本文關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)治理理論在地方政府公共管理實(shí)踐中的運(yùn)用及其對(duì)行政體制改革的啟示，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

網(wǎng)絡(luò)治理理論在地方政府公共管理實(shí)踐中的；運(yùn)用及其對(duì)行政體制改革的啟示；??姚引良??劉??波??汪應(yīng)洛；內(nèi)容提要??通過對(duì)西方公共管理理論演進(jìn)的綜述,闡；關(guān)鍵詞??網(wǎng)絡(luò)治理??地方政府??公共管理??行；中圖分類號(hào)!D035??5??文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼!A??；????行政體制改革既是中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)；一、西方公共管理理論綜述；從西方政府改革及其行政理論演進(jìn)

網(wǎng)絡(luò)治理理論在地方政府公共管理實(shí)踐中的

運(yùn)用及其對(duì)行政體制改革的啟示

??姚引良??劉??波??汪應(yīng)洛

內(nèi)容提要??通過對(duì)西方公共管理理論演進(jìn)的綜述,闡明網(wǎng)絡(luò)治理理論已成為世界性公共管理研究與實(shí)踐的最新成果和理論范式。在借鑒國(guó)內(nèi)外學(xué)者研究成果的基礎(chǔ)上,結(jié)合作者本人的研究和實(shí)踐,提出了地方政府網(wǎng)絡(luò)治理依政府角色不同而進(jìn)行的網(wǎng)絡(luò)分類并簡(jiǎn)要介紹了幾個(gè)實(shí)踐案例;進(jìn)而從網(wǎng)絡(luò)治理理念出發(fā),結(jié)合我國(guó)地方政府工作實(shí)際,提出了進(jìn)一步深化行政體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的若干建議。

關(guān)鍵詞??網(wǎng)絡(luò)治理??地方政府??公共管理??行政體制改革

中圖分類號(hào)!D035??5?? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼!A?? 文章編號(hào)!0447-662X(2010)01-0076-10

????行政體制改革既是中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)的實(shí)踐探索,也是當(dāng)代公共管理學(xué)研究的核心問題。加快推進(jìn)行政體制改革,轉(zhuǎn)變政府職能,建設(shè)服務(wù)型、責(zé)任性、法制型和廉潔高效的政府,既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求,也是進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)體制與政治體制配套改革的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。網(wǎng)絡(luò)治理理論的興起是近年來世界性行政體制改革中取得的最新理論成果,對(duì)其學(xué)習(xí)借鑒并探索用以指導(dǎo)我國(guó)的行政實(shí)踐及體制改革,意義重大,影響深遠(yuǎn),前景光明。

一、西方公共管理理論綜述

從西方政府改革及其行政理論演進(jìn)的歷史來看,其公共服務(wù)改革大致經(jīng)歷了官僚制公共服務(wù)模式階段、新公共管理公共服務(wù)模式階段和?整體政府#公共服務(wù)模式幾個(gè)階段。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來治理理論又大行其道,政府改革從公共管理轉(zhuǎn)向公共治理的新階段。經(jīng)濟(jì)全球化和技術(shù)進(jìn)步,又為網(wǎng)絡(luò)治理理論的興起創(chuàng)造了條件,提供了可能。政府公共管理模式及其相對(duì)應(yīng)的政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控方式見圖1

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圖1??西方公共管理理論演進(jìn)

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網(wǎng)絡(luò)治理理論在地方政府公共管理實(shí)踐中的運(yùn)用及其對(duì)行政體制改革的啟示

(一)傳統(tǒng)公共管理理論與市場(chǎng)失靈。在西方早期資本主義時(shí)期,亞當(dāng)?斯密的自由主義經(jīng)濟(jì)理論大行其道,對(duì)政府的定位是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的?守夜人#,相信?管的最少的政府才是最好的政府#。這一時(shí)期的政府是層級(jí)制的官僚體制構(gòu)架,其核心思想是韋伯的官僚體制理論%。稍后形成于20世紀(jì)二、三十年代,由威爾遜等人提出的政治行政二分法,把行政從政治中剝離出來,使行政系統(tǒng)成為非政治性的工具&。這與韋伯的官僚制理論構(gòu)成了近代西方傳統(tǒng)公共行政理論的基礎(chǔ),使行政學(xué)成為一門獨(dú)立的學(xué)科。

