì)智利提供電信服務(wù)的牌照發(fā)放數(shù)量沒(méi)有限制，也沒(méi)有對(duì)業(yè)務(wù)類(lèi)型作出排他性規(guī)定

（這一點(diǎn)與中國(guó)推行的分塊和按有線、無(wú)線劃分經(jīng)營(yíng)范圍的管制方式不同）。對(duì)電信運(yùn)營(yíng)商的主要強(qiáng)制規(guī)定是，在相互連接網(wǎng)絡(luò)時(shí)要遵守特定的技術(shù)要求，其它要求由運(yùn)用商自行協(xié)商決定。

１９８２年的時(shí)候，智利當(dāng)?shù)仉娦欧⻊?wù)幾乎都是由ｃＴＣ一家公司提供，長(zhǎng)途電信服務(wù)完全由Ｅｎｔｅｌ公司提供。由于壟斷企業(yè)不愿意與新進(jìn)入的運(yùn)營(yíng)商分享自己的沉淀資產(chǎn)（網(wǎng)絡(luò)），直到１９９４年政府強(qiáng)制采取了平等接入規(guī)定后競(jìng)爭(zhēng)局面才得到改善。這項(xiàng)規(guī)定要求消費(fèi)者必須在撥打長(zhǎng)途電話時(shí)指定一家長(zhǎng)途業(yè)務(wù)公司負(fù)責(zé)接通。最重要的是，如果消費(fèi)者沒(méi)有特別指定另外一家運(yùn)營(yíng)商，長(zhǎng)途電話不一定自動(dòng)由Ｅｎｔｅｌ來(lái)接通。在為新的服務(wù)商提供了與現(xiàn)有運(yùn)營(yíng)商同等條件下的電信服務(wù)以后，智利電信行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)開(kāi)始迅速提高。到２００３年，智利固定線路電信服務(wù)業(yè)務(wù)的四分之一左右已經(jīng)由ＣＴＣ公司的競(jìng)爭(zhēng)者（而不是原有的供貨商）提供。固定線路的數(shù)量在１９９２－２０００年之間增長(zhǎng)到兩倍（從１００萬(wàn)臺(tái)增加到了近２００萬(wàn)臺(tái)），移動(dòng)電話在１９９１－２０００年問(wèn)增長(zhǎng)到近１０倍（從３．６萬(wàn)人增加到超過(guò)３４０萬(wàn)人），而從２０００年到２００３年，這個(gè)數(shù)字又翻了一番（達(dá)到了近６７０萬(wàn)人）。自１９９０年開(kāi)始，智利大部分電信服務(wù)價(jià)格也大幅下降。

經(jīng)過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)的改革后，智利城市固定線路電信服務(wù)業(yè)務(wù)集中了更多的新進(jìn)服務(wù)商，多半是因?yàn)槌鞘械貐^(qū)人口密度相對(duì)較高，單位服務(wù)成本相應(yīng)降低，還因?yàn)橄啾绒r(nóng)村地區(qū)城市基礎(chǔ)電話業(yè)務(wù)的監(jiān)管價(jià)格要遠(yuǎn)高于成本。而在農(nóng)村地區(qū)的價(jià)格更加接近于成本（有時(shí)都低于成本）。設(shè)計(jì)這樣的價(jià)格模式是為了保證所有的國(guó)民都能夠在可承受的條件下享受到基礎(chǔ)電話服務(wù)。智利成立了一個(gè)特別基金為農(nóng)村地區(qū)和城市低收入家提供購(gòu)買(mǎi)基礎(chǔ)電話服務(wù)提供補(bǔ)貼。但是，在法律上ＣＴＣ公司仍然被認(rèn)為是本地電話服務(wù)的主導(dǎo)供貨商，因此要求它在同一價(jià)格水平上為不同地區(qū)（這些地區(qū)往往在地理位置上差別極大）提供基礎(chǔ)服務(wù)，凸顯了該公司的公共服務(wù)職責(zé)取代了利潤(rùn)最大化的原則，也有利于當(dāng)?shù)仉娦欧⻊?wù)競(jìng)爭(zhēng)者能夠在智利占有可觀市場(chǎng)份額的重要原因之一。

