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應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的政府理念重塑與管理創(chuàng)新

           錄入時(shí)間：2007-09-27

摘  要:  危機(jī)管理是政府管理的重要內(nèi)容,中國(guó)近年來(lái)公共危機(jī)事件頻發(fā),凸現(xiàn)了各級(jí)政府傳統(tǒng)公共管理的不適應(yīng)性。在危機(jī)管理中的現(xiàn)代政府理念對(duì)于政府行為起著導(dǎo)向和規(guī)約的作用,決定著危機(jī)管理的成效,是政府危機(jī)管理的靈魂。如何塑造政府管理新理念,創(chuàng)新政府公共管理,主動(dòng)消解危機(jī)并回應(yīng)挑戰(zhàn),是當(dāng)前各級(jí)地方政府公共管理中面臨著的一項(xiàng)緊迫任務(wù)和重大現(xiàn)實(shí)課題。
關(guān)鍵詞:  公共危機(jī)    政府危機(jī)管理    政府理念    創(chuàng)新
    睥睨當(dāng)今世界,在國(guó)際局勢(shì)變幻莫測(cè)、國(guó)內(nèi)改革日趨深化的時(shí)代背景下,危機(jī)頻發(fā)已經(jīng)成為社會(huì)管理生活中不可避免的重大挑戰(zhàn)。國(guó)際上,中美軍機(jī)相撞、我國(guó)駐南使館被炸、美國(guó)“9. 11”、莫斯科劇院人質(zhì)危機(jī)、美軍虐俘、在阿富汗中國(guó)工程人員遭遇襲擊等軍事與恐怖事件;國(guó)內(nèi)發(fā)生的SARS 病毒及禽流感肆虐華夏大地、北京密云縣踩踏、煤礦透水或瓦斯爆炸、吉林特大火災(zāi)、重慶主城區(qū)氯氣泄漏及開縣井噴、阜陽(yáng)劣質(zhì)奶粉等一系列屢屢發(fā)生且造成重大傷亡的公共安全危機(jī)事件,無(wú)論是天災(zāi)還是人禍,都以巨大的力度和廣度沖擊和影響著全社會(huì),向人們提示一個(gè)常被忽視的話題———安全與危機(jī)管理,警示和凸現(xiàn)出傳統(tǒng)的政府應(yīng)急管理落后與缺陷。危機(jī)管理越來(lái)越成為各國(guó)和各級(jí)政府都謹(jǐn)慎而又積極對(duì)待的重大問題,超常規(guī)的危機(jī)管理比任何常規(guī)管理都更能考驗(yàn)政府的治理機(jī)制和治理能力。正處于跨越式發(fā)展與和平崛起重大機(jī)遇期的中國(guó),怎樣有效地控制和消除突發(fā)公共事件引起的社會(huì)危害,保護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)公共安全、公民生命財(cái)產(chǎn)安全,維護(hù)社會(huì)公共秩序和公民的合法權(quán)益,將公共危機(jī)變成政府危機(jī)管理的革新契機(jī),已經(jīng)成為中國(guó)政府必須高度重視的重大課題與現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。建立體制完備、高效運(yùn)行的社會(huì)統(tǒng)一政府公共危機(jī)管理體系和應(yīng)急機(jī)制,及時(shí)、有效、平穩(wěn)地處理各類突發(fā)事件和危機(jī)事件固然重要,但還有比這些更為重要、更為根本的本質(zhì)———尋求現(xiàn)代政府理念和政府管理創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的政府理念重塑與管理創(chuàng)新。
    一、公共危機(jī)帶來(lái)的影響
    美國(guó)學(xué)者羅森豪爾特對(duì)于危機(jī)的界定是,“危是指對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅,并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下必須對(duì)其作出關(guān)鍵決策的事件”。[ 1 ]我國(guó)學(xué)界一般認(rèn)為,危機(jī)就是由于某些無(wú)法預(yù)測(cè)的因素誘發(fā)產(chǎn)生的,在較大程度上和較大范圍內(nèi)嚴(yán)重影響社會(huì)正常秩序與運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制的正常運(yùn)作,對(duì)公共安全、公共利益形成重大威脅,對(duì)生命、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境等造成嚴(yán)重?fù)p害的緊急事件,超出了政府和社會(huì)常態(tài)的管理能力,要求政府和社會(huì)采取特殊的應(yīng)對(duì)措施加以處置。根據(jù)《緊急狀態(tài)法》(專家建議稿) [2 ]第3 條的規(guī)定:“當(dāng)國(guó)家突發(fā)公共事件,“危及全國(guó)、省、自治區(qū)、直轄市或者省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)的人民生命財(cái)產(chǎn)安全、社會(huì)安全和秩序、國(guó)家安全和制度,不采取特別應(yīng)急法律措施不足以控制和消除嚴(yán)重社會(huì)危害,國(guó)家依照憲法和本法實(shí)行緊急狀態(tài)�！辈莅敢�(guī)定,上面所說的“公共事件”,是指自然災(zāi)害、生物災(zāi)害、安全生產(chǎn)事故或其他災(zāi)難性技術(shù)事故、資源危機(jī)或金融信用危機(jī)和其他嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)失常、暴亂或恐怖襲擊和其他重大社會(huì)沖突等。現(xiàn)階段我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中,政治經(jīng)濟(jì)改革已進(jìn)入社會(huì)結(jié)構(gòu)的全面分化時(shí)期,改革開放觸及到深層次的體制性問題,社會(huì)制度系統(tǒng)都在進(jìn)行制度變遷,利益和權(quán)力將在不同的主體之間進(jìn)行重新分配、轉(zhuǎn)移,形成諸多不穩(wěn)定因素。