20世紀(jì)30年代爆發(fā)的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī),出現(xiàn)了?市場(chǎng)失靈#,挑戰(zhàn)了?自由放任#的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則,從而使人們認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)機(jī)制的盲目性缺陷和應(yīng)該強(qiáng)化社會(huì)發(fā)展的公平性原則,為政府全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公共事務(wù)提供了理由和運(yùn)作空間。

(二)新公共管理理論與政府失靈。經(jīng)濟(jì)危機(jī)暴露的?市場(chǎng)失靈#,給傳統(tǒng)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論畫上了一道休止符,羅斯福新政的具體實(shí)踐催生了凱恩斯經(jīng)濟(jì)理論,凱恩斯主張政府應(yīng)以財(cái)政政策和貨幣政策直接干預(yù)國(guó)家經(jīng)濟(jì),他的觀點(diǎn)被西方各主要資本主義國(guó)家統(tǒng)治者所接受,成為資本主義世界應(yīng)對(duì)?市場(chǎng)失靈#的?靈丹妙藥#,從而開始了大規(guī)模的政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)行為。美國(guó)出現(xiàn)的?管制資本主義#經(jīng)濟(jì),西歐出現(xiàn)的?制高點(diǎn)行業(yè)#國(guó)有化運(yùn)動(dòng)就是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的極端情況。但是,到了20世紀(jì)70年代,資本主義世界遭遇?滯脹#,政府職能的無限膨脹和對(duì)各種社會(huì)事務(wù)大包大攬,致使服務(wù)差,效率低,財(cái)政危機(jī)頻發(fā)等政府自身弊端被放

?經(jīng)濟(jì)學(xué)界開始重新審視凱恩斯主義并引發(fā)了對(duì)大,政府越來越失去公民的信任,導(dǎo)致所謂的?政府失靈#。

自由主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的重新重視,使撒切爾、里根代表的新自由主義成為時(shí)尚。

面對(duì)政府失靈,越來越多的政治家和學(xué)者開始探討新的政府管理模式,促使新公共管理理論應(yīng)運(yùn)而生。?新公共管理#主要有兩層含義:管理主義和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。管理主義指的是把私人部門的管理手段引入公共部門。強(qiáng)調(diào)直接的職業(yè)管理,明確的績(jī)效和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)結(jié)果進(jìn)行管理以及接近消費(fèi)者;新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)指的是把激勵(lì)結(jié)構(gòu)(例如市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng))引入公共服務(wù)中,強(qiáng)調(diào)精簡(jiǎn)官僚機(jī)構(gòu),通過外包和準(zhǔn)市場(chǎng)的運(yùn)作方式實(shí)

(因此,現(xiàn)更有效的競(jìng)爭(zhēng)以及消費(fèi)者選擇。其特征是私有化、分權(quán)化、市場(chǎng)實(shí)驗(yàn)、強(qiáng)制競(jìng)爭(zhēng)和服務(wù)質(zhì)量提升。

新公共管理模式就是用以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的,由競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)的策略來取代傳統(tǒng)公共管理中以規(guī)則為基礎(chǔ)、由權(quán)威協(xié)調(diào)驅(qū)動(dòng)的過程。

與新公共管理模式相對(duì)應(yīng)的政府形態(tài)稱為第三方政府。它的顯著特點(diǎn)是不斷加大利用私人公司和非營(yíng)利組織而不是政府公務(wù)員來提供直接的服務(wù)并實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。第三方政府也意味著政府機(jī)構(gòu)和人員的精簡(jiǎn),分散化和小型化與角色的轉(zhuǎn)變,它使政府公共部門從服務(wù)供應(yīng)者變成了服務(wù)催化者,服務(wù)范圍也從政府組織內(nèi)部走向外部并皈依公民本位,注重公民對(duì)服務(wù)的偏好和選擇。雖然新公共管理服務(wù)模式利用市場(chǎng)化方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,大大提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量,但英國(guó)撒切爾時(shí)期推行的公共行政改革卻在引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的同時(shí),嚴(yán)重忽視了部門間的合作與協(xié)調(diào),造成了?碎片化#的制度結(jié)構(gòu),并導(dǎo)致公共服務(wù)的碎片化。這又在總體上抑制公共服務(wù)效率的持續(xù)提高并與公共服務(wù)的公共性相悖,從而使西方各國(guó)公共服務(wù)改革再次陷入困境。

