一、論文的主要內(nèi)容及觀點(diǎn) 政府預(yù)算是改革政府、實(shí)現(xiàn)政府善治的元工具。因此,要構(gòu)建服務(wù)型政府,政府預(yù)算的改革和完善必然是先行的步驟和推動(dòng)力。在這一視域下,一個(gè)好的政府預(yù)算應(yīng)該是什么樣的、要如何構(gòu)建,對(duì)政府的改革來(lái)說(shuō),是一個(gè)關(guān)鍵的問(wèn)題。本文將圍繞上述議題展開(kāi)分析和論述,主要的內(nèi)容及觀點(diǎn)如下： 1.構(gòu)建服務(wù)型政府是當(dāng)前政府改革的目標(biāo)。政府起源于公意契約,現(xiàn)代民主國(guó)家的政府應(yīng)當(dāng)成為為了公共事務(wù)而存在的一套有組織的制度安排,以公意為本來(lái)實(shí)施公共治理,保障和促進(jìn)公共利益,有效的履行公共受托責(zé)任,滿足公民的公共需求�？梢哉f(shuō),現(xiàn)代意義上的好政府是以為公共利益服務(wù)、為民服務(wù)為本的,構(gòu)建以服務(wù)為導(dǎo)向的政府是當(dāng)前整個(gè)世界范圍內(nèi)政府改革的主要目標(biāo)。服務(wù)型的政府,首先是一個(gè)承擔(dān)和履行公共受托責(zé)任的政府,還必須是一個(gè)高績(jī)效的組織體系。服務(wù)意識(shí)、顧客導(dǎo)向、結(jié)果績(jī)效導(dǎo)向、善治和高效的公共生產(chǎn)力是服務(wù)型政府的基本要件。 2.政府預(yù)算是政府改革的元工具。政府預(yù)算這一命題可以是一個(gè)政治問(wèn)題,也可以是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。之所以這樣說(shuō),是因?yàn)檎A(yù)算不僅涉及政治程序?qū)操Y源的配置,也最直觀地涉及政府理財(cái)?shù)囊幌盗袉?wèn)題,包括政府理財(cái)?shù)哪芰Α⒇?cái)政支出的效率以及政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的影響。從政府預(yù)算的政治維度出發(fā),政府預(yù)算是整個(gè)社會(huì)中各利益集團(tuán)、不同的社會(huì)階層之間以實(shí)現(xiàn)自身效用最大化為前提相互博弈、妥協(xié)所達(dá)成的利益均衡結(jié)果。他不僅是全體社會(huì)成員都能夠接受的公共意志的宣示和表達(dá),更是各利益主體間相互約束彼此行為的信約,目的是要實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)最廣泛的公共利益。因此,政府作為民選的代理人和政府預(yù)算的執(zhí)行者,他所掌握的由公民社會(huì)讓渡的預(yù)算權(quán)和這些權(quán)力的行使必然要受到政治程序所達(dá)成的預(yù)算契約的控制和約束。而政府預(yù)算的執(zhí)行從過(guò)程和內(nèi)容上看等同于政府行政的全過(guò)程。所以說(shuō)政府預(yù)算是整個(gè)公民社會(huì)及其利益代表控制政府的工具。從政府理財(cái)?shù)慕嵌葋?lái)看,政府預(yù)算是整個(gè)政府所有活動(dòng)的財(cái)務(wù)計(jì)劃和藍(lán)圖,是政府做出的涉及政府收入、分配和公共財(cái)政資源使用的決策以及這些決策的執(zhí)行過(guò)程,毫不夸張地說(shuō),政府預(yù)算決定了政府的能力,是政府實(shí)現(xiàn)善治的工具,因此,政府預(yù)算也被看作是政府運(yùn)行的血脈,他以最強(qiáng)有力的方式反映著政府運(yùn)作的全貌,實(shí)現(xiàn)著政策目標(biāo)和公共受托責(zé)任的分解與落實(shí),決定了政府的行為方式和效能,并將類似績(jī)效考評(píng)與監(jiān)督、合同外包、標(biāo)桿管理以及平衡記分卡等多種先進(jìn)的組織管理策略和推動(dòng)政府改革的工具植入政府組織的管理過(guò)程,以“元工具”的姿態(tài)在政府組織內(nèi)部構(gòu)建起了以權(quán)力和義務(wù)的明確界定為基礎(chǔ)的、對(duì)政府履職行為進(jìn)行有效控制的契約式規(guī)制機(jī)制,成為了政府自我控制和實(shí)現(xiàn)高績(jī)效的公共治理的有利工具。因此,政府預(yù)算是實(shí)現(xiàn)控制政府和政府控制的雙刃劍。所謂“工欲善其事,必先利其器”。要實(shí)現(xiàn)政府職能的順利轉(zhuǎn)變,建立一個(gè)高績(jī)效的服務(wù)型政府,政府預(yù)算的改革必然是先行的步驟。 