從當(dāng)代的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看,“由于人口增長(zhǎng),全球氣候變化;環(huán)境破壞和惡化;科技發(fā)展的負(fù)面作用和影響,貧窮與社會(huì)發(fā)展的不公正,恐怖主義,國(guó)際化與城市化的發(fā)展,社會(huì)壓力和沖突的增加等等。這些復(fù)雜因素的存在以及相互的作用使得各種災(zāi)害和危機(jī)發(fā)生的可能性及導(dǎo)致的損失都大大增加”。[3 ]其一,社會(huì)財(cái)富與生命的損失。危機(jī)會(huì)直接造成人們的生命和財(cái)產(chǎn)的損失;破壞基礎(chǔ)設(shè)施;由于破壞正常的生產(chǎn)和服務(wù)以及增加產(chǎn)品和服務(wù)的成本,而導(dǎo)致生產(chǎn)和服務(wù)提供的損失;間接的損失包括增加債務(wù)的負(fù)擔(dān)、增加財(cái)政的支出、減少儲(chǔ)蓄。在當(dāng)代社會(huì),危機(jī)給社會(huì)造成的損失是巨大的。“根據(jù)全球?yàn)?zāi)害統(tǒng)計(jì)所提供的數(shù)據(jù),在過去10 年中,僅自然災(zāi)害所引起的各種危機(jī),每年所影響的人數(shù)達(dá)211 百萬(wàn)。據(jù)國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督總局介紹,我國(guó)現(xiàn)正處于第五次安全事故頻發(fā)高峰期,每年平均直接損失在1 000億元,加上間接損失要超過2 000億元,而各種事故造成平均每天死亡200 人”。[ 4 ]其二,破壞經(jīng)濟(jì)環(huán)境。短時(shí)間不斷出現(xiàn)的危機(jī),以及時(shí)間持續(xù)較長(zhǎng)的危機(jī)都會(huì)對(duì)投資產(chǎn)生負(fù)面影響。投資者需要一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定和確定性程度較高的投資氣候和環(huán)境以降低投資風(fēng)險(xiǎn),而危機(jī)會(huì)引起失業(yè)、抑制消費(fèi)需求、導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)滯脹等,這些都增加了投資環(huán)境的不確定性。由此導(dǎo)致的結(jié)果是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度降低和社會(huì)正常發(fā)展計(jì)劃的延緩和打斷,使發(fā)展的資源從所計(jì)劃的領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到危機(jī)的回應(yīng)和重建方面,從而使發(fā)展從長(zhǎng)期的考慮轉(zhuǎn)到滿足近期的需要。其三,政局的不穩(wěn)。危機(jī)的出現(xiàn)無(wú)疑是對(duì)國(guó)家政治和政府治理的挑戰(zhàn),可能引發(fā)“多米諾骨牌效應(yīng)”,導(dǎo)致一系列危機(jī), 譬如東南亞不少國(guó)家就是由1998 年金融危機(jī)引發(fā)了全國(guó)經(jīng)濟(jì)大危機(jī),最終導(dǎo)致了政治危機(jī)和社會(huì)危機(jī)。不適當(dāng)?shù)恼�、政府管理的失誤、政府對(duì)危機(jī)缺乏有效的回應(yīng)、政府和民眾之間缺乏有效的溝通、政府責(zé)任的喪失等等皆會(huì)造成政府與社會(huì)大眾之間的緊張關(guān)系,引發(fā)政府的信任危機(jī),從而對(duì)政治的穩(wěn)定產(chǎn)生負(fù)面的影響。
    二、直面公共危機(jī)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的政府管理
    SARS的流行暴露了我國(guó)政府在危機(jī)管理上的治理缺陷。透過對(duì)已經(jīng)發(fā)生的、付出巨大代價(jià)的場(chǎng)場(chǎng)危機(jī)痛定思痛后的反思,政府對(duì)舊體制的陋弊及加快推進(jìn)相關(guān)體制改革進(jìn)程的迫切性有了更直接感受、更理性認(rèn)識(shí)。
    (一) 危機(jī)防范意識(shí)缺少
    處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理機(jī)制還不夠健全,在應(yīng)急處理工作中存在信息不準(zhǔn)、反應(yīng)不快、應(yīng)急準(zhǔn)備不足等問題。目前在政府管理過程中危機(jī)意識(shí)淡漠和危機(jī)管理意識(shí)不到位。在政府轉(zhuǎn)型過程中我們一直未能樹立起足夠的、非傳統(tǒng)的危機(jī)意識(shí)和危機(jī)管理意識(shí),這是導(dǎo)致危機(jī)應(yīng)急工作被動(dòng)的根本原因。我們?cè)谕七M(jìn)轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中,對(duì)全球化下所滋生的各種風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)認(rèn)識(shí)不足,對(duì)現(xiàn)代社會(huì)存在的各種危機(jī)缺乏基本的分析判斷機(jī)制,缺少風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制,導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)不能被及時(shí)發(fā)現(xiàn)和有效防治。同時(shí),我國(guó)也沒有從國(guó)家安全的高度制定長(zhǎng)期的反危機(jī)戰(zhàn)略和應(yīng)急計(jì)劃,使得各地區(qū)、各部門以及各級(jí)政府的危機(jī)預(yù)警能力和相互之間的協(xié)同能力較低。這種缺失已經(jīng)在近幾次突發(fā)性事件的處理中多次暴露出來(lái)。[5 ]
