本文關(guān)鍵詞：旅游公共服務(wù)的理論認(rèn)知與實(shí)踐判斷——兼與李爽商榷，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

旅游學(xué)刊第29卷2014年第1期TourismTribuneVol．29No．1，2014

·2013《旅游學(xué)刊》中國(guó)旅游研究年會(huì)論文·

旅游公共服務(wù)的理論認(rèn)知與實(shí)踐判斷

———兼與李爽商榷

12

徐菊鳳，潘悅?cè)?/p>

（1．北京聯(lián)合大學(xué)旅游學(xué)院，北京100101；2．中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東廣州510275）

［摘

要］在中國(guó)旅游市場(chǎng)呈現(xiàn)出大眾化、散客化、常態(tài)化的

一、引言

旅游領(lǐng)域的公共服務(wù)現(xiàn)象伴隨旅游業(yè)的誕生而

，“旅游公共服務(wù)”原始性存在，然而作為一個(gè)獨(dú)立詞語(yǔ)，僅出現(xiàn)于2006年中共中央提出建設(shè)服務(wù)性政

府理念之后①。由于改革開(kāi)放后我國(guó)一直將旅游業(yè)許多公共資源出現(xiàn)高收費(fèi)、追作為經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)業(yè)對(duì)待，

［1］

效益現(xiàn)象，故而強(qiáng)調(diào)創(chuàng)收的“旅游業(yè)”與強(qiáng)調(diào)非營(yíng)，利性和社會(huì)效益為優(yōu)先準(zhǔn)則的“公共服務(wù)”似乎成

［2］

為不能放到一起的二元概念。因此，盡管我國(guó)部分旅游目的地近幾年開(kāi)始建設(shè)游客咨詢中心、旅游集散中心等準(zhǔn)公共服務(wù)設(shè)施，一些旅游局甚至設(shè)立了旅游公共服務(wù)處，但在實(shí)際工作中，大多數(shù)地方對(duì)于建設(shè)旅游公共服務(wù)體系的必然性和重要性還缺乏認(rèn)識(shí)，對(duì)于旅游公共服務(wù)的內(nèi)容、范圍、特征、主體、運(yùn)行機(jī)制等問(wèn)題的認(rèn)識(shí)也比較模糊

，致使許多地方的旅游公共服務(wù)建設(shè)遇到可持續(xù)運(yùn)行困境，有些

［3］

旅游公共服務(wù)體系成為影響游客滿意度和目的地新趨勢(shì)下，

競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵因素。由于旅游業(yè)在中國(guó)長(zhǎng)期被作為高度市人們對(duì)旅游公共服務(wù)體系建設(shè)的依據(jù)場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)看待，

因而在理論研究和實(shí)踐探索中均出現(xiàn)不和重要性缺乏認(rèn)識(shí)，

少問(wèn)題。文章檢視了已有研究對(duì)于旅游公共服務(wù)理論認(rèn)知的相關(guān)論點(diǎn)，著力分析了李爽等的旅游公共服務(wù)論所存在的核心概念認(rèn)知矛盾、理論理解和實(shí)踐判斷偏差問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上提出了筆者對(duì)于旅游公共服務(wù)的理論認(rèn)知，從5個(gè)W和1個(gè)H的角度闡述了旅游公共服務(wù)的內(nèi)涵、外延、屬性、服務(wù)的對(duì)象與供給主體、供給機(jī)制與時(shí)空條件。文章認(rèn)為，旅游公共服務(wù)的主體內(nèi)容體現(xiàn)為旅游基礎(chǔ)設(shè)施、目的地推廣、旅游權(quán)益保障三大方面；其本質(zhì)是公益性服務(wù)，服務(wù)供給機(jī)制和方式的多元化并不等同于責(zé)任提供主體的多元化；旅決游者的共同需求和目的地公共利益的性質(zhì)及其客觀存在，政府提供旅游公共服務(wù)是正定了旅游并非純粹市場(chǎng)化領(lǐng)域，

當(dāng)?shù)�，也是�?yīng)該的。當(dāng)下中國(guó)旅游公共服務(wù)的主要問(wèn)題不是過(guò)多，而是欠缺與低效并存。旅游行政部門(mén)雖然承擔(dān)著最最多的公共服務(wù)職能，但對(duì)這一職能的性質(zhì)、內(nèi)容和功效大、

的認(rèn)識(shí)并不到位，與旅游者的期望和需求還有較大距離。［關(guān)鍵詞］旅游公共服務(wù)；公共管理；目的地管理［F59中圖分類號(hào)］［A文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］