(三)整體政府公共服務(wù)模式與治理理論。整體政府公共服務(wù)模式是在反思和揚(yáng)棄傳統(tǒng)的官僚制政府服務(wù)模式和新公共管理模式的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的。它發(fā)端于20世紀(jì)90年代后期的英國(guó)布萊爾政府推動(dòng)的公共改革運(yùn)動(dòng),它標(biāo)志著政府改革從公共管理轉(zhuǎn)向公共治理的新階段。布萊爾指出?我們必須在政府之間進(jìn)行更好的協(xié)調(diào)和更多的團(tuán)隊(duì)合作,以應(yīng)對(duì)新世紀(jì)的挑戰(zhàn)#。其改革的取向就是通過不同層級(jí)政府

美!古德諾:)政治與行政?,華夏出版社,1987年。%

&郭正林:)公共管理的理論源流與變革?,)北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)?2003年第2期,第1-7頁(yè)。

?丁煌:)西方行政學(xué)說史?,武漢大學(xué)出版社,1999年。

(楊明偉:)新公共管理理論述評(píng)?,)四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)?2005年第2期,第21-24頁(yè)。

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??2010年第1

期

和政府內(nèi)部部門之間縱向與橫向的協(xié)同工作,克服新公共管理模式的?碎片化#的制度結(jié)構(gòu),達(dá)到協(xié)同一致的公共服務(wù)目的。這種公共服務(wù)模式致力于政府內(nèi)部組織整合和工作協(xié)同(因此也稱之為協(xié)同政府模式),整體化政府強(qiáng)調(diào)組織內(nèi)部公共服務(wù)與外部公共服務(wù)(第三方合作)的有機(jī)結(jié)合,從而極大地深化和提升了公共服務(wù)政策的理論內(nèi)涵和實(shí)踐意旨。其基本特征有三:(1)公平正義的公共服務(wù)目標(biāo);(2)聯(lián)合的公共服務(wù)

%方法;(3)協(xié)調(diào)的公共服務(wù)政策。

合作的跨界性是整體政府的核心特征,它拆除了等級(jí)制政府中的條狀壁壘,使各機(jī)構(gòu)之間能夠更好地分享信息,協(xié)同作戰(zhàn)。協(xié)同政府與整體政府之間的區(qū)別不僅在于目標(biāo)和手段的兼容程度,而且還在于目標(biāo)和手段是否相互增強(qiáng)。協(xié)同政府意味著不同公共部門在目標(biāo)和手段上不存在沖突而相互兼容(1+1=2),而整體政府則更高一個(gè)層次,要求目標(biāo)和手段之間的相互增強(qiáng)(1+1>2)。協(xié)同政府的網(wǎng)絡(luò)管理能力強(qiáng),但網(wǎng)絡(luò)伙伴僅限于政府內(nèi)部和不同部門之間。而整體政府綜合了第三方政府高度的公私合作程度與協(xié)同政府高度的跨界合作與網(wǎng)絡(luò)管理能力。整體政府公共服務(wù)模式就是治理理論核心思想在公共管理領(lǐng)域的表象。

(四)從治理到網(wǎng)絡(luò)治理。治理理論興起于上世紀(jì)90年代,1989年世界銀行在概括當(dāng)時(shí)非洲的情形時(shí),首次使用了?治理危機(jī)#一詞,此后?治理#便廣泛地被用于政治發(fā)展研究中。羅西瑙認(rèn)為治理是一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制,它雖無正式授權(quán),卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同,治理指的是一種由共同目標(biāo)支持的

&格里?斯托克指出治理理論的五種主管理活動(dòng),其主體未必是政府,也無須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。

要觀點(diǎn):(1)治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)及其行為;(2)治理意味著為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性�，F(xiàn)代國(guó)家正在把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì),即私人機(jī)構(gòu)、社團(tuán)組織、公民自組織正在承擔(dān)越來越多的原先由國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任。

