第1章緒論

1.1研究背景與意義
作為中國最基層的政權組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府顯然在當前中國農村的和諧發(fā)展中扮演著重要角色，其角色的科學定位和職能的有效實施將直接關系著廣大農民對黨和政府的評價和信任，而廣大農民的迫切愿望和需求也需要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向黨和國家進行有效傳輸。'基層政府角色的有效定位，直接關系到農村經濟社會的發(fā)展和新農村建設的步伐。我國農村公共服務供給經歷了人民公社、家庭聯(lián)產承包責任制、稅費改革以及新農村建設四個具有鮮明階段特征的發(fā)展過程，基層政府在這個發(fā)展過程中的供給責任和供給方式都發(fā)生了明顯的轉變，但無論公共服務體系發(fā)展到何種階段，政府依然承擔著公共服務供給的主要責任。在新時期的公共服務體系建構中如何尋求政府的正確定位，如何既能保證政府供給責任的履行，又能更有效地向農民提供公共服務，滿足需求，則是整個公共服務體系建設甚至農村改革的關鍵所在。

1.2相關概念及理論
農村公共服務是由公共服務演化而來的一個次級概念，指為農村居民所共同享用，滿足農業(yè)、農村發(fā)展和農民生產共同需要的具有非排他性和非競爭性的產品和服務，可以分為純公共服務和準公共服務。純公共服務是指具有完全的非競爭性和非排他性的公共服務，比如國防、農業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究、農村公共安全、農村基層政府行政服務、農業(yè)基礎科學研究、大江大河治理、農業(yè)發(fā)展綜合規(guī)劃及信息系統(tǒng)等。準公共服務是指不完全具有非競爭性和非排他性的公共服務，主要包括農村義務教育、農村職業(yè)教育和技術培訓、農業(yè)信息服務、農村文化娛樂、農業(yè)科技成果推廣、農田防護林、病蟲害防治、農村公共衛(wèi)生、農村基本醫(yī)療、農村社會保障、農村道路建設等等。農村中小水利設施、農村電力設施、農村道路建設等。本文所研究的農村公共服務是為農村居民公眾利益服務的事務，它的供給主體主要是政府部門（以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主)，但并不是唯一的主體。隨著市場以及各類社會組織的成熟，其他主體正逐漸參與到農村公共服務供給過程中，這明顯提高了農村公共服務的供給水平與供給效率。
……………

第2章農村公共服務供給與政府角色演變

2.1我國農村公共服務供給的演變
改革開放初期，我國農村繼續(xù)延用人民公社時期建立起來的基層公共服務體系。1988年，中央聯(lián)合發(fā)文，決定將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農機站、農技站、水利站、農經站、畜牧獸醫(yī)站等直接為農業(yè)生產服務的人、財、物管理權限由縣級下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。1993年隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會的成立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建立起來。但由于市場經濟的快速發(fā)展，縣鄉(xiāng)兩級財政普遍緊張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依靠國家財政劃撥的有限資金根本無法滿足農村公共服務需要，只能繼續(xù)采用制度外籌資的渠道，而這一時期的對象以農戶為主。家庭聯(lián)產承包制推行后，農民成為經營者，支配著農村大部分的資產，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會直接向農民籌集“三提五統(tǒng)” 2資金或勞力，以維持基層農村公共服務供給，公共服務的制度外籌資對象自然轉向了農戶。這一時期，政府依舊推行“自上而下”的強制性公共服務決策機制，農民的個體差異和需求被忽視。由于政府分權的力量，大量公共服務的決策管理權推向基層政府，形成“塊塊”式的管理格局。