（２）英國(guó)天然氣行業(yè)的自由化改革

２０世紀(jì)七、八十年代以來(lái)，在撤切爾夫人的行業(yè)改革計(jì)劃中，天然氣在英國(guó)被作為要進(jìn)行私有化的主要目標(biāo)瞬絡(luò)行業(yè)。天然氣供應(yīng)首先是在１９６５年從英國(guó)ＣｏｎｔｉｎｅｎｔａｌＳｈｅｌｆ分離出去，１９７２年又專(zhuān)門(mén)成立了一家國(guó)有公司ＢｒｉｔｉｓｈＧａｓ（ＢＧ），ＢＧ公司擁有向消費(fèi)者出售天然氣的合法壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)，還擁有向英國(guó)生產(chǎn)商購(gòu)買(mǎi)天然氣的合法買(mǎi)方壟斷權(quán)。

１９８２年開(kāi)始的天然氣行業(yè)自由化改革的第一步是允許進(jìn)入者使用ＢＧ公司的管道為終端消費(fèi)用戶(hù)提供天然氣。并取消了ＢＧ公司的買(mǎi)方壟斷權(quán)。１９８６年，ＢＧ公司被作為一家垂直一體化的壟斷企業(yè)進(jìn)行了私有化。出于監(jiān)管方面的目的，Ｉ∞

消費(fèi)用戶(hù)被分為兩類(lèi)：（１）收費(fèi)市場(chǎng)，主要包括那些每年購(gòu)買(mǎi)天然氣低于２５０００撒姆單位（ｔｈｅｒｍｓ）的消費(fèi)者：（２）合同市場(chǎng)，包括其余購(gòu)買(mǎi)更大數(shù)量天然氣的消費(fèi)者。私有化以后，ＢＧ公司在收費(fèi)市場(chǎng)繼續(xù)享有合法壟斷權(quán)，但ＢＧ公司在這一市場(chǎng)上的價(jià)格要受到監(jiān)管”。而在合同市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)相當(dāng)開(kāi)放，ＢＧ公司的價(jià)格在此不受任何管制，到１９９０年競(jìng)爭(zhēng)格局初步形成。ＢＧ公司在合同市場(chǎng)實(shí)行了價(jià)格歧視，向那些沒(méi)有合理可替代能源（如電力）的行業(yè)用戶(hù)設(shè)定了更高的天然氣價(jià)格。為了解決這些問(wèn)題，１９８８年英國(guó)采取了新的監(jiān)管規(guī)定，包括公布合同市場(chǎng)上的收費(fèi)價(jià)目表（限制價(jià)格歧視）；公布網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入收費(fèi)價(jià)目表；在任何新發(fā)現(xiàn)的天然氣氣田內(nèi)ＢＧ的購(gòu)買(mǎi)量不得超過(guò)９伽，確保其它競(jìng)爭(zhēng)者可以有限的進(jìn)入天然氣合同市場(chǎng)。１９９０年左右，ＢＧ公司出售了合同市場(chǎng)上９３％的天然氣。為了進(jìn)一步加強(qiáng)合同市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，１９９０年代初期又進(jìn)行了進(jìn)一步監(jiān)管改革，包括降低收費(fèi)市場(chǎng)的壟斷門(mén)檻；對(duì)進(jìn)入ＢＧ公司管道的收費(fèi)價(jià)格進(jìn)行管制控制；要求ＢＧ公司自愿將在合同市場(chǎng)上的天然氣數(shù)量降到市場(chǎng)份額的４０９６，同時(shí)全面開(kāi)放新的天然氣氣田，進(jìn)入者可以購(gòu)買(mǎi)這些新氣田的天然氣。１９９８年更進(jìn)一步取消了２５００撒姆的壟斷服務(wù)門(mén)檻，２００２年取消對(duì)所有零售價(jià)格的管制（除了管道進(jìn)入收費(fèi)還要接受管制外）。但是由于轉(zhuǎn)換成本和消費(fèi)惰性的存在，使得很多消費(fèi)者還是選擇繼續(xù)從ＢＧ公司購(gòu)買(mǎi)天然氣，哪怕ＢＧ公司的收費(fèi)要高于某些競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。