(3)治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。致力于集體行動(dòng)的組織必須依靠其它組織并互相交換資源,談判共同目標(biāo)。(4)治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)。并在構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)的特定領(lǐng)域擁有發(fā)號(hào)施令的權(quán)威,它與政府進(jìn)行合作,分擔(dān)政府的行政管理責(zé)任。(5)治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力,不限于政府發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。在公共事務(wù)的管理中,政府有責(zé)

?任使用其他管理方法和技術(shù),更好對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)。

雖然治理理論已引起越來越多研究者的興趣,但治理理論本身也存在著諸多問題。如各種術(shù)語(yǔ)相互矛盾,不同學(xué)者對(duì)其理念的理解和解釋也不完全相同,缺乏明確的分析性框架,構(gòu)成所謂?治理理論叢林#亂象。隨著研究的深入和不同領(lǐng)域?qū)嵺`的開展,治理理論所擁有的一系列弊端也開始顯現(xiàn),強(qiáng)調(diào)多方參與卻無法明確的給出多方參與的具體框架;試圖整合政府、市場(chǎng)等多種力量,發(fā)揮社會(huì)管理和提供公共服務(wù)的作用,卻缺乏明確的操作章程;不同的學(xué)者嘗試用不同的政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等理論進(jìn)行解釋,但是結(jié)果往往莫衷一是,缺乏統(tǒng)一的共識(shí)。在這種情況下,網(wǎng)絡(luò)治理作為一種易于構(gòu)建組織框架和操作性更強(qiáng),也更容易被政府論者和市場(chǎng)論者所接受的理論率先在企業(yè)管理領(lǐng)域被提出,隨著公共管理研究的進(jìn)一步深入和科技的飛速發(fā)展,政府領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)治理也逐漸被理論界所接受,成為當(dāng)前公共管理領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)問題之一。

網(wǎng)絡(luò)治理亦稱網(wǎng)絡(luò)化治理,由美國(guó)印第安納波利斯市前市長(zhǎng)斯蒂芬?戈德史密斯和威廉?D?埃格斯提出。他們認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)治理象征著世界上改變公共管理部門形態(tài)的四種有影響的發(fā)展趨勢(shì)正在合流。即:利用私人公司和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)從事政府工作的第三方政府模式;從顧客-公民的角度考慮,采取橫向?協(xié)同#,縱向減少層級(jí)的做法提供更為整體化的公共服務(wù);數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)大大減少了合作伙伴之間的合作成本,促

%張立榮,曾維和:)當(dāng)代西方?整體政府#公共服務(wù)模式及其借鑒?,)中國(guó)行政管理?2008年第7期,第108-109頁(yè)。

&詹姆斯N?羅西瑙:)沒有政府的治理?,江西人民出版社,2001年。

?格里?斯托克:)作為理論的治理:五個(gè)論點(diǎn)?,)國(guó)際社會(huì)科學(xué)(中文版)?1999年第2期。

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網(wǎng)絡(luò)治理理論在地方政府公共管理實(shí)踐中的運(yùn)用及其對(duì)行政體制改革的啟示

進(jìn)了網(wǎng)絡(luò)化組織模式的發(fā)展;公民希望增加公共服務(wù)選擇權(quán)的要求在不斷提高,而多元化服務(wù)需求和多用

%在國(guó)內(nèi),陳振明(2003)最先對(duì)戶服務(wù)管理客觀上就要求建立便于互動(dòng)和傾向于網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)行的服務(wù)模式。

公共部門的網(wǎng)絡(luò)治理進(jìn)行了概念界定,認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)治理是?為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益,政府部門和非政府部門(私營(yíng)部門、第三部門或公民個(gè)人)等眾多公共行動(dòng)主體彼此合作,在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力,共同管理公共事務(wù)的過程。#&從定義看出網(wǎng)絡(luò)治理強(qiáng)調(diào)三個(gè)方面:(1)實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益的目標(biāo);(2)政府部門和非政府部門(私營(yíng)組織、非營(yíng)利組織或公民個(gè)人)的多主體參與;(3)分享公共權(quán)力,共同管理公共事務(wù)。