［1002－5006（2014）01－0027－012文章編號(hào)］

Doi：10.3969/j．issn．1002－5006.2014.01.003

［基金項(xiàng)目］本研究受?chē)?guó)家旅游局2010年重點(diǎn)項(xiàng)目（10TABK006）和北京聯(lián)合大學(xué)人才強(qiáng)校計(jì)劃人才資助項(xiàng)目共同資助。［ThisstudywassupportedbygrantsfromtheChinaNationalTourismAdministration（toXUJufeng）（No．10TABK006）andtheFundingProjectforAcademicHumanＲesourcesDevelopmentinBeijingUnionUniversity（toXUJufeng）．］［2013－02－07；［2013－05－09收稿日期］修訂日期］［作者簡(jiǎn)介］徐菊鳳（1964－），女，江西上饒人，博士，研究員，研究方向?yàn)槁糜涡枨�、旅游公共服�?wù)、旅游基礎(chǔ)理論等，E-mail：xujufengxin@sina．com；潘悅?cè)唬?991－），男，北京人，本科生。

［4］

則淪為政績(jī)工程或成為擺設(shè)�？梢哉J(rèn)為，理論研

也在一定程度上制約著旅游公共究的滯后與模糊，

服務(wù)實(shí)踐的發(fā)展。

從需求角度看，當(dāng)前我國(guó)已進(jìn)入大眾旅游新階

［5］段，旅游市場(chǎng)呈現(xiàn)出大眾化、散客化、常態(tài)化的新趨勢(shì)（表1），旅游公共服務(wù)體系缺失給我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展所帶來(lái)的掣肘現(xiàn)象日益明顯。傳統(tǒng)的以入境、觀光及團(tuán)隊(duì)旅游為主體的旅游服務(wù)體系已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，并成為制約旅游服務(wù)質(zhì)量的重要因素�？�

2002年，中共十六大第一次把政府職能歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、

，“建設(shè)服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四項(xiàng)內(nèi)容；2006年10月

①

型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”被寫(xiě)進(jìn)十六屆六中全會(huì)文，“旅游公件，從此上述概念普遍進(jìn)入政府部門(mén)和學(xué)術(shù)媒體話語(yǔ)體系“旅游公共服務(wù)”共服務(wù)”一詞亦在此情況下誕生。筆者檢索到的字

眼，最早出現(xiàn)于桂林年鑒（2006年1月1日）；國(guó)家旅游局綜合司司《對(duì)加強(qiáng)旅游公共服務(wù)若干問(wèn)題的思考》長(zhǎng)劉小軍的一文（刊登于《旅游調(diào)研》2007年第9期），是第一篇論述旅游公共服務(wù)問(wèn)題的研，“公共旅游服務(wù)”究性文獻(xiàn)。從漢語(yǔ)結(jié)構(gòu)上看一詞似乎能更準(zhǔn)確地

“旅游公共服務(wù)”表達(dá)同一含義，但因前人使用概念在先，故從俗。

徐菊鳳等|旅游公共服務(wù)的理論認(rèn)知與實(shí)踐判斷第29卷2014年第1期

，，“完善旅游公共服務(wù)”喜的是已經(jīng)被列入最新頒布《旅游法》的總則，表明國(guó)家層面充分意識(shí)到公共服保障公民旅游權(quán)利的重要?jiǎng)?wù)對(duì)于發(fā)展旅游事業(yè)、性

［6］

，但總體上這方面的英文研究文獻(xiàn)數(shù)服務(wù)問(wèn)題

量不多，也沒(méi)有出現(xiàn)“旅游公共服務(wù)”這一獨(dú)立語(yǔ)詞。這或許由于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的大眾旅游出現(xiàn)于社會(huì)公共服務(wù)發(fā)達(dá)的福利經(jīng)濟(jì)階段（1950～1970年代），旅游公共服務(wù)體系的建設(shè)和管理體制比較完

因而可引發(fā)研究的問(wèn)題較少，也或許因國(guó)人喜歡善，

在相關(guān)概念前加“旅游”兩字生成具有領(lǐng)域歸屬新詞的語(yǔ)言習(xí)慣有關(guān)。總之，旅游公共服務(wù)作為一個(gè)新概念在中國(guó)已被普遍接受并受到高度關(guān)注，而國(guó)外旅游領(lǐng)域公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)，相比其理論研究對(duì)我國(guó)的借鑒價(jià)值會(huì)更大，因而，本文評(píng)述的文獻(xiàn)以中文文獻(xiàn)為主。

（二）主要研究論點(diǎn)評(píng)析

1．如何界定旅游公共服務(wù)概念

，“概念引導(dǎo)概念界定是問(wèn)題研究的邏輯起點(diǎn)

［15］

我們進(jìn)行探索”。梳理目前對(duì)旅游公共服務(wù)概念的定義，發(fā)現(xiàn)“服務(wù)的提供者、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)的屬

服務(wù)包含的范疇”成為界定旅游公共服務(wù)性特征、

本質(zhì)屬性的四大共同要素。進(jìn)一步歸納發(fā)現(xiàn)，人們

對(duì)每一要素的認(rèn)知均存在兩類不同觀點(diǎn)：在“服務(wù)“政府主責(zé)”的提供者”要素上，有觀，認(rèn)為政府和旅

［3，16－19］

；也有游部門(mén)是旅游公共服務(wù)的主要提供者

“多元責(zé)任”觀，認(rèn)為應(yīng)由政府和其他社會(huì)組織、經(jīng)

