本文關(guān)鍵詞：臺(tái)灣地區(qū)國(guó)家公園管理體制發(fā)展與趨勢(shì)，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2016-03-03 15:40:33 網(wǎng)絡(luò)出版地址：

臺(tái)灣地區(qū)國(guó)家公園管理體制發(fā)展與趨勢(shì)*
?

劉馥瑤

*

陳朝圳

（

屏東科技大學(xué)生物資源研究所，臺(tái)灣屏東 91201）

摘要：早期臺(tái)灣地區(qū)對(duì)國(guó)家公園的經(jīng)營(yíng)管理，采取由上至下的一元化政策，忽略 國(guó)家公園對(duì)所當(dāng)?shù)厝宋呐c社會(huì)的影響，造成利害關(guān)系的沖突，衍生出相當(dāng)多的管 理問(wèn)題，雖然目前國(guó)家公園政策的形成已加入公眾參與的機(jī)制，但所面臨的管理 問(wèn)題仍層出不窮。因此，如何善用公眾參與機(jī)制，達(dá)到彰顯國(guó)家公園對(duì)生態(tài)維護(hù) 的價(jià)值，將是未來(lái)國(guó)家公園管理的重要策略。文中介紹了部分國(guó)家（或地區(qū)）的 國(guó)家公園發(fā)展歷史、管理制度，探討了臺(tái)灣地區(qū)國(guó)家公園發(fā)展、國(guó)家公園系統(tǒng)分 級(jí)的轉(zhuǎn)變與面臨的問(wèn)題等，提出了臺(tái)灣地區(qū)國(guó)家公園未來(lái)發(fā)展的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)家公園，管理體制，公共參與，生態(tài)保護(hù) 中圖分類(lèi)號(hào)：S759.91 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：1001-4241 （ 2016） 00-0000-00 DOI：10.13348/j.cnki.sjlyyj.2016.0011.y

Development Trends and Problems of National Park Within the Management System
Liu Fuyao Chen Chaur-tzuhn
(Graduate Institute of Bioresources, National Pingdong University of Science and Technology, Pingdong County 91201, Taiwan, China.)

： In early stages of National Parks management system in Taiwan, the government took the top-to-bottom unified policy for the National Parks management,

*

收稿日期：2015-07-18；修回日期：2016-03-03。 作者簡(jiǎn)介：劉馥瑤，女，博士 ， 主 要 從 事 國(guó) 家 公 園 管 理 與 環(huán) 境 教 育 ， E-mail ：

yoyohk1988@foxmail.com。 通信作者：陳朝圳，男，教授，主要研究方向：林學(xué)暨遙感探測(cè)，E-mail： cct@gisfore.npust.edu.tw。

the cultural and social concerns with local residents had been ignored that had resulted management problems causing by stakeholder impact. Currently, although the public participation mechanisms have been imported policy formation, the management problems of National parks seem to emerge in endlessly. It is therefore an important implementation strategy for the government to make a good use of public participation policy to manifest the National Parks' value of ecological conservation. The purpose of this paper is to discuss the evolution of the National Parks, their reform under environmental change, and the practice of public participation. We adopted literature integration and analysis to conduct data confirmation for the system structure and negative/positive impact on the National Parks in Taiwan to be clarified. The research results show that the exclusive management model in early stage ignored the local community's participation and cultural and social concerns. In contrast, collaborative management can put community's root-taking into practice, improve the citizens' ecology preservation concept, avoid the blind spots in administration, and dissolve the conflicts between the government and the public. The negative impact caused by the implicit blind spot mainly involves with issues of the economic development zone that restrict the local residents' power by law and regulation. Key words: national park, management system, public participation, ecological conservation 根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟 （IUCN） 標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定， 國(guó)家公園面積不得小于1000 hm2， 且具有優(yōu)美景觀的特殊生態(tài)和地形，或具有國(guó)家代表性，且未經(jīng)人類(lèi)開(kāi)采、聚居 或開(kāi)發(fā)建設(shè)的區(qū)域。IUCN將保護(hù)區(qū)分為嚴(yán)格自然保留區(qū)（第1類(lèi)保護(hù)區(qū)）、國(guó)家 公園（第2類(lèi)保護(hù)區(qū)）、自然紀(jì)念地（第3類(lèi)保護(hù)區(qū)）、棲地 物種管理區(qū)（第4類(lèi) 保護(hù)區(qū)）、地景 海景保護(hù)區(qū)（第5類(lèi)保護(hù)區(qū)）以及資源管理保護(hù)區(qū)（第6類(lèi)保護(hù) 區(qū)） 2 6 ； 進(jìn) 將 資 1 區(qū) 為絕對(duì)保護(hù)區(qū)，嚴(yán)格禁止人為活動(dòng)，