網(wǎng)絡(luò)治理堅(jiān)持了治理的多元參與和分權(quán)理念,又從技術(shù)進(jìn)步和顧客(公民)選擇角度說明了網(wǎng)絡(luò)治理的必然性。所以說,網(wǎng)絡(luò)治理與治理并無實(shí)質(zhì)性差別,網(wǎng)絡(luò)治理是治理網(wǎng)絡(luò)參與各方將治理理念付諸實(shí)踐,進(jìn)行具體化操作,以實(shí)現(xiàn)其治理目標(biāo)時(shí),在相互依存的網(wǎng)絡(luò)化組織結(jié)構(gòu)內(nèi)發(fā)揮各自比較優(yōu)勢(shì),互濟(jì)資源,實(shí)現(xiàn)互動(dòng),并在網(wǎng)絡(luò)化數(shù)字技術(shù)支持下對(duì)內(nèi)協(xié)同,對(duì)外部(如服務(wù)對(duì)象)反應(yīng)即時(shí)反饋而產(chǎn)生的治理效果。而多層治理、多中心治理、公私伙伴關(guān)系等僅是網(wǎng)絡(luò)治理的具體運(yùn)作形式。

網(wǎng)絡(luò)不同于市場(chǎng),參與網(wǎng)絡(luò)的主體不是完全自由的、個(gè)體化的。它是以共同的價(jià)值為鏈接和中介的,網(wǎng)絡(luò)中的個(gè)體行為不同于市場(chǎng)中自由運(yùn)動(dòng)的原子化行為,它受其它網(wǎng)絡(luò)伙伴的約束。網(wǎng)絡(luò)不同于層級(jí),網(wǎng)絡(luò)是自我組織立體構(gòu)建的,它不是至上而下發(fā)號(hào)施令的層級(jí)制結(jié)構(gòu)中的一部分。雖然網(wǎng)絡(luò)中會(huì)出現(xiàn)引導(dǎo)的行為,但卻沒有層級(jí)制的形式。網(wǎng)絡(luò)的要義在于,它是基于共同準(zhǔn)則的相互性邏輯,不是正式的權(quán)威關(guān)系。如果網(wǎng)絡(luò)中的控制過于嚴(yán)密,網(wǎng)絡(luò)就不再是網(wǎng)絡(luò),而就變成了層級(jí)結(jié)構(gòu)。因此,權(quán)力不是單向運(yùn)行的,權(quán)力的分配會(huì)有所差異,但總體上是一種相互依賴的結(jié)構(gòu)。

網(wǎng)絡(luò)作為一種調(diào)控模式的結(jié)構(gòu)而言,經(jīng)常是在與層級(jí)政府和市場(chǎng)行為相比較的過程中呈現(xiàn)其特征的。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)位于市場(chǎng)協(xié)調(diào)和層級(jí)政府管理的治理結(jié)構(gòu)之間,網(wǎng)絡(luò)既不是市場(chǎng),也不是層級(jí),而是處于自愿與強(qiáng)制之間的一種中間揉合體。網(wǎng)絡(luò)在市場(chǎng)和科層之間,或者說,網(wǎng)絡(luò)是市場(chǎng)與科層的重疊。在網(wǎng)絡(luò)中,每一個(gè)參與網(wǎng)絡(luò)的個(gè)體組織都在網(wǎng)絡(luò)中尋找相對(duì)比較優(yōu)勢(shì),從自己的優(yōu)勢(shì)出發(fā)參與社會(huì)公共事務(wù)的治理。

公共管理歷史悠久,早在國(guó)家產(chǎn)生之前,原始社會(huì)的成員便以氏族組織為單位管理集體生產(chǎn),共同安全等公共事務(wù)。進(jìn)入階級(jí)社會(huì)后,公共管理在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)依附于政治統(tǒng)治,從根本上服從和服務(wù)于統(tǒng)治階級(jí)的利益偏好和整體需求。公共管理成了由政府壟斷并強(qiáng)制管理領(lǐng)域。從網(wǎng)絡(luò)治理的角度看,治理的主體可以是公共機(jī)構(gòu),也可以是私人機(jī)構(gòu),還可以是公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作。多元化的治理主體發(fā)展著相互依存的關(guān)系,推動(dòng)著公共管理朝著網(wǎng)絡(luò)化的方向發(fā)展。所以說網(wǎng)絡(luò)治理理論從某種意義上是公共管理最新發(fā)展的理論范式。