［2，20－22］

。在“服務(wù)對(duì)濟(jì)組織不分主次地共同提供

“狹義對(duì)象”象”要素上，有觀，認(rèn)為旅游者是被服務(wù)

［3，18－21］

，的對(duì)象也有“廣義對(duì)象”觀，認(rèn)為服務(wù)對(duì)象

［2，16，17，21］

。是包括旅游者、企業(yè)和本地居民的全社會(huì)

在屬性特征上，較多觀點(diǎn)認(rèn)可非營(yíng)利性、公益性、共

［11－14］

。

表1

2003～2010年中國(guó)旅游需求

單位：%

China’stourismdemandin2003～2010

Tab．1

年度Year20032004200520062007200820092010

出游率Travelrate100.5126.6135.1156.7166.3167.4212.5246.0

旅游方式Travelmodes參團(tuán)Grouptours

10.414.613.920.021.912.213.617.5

散客Individualtravel

89.6

85.486.180.078.187.886.482.5

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)國(guó)家旅游局各年度出版的抽樣調(diào)查資料整理。

二、相關(guān)研究綜述（一）研究概況

或許由于不如民生領(lǐng)域的基本公共服務(wù)問(wèn)題突旅游領(lǐng)域的公共服務(wù)問(wèn)題并未引發(fā)政治與行政出，

然而有關(guān)公共服務(wù)理論產(chǎn)生背景學(xué)界的直接關(guān)注，及實(shí)施效果的深入探討

［7－9］

，可以為研究旅游領(lǐng)域

公共服務(wù)問(wèn)題提供良好參考。在旅游研究領(lǐng)域，早期出現(xiàn)的相關(guān)研究零散分布于旅游資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃

（管理）模式、旅游目的地營(yíng)銷、旅游信息咨詢服務(wù)、旅游集散中心、旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、旅游安全等范

“旅游公共服務(wù)”以為獨(dú)立研究對(duì)疇。2007年以后，

象的文章開(kāi)始出現(xiàn)，截至2012年4月30日，在中國(guó)

知網(wǎng)可查獲以“旅游公共服務(wù)”為關(guān)鍵詞的期刊論文、碩博論文81篇，報(bào)紙文章42篇。參與研究的，既有高校師生，也有政府官員，其中，高校師生偏重而來(lái)自管理部門(mén)的論述偏重于于理論推演性研究，

實(shí)踐分析。理論研究雖有其理論概括和分析的優(yōu)勢(shì)，但脫離實(shí)際的研究也容易誤導(dǎo)人們的認(rèn)識(shí)，并影響實(shí)踐的進(jìn)程。目前來(lái)看，旅游公共服務(wù)研究，無(wú)論都存在一些值得注意的是理論研究還是實(shí)踐判斷，

，“僅僅滿足于問(wèn)題，例如，簡(jiǎn)單套用相關(guān)學(xué)科理論

［10］

知識(shí)演化自身的邏輯自洽”，有些連邏輯自洽也

以及非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性、外部性特征；個(gè)享性特征，

別觀點(diǎn)認(rèn)為公共服務(wù)同時(shí)具有公益性和營(yíng)利性的對(duì)

［21］

立特征。在外延認(rèn)知上，也有廣義、狹義兩類觀點(diǎn)，廣義觀認(rèn)為，旅游公共服務(wù)包含了游客需要的各類公共服務(wù)，包括政府旅游管理部門(mén)目前的所有職能

［17，20，21，23］

；狹義范疇觀認(rèn)為只有旅游者在旅游活

動(dòng)中直接需要的幾大子系統(tǒng)才構(gòu)成旅游公共服務(wù)系［3，19－21］

，統(tǒng)例如旅游公共信息、旅游便捷交通、旅游安全保障服務(wù)。

2．代表性觀點(diǎn)分析———李爽的旅游公共服務(wù)論

李爽博士自2010年以來(lái)在《旅游學(xué)刊》等載體發(fā)表了多篇探討旅游公共服務(wù)及其體系的文［21，24，25］

，章是迄今為止在該領(lǐng)域發(fā)表成果最多的作者，其研究模式和觀點(diǎn)，在院校研究者中具有一定代

表性。因此，本文以她的研究成果為例，對(duì)一些問(wèn)題提出商榷，以求對(duì)相關(guān)問(wèn)題獲得更準(zhǔn)確的理解。

沒(méi)有做到，論文觀點(diǎn)自相矛盾。此外，論點(diǎn)論據(jù)不符

文獻(xiàn)引用不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)痊F(xiàn)象也較多存在。合旅游業(yè)實(shí)際，