（３）美國(guó)加州電力行業(yè)的自由化改革

１９９６年，為了提高當(dāng)?shù)仉娏┙o，美國(guó)加州頒布法律，決定對(duì)該州電力部門(mén)進(jìn)行五項(xiàng)主要改革。一是放松對(duì)發(fā)電價(jià)格和批發(fā)價(jià)格的管制；二是要求三家現(xiàn)有的電力供貨商（縱向一體化公司）出售其所擁有的一大部分發(fā)電能力，而集中傳輸和送電業(yè)務(wù)；三是引入零售競(jìng)爭(zhēng)，允許零售用戶(hù)從現(xiàn)有供貨商以外的公司那里買(mǎi)電；四是為現(xiàn)有供貨商的零售電力價(jià)格強(qiáng)制設(shè)定價(jià)格上限。五是為三家現(xiàn)有供貨商提供強(qiáng)有力的財(cái)務(wù)激勵(lì)，讓他們通過(guò)加州電力交易所（在其開(kāi)始運(yùn)營(yíng)的前四年里）買(mǎi)賣(mài)電力。加州電力交易所于１９９８年成立，負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)加州的隔日電力交易市場(chǎng)。盡管現(xiàn)有供貨商加入加州電力交易所以后有助于解決電力市場(chǎng)的短期供求問(wèn)題，但是由于這些供貨商在利用長(zhǎng)期合同來(lái)購(gòu)買(mǎi)或銷(xiāo)售電力方面受到了限制，最終帶來(lái)了非常嚴(yán)重的后果。

２０００年夏天，異常的高溫天氣和嚴(yán)重的干旱導(dǎo)致電力需求大幅增加，而同時(shí)加州的核電供給又嚴(yán)重下降。在效率不高的發(fā)電企業(yè)應(yīng)對(duì)巨大電力需求的同時(shí)，電力批發(fā)價(jià)格飛速上漲，大大超過(guò)了零售電價(jià)的上限。結(jié)果在這種情況下，現(xiàn)有供貨商遭受了嚴(yán)重的財(cái)務(wù)損失。由于需要很長(zhǎng)時(shí)間才能形成新的發(fā)電能力，同時(shí)現(xiàn)有發(fā)電廠商在能力負(fù)荷高峰時(shí)面Ｉｆ螽極高的成本，這導(dǎo)致高漲的批發(fā)電價(jià)根本無(wú)法增加電力供給。高成本的主要原因包括效率低下的發(fā)電技術(shù)，特別是很高１０１

的天然氣批發(fā)價(jià)格以及昂貴的污染許可成本”。２００１年，加州政府采取了非常激進(jìn)的措施來(lái)處理電力行業(yè)所出現(xiàn)的危機(jī)。加州政府自己成立了現(xiàn)有供貨商的批發(fā)電力購(gòu)買(mǎi)方，以此來(lái)應(yīng)對(duì)其它廠商（其中包括電力批發(fā)供貨商）不愿意與處于財(cái)務(wù)困境的現(xiàn)有供貨商打交道的局面。加州政府還大幅度提高了現(xiàn)有供貨商的供電價(jià)格，特別是對(duì)那些大型零售消費(fèi)用戶(hù)的價(jià)格。此為，為了防止這些大型零售消費(fèi)者從其它供貨商那里以低價(jià)獲得電力供應(yīng)，加州政府取消了零售競(jìng)爭(zhēng)。實(shí)際上，美國(guó)加州在電力行業(yè)放松管制和進(jìn)行自由化改革的實(shí)驗(yàn)已經(jīng)就此結(jié)束了。