二、網(wǎng)絡(luò)治理的基本理念與治理網(wǎng)絡(luò)的類型

(一)網(wǎng)絡(luò)治理的基本理念。網(wǎng)絡(luò)治理理論的出現(xiàn)彌補(bǔ)了治理理論的諸多局限,提出了更具實(shí)踐操作性的方案。首先為政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者的合作提出了明確的框架,建立了明確的合作構(gòu)建機(jī)制,合作過程中的信任、溝通等協(xié)調(diào)機(jī)制以及最后的效果評(píng)價(jià)機(jī)制。明確的整合機(jī)制可以保證三方實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)而避免劣

?網(wǎng)絡(luò)治勢(shì)疊加,利益分配和調(diào)整機(jī)制的建立也能夠保證合作的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性,最終保證合作的有效性。

理的基本理念可以歸納為以下四個(gè)方面。

1、分權(quán)導(dǎo)向,從一元到多元化。傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治觀強(qiáng)調(diào)政府組織是行使國(guó)家與社會(huì)事務(wù)管理的唯一權(quán)利中心。這意味著,政府組織依靠其強(qiáng)制與權(quán)威,集中掌握與控制公共事務(wù)管理的各種資源,并以國(guó)家的名

美!斯蒂芬.戈德史密斯,威廉D.埃格斯:)網(wǎng)絡(luò)化治理-公共部門的新形態(tài)?,北京大學(xué)出版社,2008年,第5頁(yè)。%

&陳振明:)公共管理學(xué)+一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑?,中國(guó)人民大學(xué)出版社,2003年,第86頁(yè)。

?姚引良,劉波,汪應(yīng)洛:)地方政府網(wǎng)絡(luò)治理與和諧社會(huì)構(gòu)建的理論探討?,)中國(guó)行政管理?,2009年第6期,第91-94頁(yè)。

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??2010年第1

期

義組織各種公共物品與公共服務(wù)的提供和生產(chǎn)。在當(dāng)代治理主義的行動(dòng)邏輯下,政府組織在整個(gè)社會(huì)中依然充當(dāng)著非常重要的角色,特別是在合法地使用暴力、決定重大公共資源分配方向和維護(hù)公民基本權(quán)利、實(shí)現(xiàn)公平正義等方面,政府仍將發(fā)揮著其他組織不可代替的作用,但是,它不再是實(shí)施社會(huì)管理功能的唯一權(quán)力核心。這意味著私人機(jī)構(gòu)、非政府組織、公民自組織等部門將與政府一起共同承擔(dān)管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的責(zé)任,這些組織的權(quán)利也將得到社會(huì)和公民的認(rèn)可。正如奧斯本和蓋布勒在)改革政府:企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門?一書中分析的那樣,政府實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的方式將是掌舵,而不是劃漿,權(quán)利核心將從

%這一變革內(nèi)在的行動(dòng)邏輯是,公民社會(huì)和民間自組織將成為一種主要的發(fā)展潮流,多元競(jìng)一元走向多元。

爭(zhēng)被不斷引入公共物品和服務(wù)的提供與生產(chǎn)過程中。

2、社會(huì)導(dǎo)向,尋求建立新型的國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。從根本上說,網(wǎng)絡(luò)治理的過程就是尋求建立新型國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的過程,是重新定位政府統(tǒng)治與公民作用關(guān)系的過程。在治理理念看來,治理的成功實(shí)施離不開一個(gè)繁榮、活躍、發(fā)育充分的公民社會(huì),離不開政府創(chuàng)造條件促使公民組織充分釋放自主管理能量。因?yàn)楣窠M織發(fā)展和公民積極參與公共事務(wù)是治理得以運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)基礎(chǔ)。所以,治理理念要求政府放松對(duì)社會(huì)的過度管制,逐步授權(quán)給社區(qū)、授權(quán)給公民,大力培育發(fā)展公民組織,不斷增強(qiáng)公民的參與意識(shí)。正如全中燮教授所指出的,當(dāng)代治理模式的選擇,歸根到底是人類在國(guó)家-市場(chǎng)-公民社會(huì)三維關(guān)系的組合中,尋求不同以往的、更為有效地實(shí)現(xiàn)共同利益道路的努力。在今天,伴隨著全球化的發(fā)展,以公民參與和公民自治能力為主導(dǎo)的治理模式已經(jīng)成為主流,沖擊著傳統(tǒng)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系。這使得傳統(tǒng)的國(guó)家或政府組織的作用逐漸減小,而公民社會(huì)正在不斷強(qiáng)大起來,發(fā)揮著越來越大的作用。伴隨著公民社會(huì)的興起、社會(huì)組織的發(fā)育、政府組織的權(quán)力在微觀層面和社會(huì)管理與公共服務(wù)過程中被弱化,責(zé)任相對(duì)減小,正是網(wǎng)絡(luò)治理背景下國(guó)家-社會(huì)關(guān)系變遷和調(diào)整的一系列外在表現(xiàn)。