從西方國(guó)家的文獻(xiàn)看，雖然旅游目的地營(yíng)銷、旅

游咨詢中心服務(wù)、公共交通與城市旅游發(fā)展關(guān)系、政府對(duì)旅游發(fā)展的作用等問(wèn)題的研究也涉及旅游公共

旅游學(xué)刊第29卷2014年第1期TourismTribuneVol．29No．1，2014

李爽借用了公共管理學(xué)科及經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中的

許多概念來(lái)進(jìn)行旅游公共服務(wù)的理論建構(gòu)，主要有西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共產(chǎn)品理論，奧斯特羅姆（Ostrom）的多中心治理理論，以及新公共管理和新公共服務(wù)理論。公共產(chǎn)品理論主要被借用來(lái)描

新公共管理理論和多中述旅游公共服務(wù)的特征，

心治理理論則被借用來(lái)構(gòu)建其旅游公共服務(wù)體系

及其多元化供給模式。這些理論建構(gòu)的努力，對(duì)于人們借助經(jīng)濟(jì)學(xué)和行政學(xué)理論認(rèn)識(shí)旅游領(lǐng)域的公共服務(wù)問(wèn)題提供了開(kāi)闊的視野，為本領(lǐng)域研究奠定了一定基礎(chǔ)。然而，論者在將上述理論融合并借用到旅游公共服務(wù)有關(guān)概念上時(shí)，卻出現(xiàn)了一些假設(shè)與現(xiàn)實(shí)不相符以及理論難以自洽的問(wèn)

使得這樣的理論闡述給讀者帶來(lái)了較大的困題，

惑。主要表現(xiàn)為以下方面：

（1）對(duì)核心概念認(rèn)知的自相矛盾

李爽等清晰地意識(shí)到旅游公共服務(wù)與旅游（企

并在界定概念時(shí)明確提出旅游公業(yè)）服務(wù)的不同，

共服務(wù)是“不以營(yíng)利為目的，具有明顯公共性的產(chǎn)這一清楚認(rèn)識(shí)并未能品和服務(wù)的總稱”。然而，

在其論述中延續(xù)。在其同一篇文章論述旅游公共服務(wù)的特征時(shí)，卻又認(rèn)為“旅游公共服務(wù)兼具公益性

，與其之前對(duì)于旅游公共服和營(yíng)利性的雙重功能”

，“營(yíng)利務(wù)本質(zhì)屬性的認(rèn)知出現(xiàn)了矛盾。眾所周知

“贏利”（或“盈利”），性”不同于后者指“企業(yè)單位，“謀求利潤(rùn)”。所謂“營(yíng)利性”，獲得的利潤(rùn)”前者指

即指以獲得利潤(rùn)為目的。雖然公共服務(wù)的提供可以是有償、收費(fèi)，運(yùn)營(yíng)的結(jié)果甚至可能是有所盈余，但

因此，其性質(zhì)是公共服務(wù)顯然不以獲得利潤(rùn)為目的，

“非營(yíng)利性”仍然是的，旅游公共服務(wù)兼具公益性和

營(yíng)利性的說(shuō)法乃自相矛盾之說(shuō)。類似的認(rèn)知混淆還出現(xiàn)在下列表述上：作者在一篇論文中將旅游（企業(yè)）服務(wù)的目的稱為“滿足個(gè)人需求”且“差異化顯

［21］

“關(guān)注個(gè)人差異化需求的滿著”，在另一文中又將

［25］

足”的職責(zé)劃入了旅游公共服務(wù)范圍之中�！肮�

［21］

的認(rèn)知存在偏差，以及在套用理論時(shí)未加仔細(xì)分辨

有關(guān)。

（2）理論套用中的偏差

李爽大量引用多中心治理理論和新公共服務(wù)理論，意在強(qiáng)調(diào)企業(yè)和非營(yíng)利組織應(yīng)該與政府形成旅

“多元供給主體”。然而事實(shí)上，多中游公共服務(wù)的

心理論和新公共服務(wù)理論的假設(shè)與前提決定了它們

其實(shí)并不適用于旅游公共服務(wù)這個(gè)范疇。首先，多中心治理和新公共服務(wù)理論均直接指向一個(gè)關(guān)鍵理

——自治。奧斯特羅姆夫婦的多中心治理一直以念—

來(lái)都強(qiáng)調(diào)公民及公民組織自身的參與對(duì)于公共事物治理的價(jià)值，帶有某種自主治理的含義。到了登哈更是提特（Denhardt）夫婦的新公共服務(wù)理論那里，

“公務(wù)員的首要作用乃是幫助公民明確闡述并出了

實(shí)現(xiàn)他們的共同利益，而不是試圖去控制或駕馭社

［26］

會(huì)”的原則。在這里，公民已經(jīng)成為了實(shí)現(xiàn)共同利益的第一主體，政府及公務(wù)員則退居輔助的角色。若將這樣的理論套用在旅游公共服務(wù)這個(gè)范疇之