3.基于控制政府層面的政府預(yù)算契約效率分析框架。政府預(yù)算的元工具地位體現(xiàn)在他所能實(shí)現(xiàn)的契約規(guī)制的有效性方面。從控制政府的層面來(lái)看,政府預(yù)算的立法控制建立在這樣一種認(rèn)知之上,人民應(yīng)該通過(guò)最能代表其利益的代議機(jī)關(guān)來(lái)防止財(cái)政專制。因此,由政治代表組成的立法機(jī)構(gòu)擁有憲法賦予的財(cái)政上的控制權(quán)。立法控制包括決策控制和執(zhí)行控制兩方面。決策控制必須保證只有全體人民所渴望的、在特定的時(shí)間內(nèi)他們所支持的公共生產(chǎn)的項(xiàng)目、質(zhì)量和數(shù)量,才能在政府預(yù)算契約中反映出來(lái)。在決策控制設(shè)立了法定的支出規(guī)模、資源配置結(jié)構(gòu)、使用方式和擬實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)以后,預(yù)算執(zhí)行的立法控制要保證主權(quán)意志在預(yù)算法定契約履行的微觀過(guò)程中被切實(shí)地遵從,契約規(guī)制的效率體現(xiàn)在對(duì)預(yù)算執(zhí)行自由裁量權(quán)的控制和降低預(yù)算執(zhí)行的違約風(fēng)險(xiǎn)方面。然而,契約的不完全性是普遍存在的,在政府預(yù)算領(lǐng)域也不例外。不可預(yù)見(jiàn)性,語(yǔ)言表達(dá)的局限,不可觀測(cè)或不可證實(shí)等因素導(dǎo)致了締約與契約執(zhí)行的不完全。因此,需要有司法部門(mén)作為無(wú)利益關(guān)切的第三方來(lái)執(zhí)行對(duì)結(jié)果的控制,必要時(shí)以強(qiáng)制力保證契約的履行,司法控制的獨(dú)立性是結(jié)果控制效率的決定因素。在司法控制的過(guò)程中,契約執(zhí)行結(jié)果的不可觀測(cè)或可觀測(cè)不可證實(shí)制約著結(jié)果控制的有效性和可執(zhí)行性。因此,公民的直接參與通過(guò)一種更廣泛的民主控制機(jī)制強(qiáng)化著對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行控制的力度,這一控制機(jī)制發(fā)揮作用的前提是有效的公共偏好信息揭示的激勵(lì)機(jī)制。 4.基于政府控制層面的政府預(yù)算契約效率分析框架。在政府控制層面,政府預(yù)算的元工具作用由一系列的契約組合所實(shí)現(xiàn)的契約規(guī)制來(lái)體現(xiàn)。整個(gè)政府預(yù)算契約體系的構(gòu)成包括政府組織內(nèi)部不同層級(jí)之間的預(yù)算契約、決策部門(mén)與支出執(zhí)行部門(mén)之間的預(yù)算契約、針對(duì)政府部門(mén)人力資源管理的預(yù)算契約和政府部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)之間為合作而締結(jié)的政府預(yù)算契約。當(dāng)政府預(yù)算契約本身成為契約參與者間相互合作、競(jìng)爭(zhēng)、妥協(xié)的博弈均衡解時(shí),契約就成為了各方彼此牽制、彼此約束的規(guī)制力量,政府內(nèi)部的行政管理和控制機(jī)制也就隨之形成,而契約的效率則體現(xiàn)在它所能實(shí)現(xiàn)的控制力上。不同層級(jí)政府間契約的效率取決于這種契約的規(guī)制力量能夠在多大程度上清晰地界定和明確各方的權(quán)利和義務(wù),以達(dá)到以責(zé)任控制行為的目的。決策部門(mén)與支出執(zhí)行部門(mén)間契約的效率體現(xiàn)于這種契約規(guī)制力量是生產(chǎn)性競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)因素,還是分配性競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)因素。針對(duì)人力資源管理的預(yù)算契約的效率體現(xiàn)在其規(guī)制作用能否為政府組織構(gòu)建一套有效的人力資源管理手段方面,激勵(lì)理性人的行為與政府預(yù)算契約確定的公共利益和公共目標(biāo)保持一致。涉及政府部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)合作的預(yù)算契約,其效率體現(xiàn)在他能夠在多大程度上實(shí)現(xiàn)私營(yíng)企業(yè)的利潤(rùn)最大化訴求和政府項(xiàng)目公共性之間的整合上。 