3、服務(wù)導(dǎo)向,從統(tǒng)治行政走向服務(wù)行政。網(wǎng)絡(luò)治理這種行政現(xiàn)代化的一個(gè)重要特征就是實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)治行政向服務(wù)行政的轉(zhuǎn)化。政府作為一種公共組織的最主要作用就是提供公共產(chǎn)品和進(jìn)行各種制度創(chuàng)新。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的普遍建立要求政府承擔(dān)更多服務(wù)職能。打破傳統(tǒng)政府統(tǒng)治的思想模式,不是從管理主體角度考慮如何管制被管理者,而是從社會(huì)公眾的立場(chǎng),考慮公共行政的主體,特別是政府如何為公眾服務(wù),這是公共行政改革的一個(gè)里程碑。當(dāng)代政府的治理變革表現(xiàn)出一種破除權(quán)力拜物教的趨勢(shì),實(shí)現(xiàn)由過去的重管制、輕服務(wù),以政府為中心,到注重公共服務(wù),以滿足公眾的需求為中心的轉(zhuǎn)變。奧斯本在)改革政府?一書中指出:?大多數(shù)人同政府打交道的經(jīng)驗(yàn)中,最大的刺激是官僚政治的傲慢。今天人們期望著被當(dāng)作顧客一樣受到政府的尊重。#為了提高服務(wù)質(zhì)量,改善公共機(jī)構(gòu)的形象,很多西方國(guó)家強(qiáng)調(diào)以顧客為導(dǎo)向,以公眾為服務(wù)中心,根據(jù)公民的普遍需求決定政府提供什么服務(wù)以及如何提供服務(wù),建立顧客導(dǎo)向型的公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)機(jī)制;從私營(yíng)企業(yè)借鑒先進(jìn)管理辦法,促進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量與效率的提高。因此,建立?服務(wù)型政府#已成為中外政府改革的流行話語(yǔ)和努力方向。

4、市場(chǎng)導(dǎo)向,重構(gòu)政府與市場(chǎng)的關(guān)系。治理理論的一個(gè)基本信念是:既然政府的力量可以彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷,糾正市場(chǎng)失靈,那么,反過來也一樣,即市場(chǎng)力量可以彌補(bǔ)政府的不足,防止政府的失敗。治理理論認(rèn)為,以往人們只注重用政府的力量來改善市場(chǎng)的作用,卻忽視了相反的做法,用市場(chǎng)的力量來改善政府的作用。在實(shí)踐中,網(wǎng)絡(luò)治理注重用市場(chǎng)機(jī)制來改造政府或用企業(yè)家精神重塑政府,在物品和服務(wù)的提供上采用市場(chǎng)的方法(合同外包、代理等)或非市場(chǎng)的方法,并在公共組織中確立節(jié)約成本和提高效益的激勵(lì)機(jī)制。

(二)網(wǎng)絡(luò)治理的基本類型。網(wǎng)絡(luò)治理理論賦予政府在公共管理中更大的靈活性,承認(rèn)政府在公共管理中的核心地位,又不局限于政府的獨(dú)享作用。Provan、Keith和Kenis(2005)總結(jié)了網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的三種類型:(1)

%戴維?奧斯本、特德?蓋布勒:)改革政府:企業(yè)精神如何改革公營(yíng)部門?,上海譯文出版社,1996年。

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