“公民”“公民組織”上，那么原本理論中的或的對(duì)應(yīng)“旅游者”“由旅游者組成的組織”，或物就應(yīng)該變?yōu)?/p>

“自主治理”“自我服務(wù)”只有這樣，旅游者的或才可能實(shí)現(xiàn)。然而，筆者所能想到的可以符合“旅游者

內(nèi)涵的現(xiàn)象，或許只有旅游愛(ài)好者們?cè)诰W(wǎng)絡(luò)自治”

論壇之中分享心得建議的行為，但很顯然，筆者不會(huì)

。因此，將這種自發(fā)行為稱呼為“旅游公共服務(wù)”若如作者一樣將原本理論之中的社會(huì)和非營(yíng)利組織直

接對(duì)應(yīng)成目的地居民和當(dāng)?shù)亟M織的話，顯然無(wú)法與“自主治理”這一核心理念相配。至于奧斯特羅姆

同樣的多中心理論中的可以實(shí)行自我治理的企業(yè)，也不適用于旅游領(lǐng)域內(nèi)的企業(yè)，因?yàn)樗恼撌鲋簧?/p>

及池塘以及地下水、河流這一類公共資源在多主體（如企業(yè)，公民等）共同使用時(shí)，多主體是如何成功地在沒(méi)有政府壟斷或主導(dǎo)的情況下以公共治理的方

當(dāng)筆者考察旅游公共服式共同開(kāi)發(fā)使用的。然而，

務(wù)時(shí)，卻看不到有什么企業(yè)能在進(jìn)行服務(wù)的同時(shí)自

己也作為旅游者而存在，因此也是不能成為自主治理的多主體之一的。

其次，作者混同使用“多元化供給”和“多中心治理”這兩個(gè)隱含前提相反的理論，使得其多元化供給的主張貌似合理，其實(shí)卻隱含誤解。因?yàn)楣病岸嘣┙o”服務(wù)概念來(lái)自新公共管理理論，僅指提供方式的多元化，其認(rèn)定的主責(zé)提供者還是單一“多中心治理”的（即政府）；而理論卻暗含了有多個(gè)權(quán)責(zé)平等的主責(zé)提供者。可見(jiàn)這兩個(gè)詞語(yǔ)所論說(shuō)的

私不分”的結(jié)果導(dǎo)致作者在將一些明顯由私人部門(mén)提供的旅游（企業(yè)）服務(wù)，如導(dǎo)游服務(wù)、旅游企業(yè)信息服務(wù)等納入旅游公共服務(wù)體系之中，甚至將其公共服務(wù)體系描述為一類以政府為主導(dǎo)，由非營(yíng)利組織具體運(yùn)作；一類以市場(chǎng)為主導(dǎo)，由各種企業(yè)操作實(shí)［24］

施。上述論述給讀者帶來(lái)諸多困惑：到底什么是公共服務(wù)？為什么本來(lái)非常鮮明的“公私之分”在作者的行文中卻顯得混亂不清？如此反復(fù)出現(xiàn)的論述，恐怕難說(shuō)是筆誤，或許與作者對(duì)于一些基本概念

徐菊鳳等|旅游公共服務(wù)的理論認(rèn)知與實(shí)踐判斷第29卷2014年第1期

是不同層次乃至潛藏條件互相矛盾的事情①。作者以多元化供給理論的話語(yǔ)為自己的理論命名，但實(shí)

［25］際上套用的理論內(nèi)核卻是多中心理論，如前所述，多中心治理理論其實(shí)并不適用于旅游公共服務(wù)

州旅游集散公司當(dāng)成“私人經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)”來(lái)作為“論

［25］據(jù)”，而事實(shí)上，該中心是一家在杭州市政府主導(dǎo)下，由多家國(guó)有旅游及交通企業(yè)組成的國(guó)有股份公司，只不過(guò)采取了向社會(huì)招聘總經(jīng)理、收費(fèi)經(jīng)營(yíng)等市

［28］

場(chǎng)化運(yùn)作方式而已②。

筆者還發(fā)現(xiàn)，作者在旁征博引的同時(shí)，也存在一

的范疇。因此，其建立在多中心理論基礎(chǔ)上的認(rèn)為多元主體可以權(quán)責(zé)平等地提供旅游公共服務(wù)的多元

化供給模式理論，存有理論和邏輯上的疏漏。多元（“生產(chǎn)提供”）問(wèn)題，化供給探討的是提供方式而多中心理論探討的是政府、市場(chǎng)與社會(huì)的邊界問(wèn)題，屬“責(zé)任提供”于范疇，而產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)提供與責(zé)任提供，顯然是不一樣的。此外，單一套用公共產(chǎn)品這一經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來(lái)描

在其理論邏輯之中也會(huì)遇到述旅游公共服務(wù)概念，

政府提供公共產(chǎn)品是一些問(wèn)題。在公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中，