區(qū)可提供

科研、教育與旅游活動(dòng)等功能，第3類(lèi)保護(hù)區(qū)

主要保護(hù)稀有或具代表性的自然現(xiàn)象，第4類(lèi)是采用人為管理制度介入保護(hù)，第5 類(lèi)結(jié)合地景 海景 游憩而管理的保護(hù)區(qū)， 第6類(lèi)是為了讓自然生態(tài)系達(dá)到可持續(xù)利 用而管理的保護(hù)區(qū)[1-7]。具體而言，保護(hù)區(qū)的設(shè)立在于保護(hù)生物多樣性、自然與 文化資產(chǎn)，由于國(guó)家公園具有其他保護(hù)區(qū)的功能，因此各國(guó)紛紛設(shè)立，至今全球

已有約100個(gè)國(guó)家或地區(qū)設(shè)立了近千座國(guó)家公園。了解全球其他地區(qū)的國(guó)家公園 管理狀況，對(duì)于我國(guó)國(guó)家公園體系設(shè)置具有重要參考意義。

1

全球國(guó)家公園演變
國(guó)家公園起源于一群生態(tài)愛(ài)好者有感于美國(guó)優(yōu)勝美地 區(qū)山谷中的世界

爺（紅杉）遭到濫伐，因而促請(qǐng)國(guó)會(huì)予以保護(hù)，1864 ，這 家公園發(fā)展概況： 1 將 區(qū) 為

將優(yōu)勝美地建為州立公園

區(qū)[1]。下面介紹部分國(guó)家的國(guó)

1）美國(guó)。美國(guó)是全球國(guó)家公園發(fā)展的先驅(qū)，1872年美國(guó)正式將保護(hù)區(qū)與國(guó) 家公園進(jìn)行區(qū)分，設(shè)立了全球第1個(gè)國(guó)家公園，即黃石國(guó)家公園；1875—1890年 分別設(shè)立了麥基諾、巖溪、美洲杉等國(guó)家公園，并將優(yōu)勝美地州立公園納為國(guó)家 公園；1890年以后，為了加強(qiáng)野生動(dòng)植物棲地的保護(hù)工作[2]，使境內(nèi)國(guó)家公園事 權(quán)務(wù)統(tǒng)一管理，于1916年成立了國(guó)家公園總署，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌所有國(guó)家公園的事務(wù)
[1-2]

。之后各州陸續(xù)劃設(shè)國(guó)家公園，1980年為美國(guó)國(guó)家公園發(fā)展的全盛時(shí)期，開(kāi)

始為全民提供休閑游憩， 經(jīng)營(yíng)宗旨也由過(guò)去的靜態(tài)保護(hù)轉(zhuǎn)為全民寓教于樂(lè)的互動(dòng) 式服務(wù)[2]。 2）加拿大。隨著美國(guó)提倡環(huán)境保護(hù)的同時(shí)，加拿大政府于1885年在洛基山 脈北段設(shè)立了班夫國(guó)家公園，權(quán)責(zé)交由公園管理局統(tǒng)籌管理；1960年因應(yīng)休閑娛 樂(lè)之需求，首度全年對(duì)外開(kāi)放，提供游客參訪，卻也造成國(guó)家公園內(nèi)的生態(tài)環(huán)境 破壞，為了防止環(huán)境持續(xù)惡化，開(kāi)始進(jìn)行游客量管控
[3-6]

。由此可知，在游客活

動(dòng)過(guò)程中，往往一些不經(jīng)意的活動(dòng)會(huì)對(duì)生物造成干擾。如何讓游憩和保護(hù)同時(shí)兼 顧，仍是目前各國(guó)在國(guó)家公園經(jīng)營(yíng)管理上共同面臨的挑戰(zhàn)。 3） 英國(guó)。1947年英國(guó)進(jìn)行國(guó)家公園設(shè)立規(guī)劃， 并于1951年分別設(shè)立了峰區(qū)、 湖區(qū)與達(dá)特穆?tīng)柕?座國(guó)家公園，1950—1990年期間陸續(xù)設(shè)立了11座國(guó)家公園。 因歷經(jīng)工業(yè)革命與土地過(guò)度開(kāi)發(fā)，英國(guó)原始的自然景觀較稀缺，除了保存少數(shù) 的自然景致外，人文資源成為主要的保護(hù)對(duì)象，因此在城鄉(xiāng)規(guī)劃和文化遺產(chǎn)保 護(hù)方面都累積了相當(dāng)多的經(jīng)驗(yàn)[4-6]。為了達(dá)到保護(hù)目的，英國(guó)于1990年成立了自 然保護(hù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)管理國(guó)家公園事務(wù)與土地利用。1995年頒布《環(huán)境法》， 作為保護(hù)國(guó)家公園自然資源的法令依據(jù)。由于英國(guó)境內(nèi)土地多為私有，為了強(qiáng) 化地方文化與自然保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，2006年在公眾與研究者的支持下，由 政府資助成立了英格蘭自然署和鄉(xiāng)村社區(qū)委員會(huì)，行使英國(guó)國(guó)家公園的最高管