5.政府預(yù)算契約規(guī)制的建立。契約規(guī)制的建立是以契約的效率為導(dǎo)向的,以期最大限度地實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算契約對(duì)參與各方行為的規(guī)制。從控制政府的層面來(lái)看,契約式的立法控制是最為有效、也是最根本的控制政府預(yù)算和政府行為的手段,非連續(xù)性、全面性、一致性和嚴(yán)格性是這一控制機(jī)制所要遵循的基本原則,目的是從政府預(yù)算契約的締約階段開(kāi)始,就將公意、公共受托責(zé)任以訂立事前承諾的方式植入政府部門(mén),使得政府預(yù)算契約切實(shí)地成為公民及其政治代表控制政府的工具。在預(yù)算執(zhí)行的立法控制方面,契約規(guī)制將通過(guò)合理的自由裁量權(quán)授予結(jié)構(gòu)和恰當(dāng)?shù)钠跫s關(guān)系來(lái)約束權(quán)力的行使,并通過(guò)獨(dú)立的行政司法程序和有效的參與式預(yù)算策略來(lái)強(qiáng)化對(duì)政府及其行為的控制,形成以立法控制為主,多元力量共同參與的對(duì)政府預(yù)算的聯(lián)合控制體系。以政府預(yù)算為工具,改善政府組織對(duì)自身的控制和管理能力是政府預(yù)算推動(dòng)政府改革的最直觀表現(xiàn)。通常,預(yù)算契約能夠通過(guò)預(yù)算權(quán)的配置來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)的明確劃分,目的在于以責(zé)任規(guī)范和引導(dǎo)行為。由于政府部門(mén)內(nèi)部交易的雙邊壟斷特征,以權(quán)利和責(zé)任對(duì)等為基礎(chǔ)的控制權(quán)激勵(lì)是政府層級(jí)和政府組織間的預(yù)算契約規(guī)制手段,它通過(guò)控制權(quán)收益和成本負(fù)擔(dān)的內(nèi)部化來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)政府履職的激勵(lì)與約束,同時(shí),財(cái)政權(quán)力配置的固有原則也要求控制權(quán)的配置必須實(shí)現(xiàn)他與事權(quán)配置在橫向和縱向上的對(duì)稱,保證公共領(lǐng)域內(nèi)公平正義目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置是影響政府預(yù)算契約效率的又一個(gè)重要因素。在企業(yè)中,扁平化組織被認(rèn)為是一種高效率的組織結(jié)構(gòu)安排,這一結(jié)論在政府預(yù)算領(lǐng)域的運(yùn)用體現(xiàn)為財(cái)政層級(jí)的扁平化,他通過(guò)精簡(jiǎn)組織層級(jí)、拓展管理跨度、壓縮管理指揮鏈,使得契約規(guī)制的運(yùn)行更經(jīng)濟(jì)、更直接,也使得權(quán)職的界定更完整,有利于構(gòu)建一個(gè)高效能的政府組織。在政府預(yù)算撥款的契約規(guī)制構(gòu)建當(dāng)中,標(biāo)桿管理作為一種能夠有效激勵(lì)生產(chǎn)性努力并使得政府財(cái)政為績(jī)效買單的手段被引入到政府預(yù)算支出管理的過(guò)程中來(lái)。而以平衡記分卡為規(guī)制手段的績(jī)效合同和編制中長(zhǎng)期政府滾動(dòng)預(yù)算則有利于改善政府組織的人力資源管理機(jī)制。文章還從不完全契約的研究視角出發(fā),通過(guò)“事前事后都不可締約的事前事后效率問(wèn)題模型”、“部分可締約的效率問(wèn)題模型”和“契約的自我履約”等理論在政府預(yù)算契約規(guī)制研究中的運(yùn)用,為一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的解決提供了理論性的方案。 6.在中國(guó),政府預(yù)算改革同樣是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和建設(shè)服務(wù)型政府的重要手段,但政府預(yù)算的改革要分階段、有規(guī)劃地進(jìn)行。從建國(guó)至今,中國(guó)政府預(yù)算制度的變遷體現(xiàn)了財(cái)政管理體制和政府職能轉(zhuǎn)變的軌跡。對(duì)于新時(shí)期政府改革的目標(biāo)來(lái)說(shuō),政府預(yù)算的改革是突破口。