    (二) 應(yīng)急法制的缺位
    無(wú)論常態(tài)還是危機(jī)狀態(tài)下,政府行為法制化,依法行政,是政府實(shí)施有效治理的的基本原則,政府在緊急狀態(tài)下的行政應(yīng)急權(quán)力也是法律授權(quán)的結(jié)果。我國(guó)目前對(duì)公共緊急狀態(tài)和危機(jī)情境的對(duì)抗手段比較分散,行政命令還優(yōu)于法治。從立法角度來(lái)看,我國(guó)先后制定了對(duì)付社會(huì)動(dòng)亂的《戒嚴(yán)法》,對(duì)付重大自然災(zāi)害的《防震減災(zāi)法》、《防洪法》和《消防法》等,不過這些法律本身具有很強(qiáng)的獨(dú)立性,部門管理的色彩很重,在突發(fā)性危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)上也存在協(xié)調(diào)等多方面的問題。雖然以非常效率出臺(tái)了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》取代了《傳染病防治法》的規(guī)定,如何防止在危機(jī)狀態(tài)下公共政策侵害公民權(quán)利,如何進(jìn)行監(jiān)督等也都是法律的空白點(diǎn)。SARS 病防治的經(jīng)驗(yàn)表明,法律還沒有成為政府政策行為和社會(huì)活動(dòng)行為的主要規(guī)則。應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的政府理念重塑與管理創(chuàng)新。應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的政府理念重塑與管理創(chuàng)新
    (三) 政府職能的失衡　
    政府職能轉(zhuǎn)變和治理目標(biāo)中,經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)職能有余,公共服務(wù)與社會(huì)目標(biāo)不足。在過去20 多年的改革開放進(jìn)程中,我國(guó)在追求經(jīng)濟(jì)效率方面取得顯著的成績(jī),但在處理效率與公平、政府與市場(chǎng)等基本關(guān)系方面,遺留和積累了許多問題。各級(jí)政府片面追求國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)指標(biāo),基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等公共產(chǎn)品提供方面,政府缺位,供給不足;一方面政府在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)方面,不遺余力,另一方面,在公平分配、縮小區(qū)域發(fā)展差距、促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展等方面,突發(fā)性的公共危機(jī)對(duì)政府公共財(cái)政提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn),投入不足,發(fā)展滯后,此次SARS 導(dǎo)致危機(jī),很深刻的原因就在于我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展長(zhǎng)期嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型“, 公共衛(wèi)生體系建設(shè)長(zhǎng)期嚴(yán)重滯后于工業(yè)化、城市化和對(duì)外開放步伐,醫(yī)療衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重滯后于其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。與經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)相比,我們?cè)诠残l(wèi)生體系及其他社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)方面,無(wú)論是制度建設(shè)、體制改革,還是政府的資金投入都嚴(yán)重滯后,尤其是醫(yī)療體系極度殘缺、
醫(yī)療資源極度匱乏的廣大農(nóng)村”。[6 ]
    (四) 行政管理體制缺陷
    目前的政府管理?xiàng)l塊分割、低效不調(diào)的體制弊端突出表現(xiàn)為:政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、獲利途徑審批化、審批方式復(fù)雜化。在這種體制下,難以有效調(diào)控能力;部門權(quán)力與利益糾纏在一起;習(xí)慣于聽命于上級(jí),權(quán)責(zé)不明; 層層復(fù)雜化的行政審批,效率低下,缺乏足夠的危機(jī)處理有效快速的反應(yīng)機(jī)制。無(wú)論是抗非典還是抗洪,我們習(xí)慣主要靠中央政府的行政強(qiáng)制和全民動(dòng)員。至今全國(guó)仍缺乏具有會(huì)商決策功能的綜合體系和綜合協(xié)調(diào)部門,也沒有建立起處理不同危機(jī)事件之間的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制,從而嚴(yán)重地影響政府處理緊急事務(wù)的效率。由于目前政府實(shí)際部門設(shè)置中并沒有專門的應(yīng)急處理危機(jī)的綜合性管理部門,決策主要由相應(yīng)的行政領(lǐng)導(dǎo)決策,往往存在地區(qū)主義、形式主義的問題,遲報(bào)、漏報(bào)、甚至瞞報(bào)緊急重大情況和事件的情況比較嚴(yán)重。
 

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