理權(quán)責(zé) [5]。 4）德國(guó)。德國(guó)國(guó)家公園發(fā)展不到50年，1970年建立首座國(guó)家公園—— ， 至今已建立了14座國(guó)家公園， 在管理上采用典型的地方管理模式， 而中央政府僅負(fù)責(zé)政策頒布與立法[6-7]。為了加強(qiáng)國(guó)家公園土地管理，在各州及 各縣市設(shè)立國(guó)家公園辦公室，以便分別管理轄區(qū)內(nèi)的國(guó)家公園及自然公園、自然 遺址等，且多數(shù)由當(dāng)?shù)貙W(xué)術(shù)研究者進(jìn)行管理，游憩活動(dòng)則委外經(jīng)營(yíng)[8-9]。

5）西班牙。位于南歐的西班牙，地理位置造就了其獨(dú)特的環(huán)境與生態(tài)系
統(tǒng)多樣化（海島、高山、沙漠），使得西班牙在動(dòng)植物資源方面具有高度差異。 政府為了有效管理與保護(hù)國(guó)家珍貴的自然生物資源，借鑒美國(guó)黃石公園管理模 式，1916 頒布《國(guó)家公園法》，并陸續(xù)設(shè)立第1批國(guó)家公園，1957年則進(jìn)行第

2批國(guó)家公園的劃設(shè)，至今共設(shè)立了15座國(guó)家公園[10]。此外，西班牙當(dāng)局對(duì)國(guó)家 公園的經(jīng)營(yíng)理念以保護(hù)與服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展為基礎(chǔ)， 除對(duì)園區(qū)內(nèi)部給予生態(tài)保護(hù)外， 在園區(qū)外部則劃設(shè)外部保護(hù)區(qū)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響區(qū)（由外部保護(hù)區(qū)之外的社區(qū)組 成，負(fù)責(zé)管理當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)活動(dòng)和生活方式以符合國(guó)家公園設(shè)立的宗旨），實(shí)現(xiàn)生 態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)共生[10]。 6）澳大利亞。1892年，澳大利亞悉尼北部設(shè)立庫(kù)令芥蔡斯國(guó)家公園；1959 年，通過(guò)了《維多利亞國(guó)家公園法》和《昆士蘭森林法》；1960年，因人民重 視生態(tài)體系保護(hù)，政府開(kāi)始著手開(kāi)展國(guó)家公園的自然保護(hù)業(yè)務(wù)；1967年，新南 威爾制定了新的《國(guó)家公園與野生物法》，首次將自然保育工作統(tǒng)一由國(guó)家公 園與野生動(dòng)物服務(wù)署負(fù)責(zé)管理，強(qiáng)調(diào)人與自然互動(dòng)的理念
[11]

。此外，澳大利亞

屬于外來(lái)移民密度較高的國(guó)家。為了降低族群間的文化沖擊，從1979年起，國(guó) 家公園采用“共管經(jīng)營(yíng)”的管理方針，提高了原住民認(rèn)同和參與保護(hù)的意識(shí)， 減少了土地權(quán)限的沖突[6-11]。 7）日本。日本于1931年著手建立國(guó)家公園，并建立相應(yīng)的法律（如《國(guó)立 公園法》），在國(guó)家公園法治建設(shè)和自然保護(hù)方面處于亞洲領(lǐng)先地位，同時(shí)也 對(duì)中國(guó)臺(tái)灣早期國(guó)家公園的建立具有影響和促進(jìn)作用 本將國(guó)境內(nèi)的自然風(fēng)景區(qū)以景觀、土地、產(chǎn)業(yè)、
[7-13]

。 與其他國(guó)家不同， 日

用、配置等作為標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立

國(guó)?公園（中央直屬，法律依據(jù)《自然公園法》），國(guó)定公園（地方政府管理， 法律依據(jù)《自然公園法》）和都道府縣?自然公園（地方政府指定某地區(qū)管理， 法律依據(jù)都道府縣條例）等3級(jí)[13] 。

8）韓國(guó)。韓國(guó)國(guó)家公園體系設(shè)置主要是參考日本，其分類(lèi)和層級(jí)與日本國(guó) 家公園體系相似
[13]