為了克服市場(chǎng)失靈造成的效率低下而進(jìn)行的資源配

置活動(dòng)。然而在旅游發(fā)展中，政府提供公共服務(wù)的動(dòng)機(jī)和理由應(yīng)該不僅是為了維持市場(chǎng)的有效運(yùn)行。從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，為公民提供旅游公共服務(wù)的目的主要在于維護(hù)和保障公民的休閑權(quán)利，弘揚(yáng)民族文

同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；從地方政府（目的地城市化，

等）來(lái)看，其提供旅游公共服務(wù)的目的主要出于提升城市形象，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、文化和環(huán)境發(fā)展。也就政府提供旅游公共服務(wù)的考量會(huì)大于僅僅維是說(shuō)，

護(hù)旅游經(jīng)濟(jì)的效率，而且也不僅僅為了營(yíng)利目的而為游客提供服務(wù)。這些動(dòng)機(jī)如果要讓當(dāng)?shù)毓窠M織和企業(yè)來(lái)承擔(dān)，未免會(huì)造成社會(huì)失靈和市場(chǎng)失靈。因此，無(wú)論出于怎樣的動(dòng)機(jī)，政府無(wú)疑都會(huì)是旅游公共服務(wù)的提供者。

（3）論據(jù)的再審視

除了由于理論認(rèn)知偏差導(dǎo)致作者將許多企業(yè)提供的服務(wù)劃歸在旅游公共服務(wù)范疇，作者使用的論據(jù)，無(wú)論是現(xiàn)實(shí)論據(jù)還是文獻(xiàn)依托，也都存在值得商榷之處。例如，作者多次籠統(tǒng)提及“傳統(tǒng)的旅游公共服務(wù)由政府單一供給的模式已經(jīng)無(wú)法滿足旅游者

［24－25］

，的公共需要”這種對(duì)實(shí)踐的判斷并不符合國(guó)內(nèi)外旅游領(lǐng)域的實(shí)踐。根據(jù)筆者的研究與調(diào)查，西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地區(qū)的旅游公共服務(wù)既有政府協(xié)同

東企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)共同承擔(dān)的模式（如洛杉磯、京），也有政府主導(dǎo)直接提供的模式（如巴黎、香

［27］

，港）其旅游公共服務(wù)體系從1960年代形成至今并沒(méi)有發(fā)生模式的轉(zhuǎn)變；至于中國(guó)的旅游公共服務(wù)，改革開(kāi)放30年來(lái)也沒(méi)有發(fā)生過(guò)模式的轉(zhuǎn)變，何來(lái)“傳統(tǒng)”“非傳統(tǒng)”與之分？類似對(duì)實(shí)踐判斷的失誤

“市場(chǎng)補(bǔ)貼模式”還出現(xiàn)在作者在為其舉例時(shí)，將杭

些錯(cuò)引和夸大的現(xiàn)象。例如，在構(gòu)建旅游公共服務(wù)

作者非常強(qiáng)調(diào)政府之外的的概念和體系的過(guò)程中，

組織（營(yíng)利或非營(yíng)利）應(yīng)與政府形成“各類供給主體

。共同參與相互作用、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的多中心供給模式”作者的這一認(rèn)識(shí)據(jù)說(shuō)是因?yàn)椤皩?shí)踐表明，政府不應(yīng)

該是旅游公共服務(wù)的唯一直接提供者，社會(huì)其他部門(mén)也有可能進(jìn)入旅游公共服務(wù)領(lǐng)域，參與旅游公共

”——服務(wù)的供給。然而其用來(lái)支撐此句話的文獻(xiàn)—皮爾斯（Pearce）的《TourismdevelopmentinParis：

［11］

Publicintervention》一文，卻并無(wú)此含義。該文除

“旅游者所享受的服務(wù)大多是由私人部門(mén)了一句話

，提供的”其余通篇都是在說(shuō)公共部門(mén)是如何干預(yù)

才影響到巴黎作為世界著名旅游城市的發(fā)展（這從被其用來(lái)表達(dá)“傳統(tǒng)思文章標(biāo)題即可看出）。再如，

維中，旅游公共服務(wù)被認(rèn)為是由政府旅游管理部門(mén)向社會(huì)提供的，不以營(yíng)利為目的的旅游類服務(wù)”的

［21］

其實(shí)只是該領(lǐng)域較早論述旅游公共服務(wù)問(wèn)根據(jù)，

題的一篇網(wǎng)發(fā)短論（由旅游局官員所寫(xiě)）③，僅憑這

就被扣上“傳統(tǒng)思樣一個(gè)4年前才提出的新說(shuō)法，

維”的帽子，顯然有些大了。

綜上，筆者認(rèn)為，李爽在探討旅游公共服務(wù)的概念這樣一個(gè)理論性問(wèn)題時(shí)，由于套用了一些來(lái)自跨領(lǐng)域乃至相互矛盾的理論，同時(shí)又沒(méi)有充分考慮這些理論的適用背景，因而出現(xiàn)了“削足適履”和“錯(cuò)誤移植”的情況。作者的初衷應(yīng)該在于借鑒西方新近流行的理論來(lái)認(rèn)識(shí)并指導(dǎo)中國(guó)旅游領(lǐng)域的公共服務(wù)體系建設(shè)，然而由于沒(méi)有十分清晰地了解相關(guān)理論的相互關(guān)系與適用條件而導(dǎo)致理論理解和應(yīng)用出現(xiàn)偏差。當(dāng)然，國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)于公共服務(wù)及其提供機(jī)制與方式的理論成果，也普遍存在基于西方發(fā)達(dá)國(guó)