但政府預(yù)算的改革也并非一蹴而就。本文認(rèn)為,作為現(xiàn)階段中國(guó)政府改革的一個(gè)核心部分,政府預(yù)算的改革,其近期的、可實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是建立包括立法、司法控制,民主參與控制和政府組織內(nèi)部有效嚴(yán)格的控制機(jī)制為內(nèi)容的,內(nèi)在統(tǒng)一、一致和控制嚴(yán)格的政府預(yù)算。在此基礎(chǔ)之上,建立以績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制為基礎(chǔ)的政府預(yù)算的契約規(guī)制體系才有可能實(shí)現(xiàn)。同時(shí),在具備條件的地區(qū)或部門(mén)對(duì)民主參與、基于績(jī)效的契約規(guī)制等政府預(yù)算的策略進(jìn)行嘗試,為改革的深入推進(jìn)積累和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)也是必不可少的。 二、論文的主要貢獻(xiàn) 本文在大量文獻(xiàn)研讀的基礎(chǔ)之上,針對(duì)服務(wù)型政府這一具體的政府構(gòu)建模式來(lái)討論與之相適應(yīng)的政府預(yù)算制度應(yīng)該是怎么樣的,以及怎樣建立和完善。在建設(shè)服務(wù)型政府的過(guò)程中,本文主張通過(guò)政府預(yù)算這一實(shí)現(xiàn)控制政府和政府控制的雙刃劍來(lái)建立一套系統(tǒng)性和具有適應(yīng)性的契約規(guī)制機(jī)制,從立法、司法控制,民主參與協(xié)商等方面加強(qiáng)對(duì)政府預(yù)算和政府行為的控制；而在政府組織內(nèi)部,則強(qiáng)調(diào)運(yùn)用預(yù)算契約的規(guī)制作用明確政府預(yù)算權(quán)職的劃分、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、引入私營(yíng)企業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)創(chuàng)新性管理策略,以實(shí)現(xiàn)政府的自我完善、提升政府組織的績(jī)效和效能,從而構(gòu)建一個(gè)能夠引導(dǎo)和推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)的政府預(yù)算契約體系。文章在論述和研究的過(guò)程中,引入了公共行政管理理論、完全和不完全契約理論、企業(yè)管理理論、組織理論等的相關(guān)理論基礎(chǔ)和包括交易費(fèi)用范式、博弈分析在內(nèi)的研究方法,拓展了政府預(yù)算問(wèn)題的研究視域,在政府預(yù)算問(wèn)題的跨學(xué)科研究方面作了一次嘗試。同時(shí),多學(xué)科理論的綜合分析為政府預(yù)算機(jī)制的效率研究構(gòu)建了一個(gè)基本的理論分析框架,明確指出了政府預(yù)算體系的運(yùn)行效率體現(xiàn)在不同預(yù)算參與者間的預(yù)算契約規(guī)制的控制力上,好的政府預(yù)算制度的構(gòu)建必須圍繞控制力的加強(qiáng)來(lái)展開(kāi)。在控制政府層面,除了鞏固和落實(shí)立法及司法控制外,更有必要引入民主參與力量來(lái)增強(qiáng)對(duì)政府預(yù)算、進(jìn)而對(duì)政府行為的控制。在政府自我管理和自我完善的過(guò)程中,財(cái)政層級(jí)的優(yōu)化和層級(jí)間網(wǎng)絡(luò)的建立、支出管理、政府部門(mén)人力資源管理制度的革新、以結(jié)果為導(dǎo)向的規(guī)制機(jī)制等都是改進(jìn)政府預(yù)算制度、實(shí)現(xiàn)政府善治的有效手段。在上述分析和探討的基礎(chǔ)之上,文章對(duì)政府預(yù)算契約規(guī)制的建立提供了理論和實(shí)踐的參考,并結(jié)合中國(guó)的實(shí)際加以運(yùn)用。
【學(xué)位單位】：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)
【學(xué)位級(jí)別】：博士
【學(xué)位年份】：2010
【中圖分類】：F812.3

【引證文獻(xiàn)】

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本文編號(hào)：2824510