通過(guò)案例比較和討論，可以得出兩個(gè)比較寬泛的結(jié)論。第一，從表面上看，在對(duì)壟斷進(jìn)行監(jiān)管和不受監(jiān)管的競(jìng)爭(zhēng)之間進(jìn)行選擇似乎很簡(jiǎn)單，但在實(shí)踐中這一選擇則要面臨更多的條件約束，絕非易事。必須要考慮以下情況；相關(guān)的技術(shù)條件和需求狀況，監(jiān)管者的技術(shù)和資源，，稅收體系和資本市場(chǎng)的效率等。其中．最主要的因素在于市場(chǎng)中能夠出現(xiàn)有關(guān)的投資者，并且現(xiàn)有的壟斷性企業(yè)不能依靠自身的壟斷力量來(lái)限制和阻止這種競(jìng)爭(zhēng)者的進(jìn)入，從而促使行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)升級(jí)。第二，在競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)于對(duì)壟斷進(jìn)行監(jiān)管的情況下，從壟斷走向競(jìng)爭(zhēng)的道路依然漫長(zhǎng)而曲折，不可能有一個(gè)理想化的簡(jiǎn)單路徑。而且，必須認(rèn)清競(jìng)爭(zhēng)的最終目的是為了擴(kuò)大公共品的供給和降低公共品的價(jià)格，如果不能同時(shí)達(dá)到兩個(gè)目標(biāo)的話，可能兩個(gè)目標(biāo)都無(wú)法實(shí)現(xiàn)，資源的稀缺總是反映在價(jià)格的高漲上來(lái)，如果沒(méi)有適當(dāng)?shù)膬r(jià)格管制的話。從這些典型案例中我們可以總結(jié)以下幾點(diǎn)：

一是被監(jiān)管的生產(chǎn)者掌握的信息大大超過(guò)監(jiān)管者，信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致了競(jìng)爭(zhēng)在一定程度上能夠刺激企業(yè)獲得足夠的租金進(jìn)行高效運(yùn)營(yíng)，反之則會(huì)造成監(jiān)管手段的失靈和“監(jiān)管俘獲”，并引發(fā)社會(huì)利益損失和效率損失。

二是監(jiān)管者控制廠商行為的能力會(huì)影響壟斷與競(jìng)爭(zhēng)政策的相對(duì)比較優(yōu)勢(shì)，并導(dǎo)致新進(jìn)入者“只挑好桃子”，限制現(xiàn)有供貨商用高利潤(rùn)業(yè)務(wù)補(bǔ)貼低價(jià)服務(wù)的能力，損害符合社會(huì)利益的價(jià)格結(jié)構(gòu)“。

２、我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的案例分析

我國(guó)公共衛(wèi)生體系改革成為目前社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。現(xiàn)行的市場(chǎng)化運(yùn)行的醫(yī)療體制由于高收費(fèi)（看病貴）、消費(fèi)擁擠（看病難）和過(guò)度性投資等現(xiàn)象存在而受到廣泛的批評(píng)。２００５年７月２８日，中國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布醫(yī)療改革研究報(bào)告，坦承多年來(lái)的醫(yī)改基本失�。ǜ鹧语L(fēng)，２００５）。有學(xué)者指出，目前中國(guó)公共衛(wèi)生領(lǐng)域存在的問(wèn)題在于過(guò)度市場(chǎng)化，政府負(fù)擔(dān)比重過(guò)低、城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)體制存在漏洞等所致（王紹光，２００３；葛延風(fēng)，２００５；周其仁，２００６等）。對(duì)于這些問(wèn)題，有學(xué)者認(rèn)為是醫(yī)療體制改革中市場(chǎng)化程度不夠和曲解市場(chǎng)化含義導(dǎo)致的結(jié)果，應(yīng)該探索進(jìn)一步的市場(chǎng)化途徑，打破醫(yī)療資源的壟斷，真正引入競(jìng)爭(zhēng)模式，加大社會(huì)力量對(duì)醫(yī)療事業(yè)的投入力度等；有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該回歸政府主導(dǎo)的醫(yī)療體系，擴(kuò)大

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