作者引用馬斯格雷夫的言說(shuō)稱政府提供公共服務(wù)不一定意味著要由政府生產(chǎn)，這句話就暗含了政府主責(zé)說(shuō)；而奧斯特羅姆的多

①

中心治理則強(qiáng)調(diào)在治理公共事務(wù)時(shí)有多個(gè)主責(zé)中心。

深入了解②筆者自2006年起三次赴杭州旅游集散中心調(diào)研，其體制及運(yùn)行模式。該中心負(fù)責(zé)人明確表示，集散中心是非營(yíng)利機(jī)

構(gòu)，堅(jiān)持社會(huì)效益優(yōu)先原則，即使有盈利也用于回饋社會(huì)，開(kāi)展優(yōu)惠、免票活動(dòng)等。

此文為紹興市旅游局長(zhǎng)楊大明2006年5月發(fā)表于該局網(wǎng)

16］。站的短文，詳見(jiàn)參考文獻(xiàn)［

③

旅游學(xué)刊第29卷2014年第1期TourismTribuneVol．29No．1，2014

家的背景來(lái)進(jìn)行空對(duì)空的理論推演因而缺少可行性

考慮的弊端，理論成果的政策指導(dǎo)意義普遍不強(qiáng)

［29］

公共服務(wù)定義方式，希冀有更強(qiáng)的概括力和解釋力。

旅游公共服務(wù)，是指政府及其公共部門(mén)運(yùn)用公共權(quán)力和資源，為了滿足旅游者的共同需求，并基于目的地公共利益而向旅游者提供的不以營(yíng)利為主要目標(biāo)的服務(wù)。政府可以采取多種機(jī)制和方式提供旅從而提高服務(wù)效率。游公共服務(wù)，

這一定義的具體含義包括：旅游公共服務(wù)本身是非營(yíng)利性和公益性的產(chǎn)品和服務(wù)；旅游公共服務(wù)的提供者內(nèi)在地就是政府及其公共部門(mén)，其對(duì)象是旅游者。旅游者的共同需求和目的地公共利益的性質(zhì)及其客觀存在決定了政府提供旅游公共服務(wù)是正當(dāng)?shù)�，也是�?yīng)該的。政府可以通過(guò)多種機(jī)制和方式其目的是為了提高服務(wù)效率而提供旅游公共服務(wù)，非轉(zhuǎn)移責(zé)任。

對(duì)上述內(nèi)涵及其依據(jù)進(jìn)一步闡釋如下：1．為什么需要旅游公共服務(wù)（why）

這是一個(gè)前提性問(wèn)題，需要率先闡明。由于我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展初期面臨著從外事接待型事業(yè)向創(chuàng)收型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變的需要，因而旅游業(yè)在改革開(kāi)放后一直，“旅游是一個(gè)高度市場(chǎng)被當(dāng)做純粹經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)看待

［31］

化的領(lǐng)域”的呼聲一直很強(qiáng)，因此許多人會(huì)質(zhì)疑“旅游領(lǐng)域?yàn)槭裁葱枰卜⻊?wù)”。筆者認(rèn)為這種

旅游領(lǐng)域的公共服務(wù)判斷和質(zhì)疑沒(méi)有依據(jù)。首先，

原始性存在。人們出游所必須的閑暇時(shí)間的制度性

規(guī)定，交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，依托公共資源形成的旅游吸引物，無(wú)一不屬于公共服務(wù)范疇。因此，即使認(rèn)為旅游領(lǐng)域的大多數(shù)服務(wù)是市場(chǎng)性的（假設(shè)占60%～70%），那也不意味著旅游業(yè)是百分百的市

旅游還具有很強(qiáng)的文化交場(chǎng)領(lǐng)域。除了經(jīng)濟(jì)功能，

流和生活福祉功能，因而也具有明顯的公眾事業(yè)屬

［32，33］

。正如利珀（Leiper）所言，“旅游只是部分市性

，場(chǎng)化”所有的旅游者都有一些非市場(chǎng)化行為，都要

［34］

使用非市場(chǎng)化的產(chǎn)品和服務(wù)。戴維森（Davidson）早就指出，“把旅游定義為產(chǎn)業(yè)是不正確的，這一定義有損于旅游的真實(shí)情況。旅游是一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象……它更像是一個(gè)影響許多產(chǎn)業(yè)的