2.2農村公共服務中政府角色的變遷歷程
建國初期，出于國家意識形態(tài)和工業(yè)化原始積累的需要，全國的農村政策目標比較單一，主要是以農業(yè)增產來解決人民的溫飽問題和保障工業(yè)原料的低價供應。至于農民的收入、農民的社會保障以及相對應的教育、衛(wèi)生、醫(yī)療服務等都處于次要地位。1958年以后，人民公社建立了合作醫(yī)療、敬老院、赤腳醫(yī)生等社會保障組織，但是由于財政緊張，結構單一，這些保障組織連居民的日常需要都滿足不了，再加上實行“統(tǒng)包統(tǒng)攬”，當時的農村公共服務主要是依靠行政權力、通過行政命令甚至大規(guī)模的行政動員來組織實施，其他形式的私人服務根本沒有機會出現(xiàn)。而作為政府基層代表的人民公社其責任重大，職能范圍幾乎與政府的職能范圍相同，一方面要抓好當地的農業(yè)生產，照顧好農村居民的衣食住行，另一方面也要對當時的時代背景下不間斷的政治運動保持敏感性。不僅要統(tǒng)籌全局，還要事必躬親，面面俱到，即做“領導”，也做“保姆”。
…………

第3章江蘇省H市Y鎮(zhèn)案例分析…………14
3.1 Y鎮(zhèn)公共服務現(xiàn)狀 ………………14
3. 2在農村公共服務供給中Y鎮(zhèn)政府的現(xiàn)實角色 ……22
3.2.1發(fā)展現(xiàn)代高效農業(yè)，培育農民專業(yè)合作組織 …………………22
3. 2. 2推廣新型農村合作醫(yī)療，承擔醫(yī)療保障責任…………… 23
3.2.3多管齊下，擴大農村社會事業(yè)覆蓋面………………25
3.3 Y鎮(zhèn)政府農村公共服務供給的經驗 ……………25
第4章政府角色定位不清：迷失方向的“掌舵人”……………28
4.1服務型政府語境下的服務理念執(zhí)行不足…………… 28
4.2公共服務供給：“自上而下”主導還是“自下而上”主導………30
第5章政府角色缺位與錯位：公共服務供給的制度性缺失…………35
5.1籌資渠道單一，公共服務資金難以滿足需求…………………… 35
5.1.1基層政府投入力度不足………35
5.1. 2財政支出少，籌資渠道單一………36
5.2供給結構失衡，公共服務供給效率低下……………… 39

第6章角色回歸一農村公共服務供給中基層政府角色的優(yōu)化選擇

6.1重塑政府管理理念，深化服務型政府建設
政府在公共服務中處于主導地位，在保障公共服務供給上具有優(yōu)勢，比如可以提供社會組織無法承擔或不愿意承擔的公共項目。具體地說，政府在農村公共服務中的供給責任主要有：一方面，政府的職能應該集中在“掌舵”，而不是“劃槳”，2政府應充分發(fā)揮市場和社會的力量，采用合同出租等形式將一些公共服務項目轉給私人部門或第三部門，使有限的公共資源及公共投入產生最大收益。另一方面，政府應為農村社會提供最有必要最基本的公共服務，如維護社會公共秩序與公共安全、發(fā)展義務教育、改善公共衛(wèi)生、建立社會保障體系以及提供公益性文化事業(yè)等方面。各級政府要明確自己的職能定位，盡快變“全能政府”為“有限政府”，將主要精力用于農村公共服務供給的重點或薄弱環(huán)節(jié)上。

6.2改革財政管理體制，確保基層政權的正常運轉

針對目前農村公共財政體制的缺陷及對農村公共物品供給的影響，財政管理制度創(chuàng)新是當前以及今后一段時期內的重點。政府應及時調整財政支出結構，進一步加大財政支農資金的投入，側重鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基礎建設，建立基層政權能正常運轉的制衡機制。隨著財政支出結構的優(yōu)化和財政實力的增強，財政資金應更多地向農村傾斜，保證支農資金穩(wěn)定增長，提高支農支出占財政總支出的比重，增強縣鄉(xiāng)基層政府農村公共服務的供給能力。