［35］

‘部門(mén)’�！彼�指出，把傳統(tǒng)上并非是“產(chǎn)業(yè)”的旅游當(dāng)做產(chǎn)業(yè)對(duì)待，固然在爭(zhēng)取政府對(duì)產(chǎn)業(yè)的重視上有利，然而它同時(shí)也帶來(lái)了一些嚴(yán)重后果：產(chǎn)業(yè)邊界不清令人質(zhì)疑，理論解釋力差，在贏得公共資金支

�！白鳛橐粋�(gè)‘產(chǎn)業(yè)’，持方面處于不利地位旅游被看成是謀求私利的，而事實(shí)上旅游是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)［35］

繁榮的重要組成部分”。各地旅游發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，驗(yàn)證了戴維斯的這一判斷，顯然比僅將旅游業(yè)當(dāng)做

。其實(shí)，一個(gè)好的理論，其產(chǎn)生離不開(kāi)它的背

景，而介紹、引用某一理論，也不能僅看理論本身的

知名度和時(shí)髦度，還要了解該理論產(chǎn)生及適用的環(huán)無(wú)視現(xiàn)實(shí)環(huán)境的差異而盲目引用某一理論，不但境，

可能產(chǎn)生理解上的偏差，還可能誤導(dǎo)實(shí)踐，因?yàn)椤皩?shí)踐不僅在于人們做了什么，而且還在于人們做某事

［30］

的意義及其行為發(fā)生的環(huán)境”。因此筆者主張，在關(guān)注或運(yùn)用國(guó)際前沿理論的同時(shí)，不能唯前沿理論是從，還要深入了解某一理論產(chǎn)生的背景和某種模式的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制；在借鑒國(guó)外現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也不能簡(jiǎn)單套用其經(jīng)驗(yàn)，而要把握國(guó)外經(jīng)驗(yàn)背后的并依據(jù)中國(guó)現(xiàn)實(shí)給出具有可運(yùn)行機(jī)制與環(huán)境狀況，操作性的意見(jiàn)。

三、對(duì)旅游公共服務(wù)問(wèn)題的基本認(rèn)知

（一）認(rèn)知旅游公共服務(wù)問(wèn)題的基本框架：5個(gè)W和1個(gè)H

筆者認(rèn)為，要從理論上對(duì)旅游公共服務(wù)問(wèn)題全

離不開(kāi)對(duì)下列六大基本問(wèn)題的回答：①面認(rèn)知，

what：旅游公共服務(wù)的內(nèi)容與屬性是什么；②who：旅游公共服務(wù)的主客體是誰(shuí)；③when：旅游公共服務(wù)

適合在旅游活動(dòng)的什么階段提供；④where：旅游公共服務(wù)適合在什么地域提供；⑤why：為什么需要旅游公共服務(wù)；⑥how：旅游公共服務(wù)應(yīng)該怎么提供。上述問(wèn)題涉及旅游公共服務(wù)的內(nèi)涵與外延，旅游公共服務(wù)與一般公共服務(wù)和市場(chǎng)化服務(wù)的關(guān)系，旅游公共服務(wù)的供給機(jī)制、供給主體、服務(wù)對(duì)象與供給模

以及旅游公共服務(wù)供給的時(shí)空環(huán)境等基本問(wèn)題。式，

已有的各種界定方式瑕瑜互見(jiàn)。相對(duì)而言，李軍鵬、郭勝、谷艷艷的界定比較符合學(xué)術(shù)邏輯與生活實(shí)踐，至少在旅游公共服務(wù)的主體與客體（who）、基本屬性和內(nèi)容（what）這幾大范疇上給出了恰當(dāng)?shù)慕忉�，觀點(diǎn)也比較一致。其中，郭勝和谷艷艷還分別對(duì)形成原因（why）與提供的空間范疇（where）作出了回應(yīng)。上述三定義也存在不足，例如，李軍鵬的定義將旅游公共服務(wù)的提供主體完全限定為旅游管理等

忽略了中央和地方政府在旅游消費(fèi)相關(guān)公共部門(mén)，

政策等宏觀公共服務(wù)作用的發(fā)揮；郭勝的定義籠統(tǒng)

“滿足游客需求”，提為易令人混淆游客的共同需求與個(gè)性化需求；谷艷艷將公共服務(wù)固化為“公益項(xiàng)

，目和配套設(shè)施等物質(zhì)結(jié)構(gòu)”使其無(wú)法包容非物質(zhì)形態(tài)的服務(wù)，有違公共服務(wù)的基本形態(tài)特征。在這

里，筆者依據(jù)5個(gè)W和1個(gè)H，提出一種新的旅游

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  本文關(guān)鍵詞：旅游公共服務(wù)的理論認(rèn)知與實(shí)踐判斷——兼與李爽商榷，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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