。1967年將智異山確定為韓國(guó)首座國(guó)立公園，1980年頒布「自

然公園法」，并將國(guó)家公園分級(jí)為國(guó)立公園（中央直屬）、省立公園（地方政府 管理）、縣立公園（地方政府管理）等3級(jí)。依據(jù)地理特性及資源狀況又可劃分 為山地型國(guó)家公園 （以山林保護(hù)為主， 如智異山國(guó)立公園） ， 海洋型國(guó)立公園 （保 護(hù)海洋資源，如多島海海上國(guó)立公園）以及歷史類(lèi)國(guó)立公園（保護(hù)國(guó)家的各種遺 跡與遺物，如慶州國(guó)立公園）[13-14]。1987年成立國(guó)家公園管理公團(tuán)，1998年納入 中央環(huán)境部，負(fù)責(zé)所有島內(nèi)國(guó)立公園的事務(wù)管理，但漢拏山國(guó)立公園屬離島，因 此目前由地方政府管理[14]。 9）中國(guó)（只限大陸地區(qū)，不含港、澳、臺(tái)地區(qū)）。中國(guó)大陸地區(qū)國(guó)家公園 設(shè)置和概念仍為初始階段， 早期通常歸類(lèi)為國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)和國(guó)家級(jí)自然保護(hù) 區(qū)。雖未有明確定義國(guó)家公園一詞，但對(duì)珍稀資源或特殊景觀、史跡遺產(chǎn)等皆給 予國(guó)家級(jí)保護(hù)。無(wú)論自然保護(hù)區(qū)和生態(tài)、濕地、森林公園與國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)等， 是否等同于IUCN界定的概念還有待進(jìn)一步研究，但從客觀上說(shuō)，其目標(biāo)與功能 皆是保護(hù)國(guó)家特殊資源與歷史文化遺產(chǎn)，并給民眾提供休閑和娛樂(lè)。2006年國(guó)家 林業(yè)局與地方和學(xué)術(shù)界等在云南普達(dá)措進(jìn)行了國(guó)家公園規(guī)劃，2008年6月將云南 列為國(guó)家公園示范省，由云南省林業(yè)廳全權(quán)管理[15]。同年10月，環(huán)境保護(hù)部與國(guó) 家旅游局共同將原始林覆蓋率達(dá) 99.8% 的黑龍江湯旺河確定為國(guó)家公園試點(diǎn)單 位，成為國(guó)內(nèi)首個(gè)正式命名的國(guó)家公園，且由中央統(tǒng)一管理[16]。隨后陸續(xù)出現(xiàn)多 部門(mén)、 多系統(tǒng)的事權(quán)不統(tǒng)一與無(wú)專(zhuān)屬法令的局面， 導(dǎo)致國(guó)家公園的定位面臨窘境， 如管理與經(jīng)營(yíng)的沖突等（生態(tài)保護(hù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展）。 上述各國(guó)推動(dòng)國(guó)家公園發(fā)展的宗旨主要是為了保護(hù)當(dāng)?shù)卣湎≠Y源、人文史 跡，國(guó)際上在國(guó)家公園的管理制度多數(shù)雖參考美國(guó)或日本，由于各國(guó)情況大相徑 庭，近年來(lái)不同國(guó)家或地區(qū)因地制宜地發(fā)展了適合當(dāng)?shù)氐膰?guó)家公園經(jīng)營(yíng)管理模 式。

2
2.1

臺(tái)灣地區(qū)國(guó)家公園的發(fā)展
發(fā)展歷程 追溯臺(tái)灣地區(qū)國(guó)家公園的發(fā)展歷程，最早源自 1933 年的日治時(shí)代，當(dāng)時(shí)日

本政府依據(jù)臺(tái)灣島嶼特殊景觀， 先后將玉山與阿里山一帶命名為新高阿里山國(guó)立

公園，將太魯閣與雪霸一帶命名為次高太魯閣國(guó)立公園，將陽(yáng)明山與觀音山一帶 命名為大屯國(guó)立公園。當(dāng)時(shí)設(shè)立國(guó)家公園的目的是為了修復(fù)過(guò)度開(kāi)發(fā)的自然資 源，后因日本戰(zhàn)敗而廢止，但仍為我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)國(guó)家公園發(fā)展的起始點(diǎn)[6-13]。上 世紀(jì) 60 年代，受?chē)?guó)際環(huán)境保護(hù)潮流的影響，開(kāi)啟了國(guó)家公園規(guī)劃的構(gòu)想。1972 年正式頒布《國(guó)家公園法》，由于缺乏環(huán)境保護(hù)觀念，所以其實(shí)際執(zhí)行效果不理 想[17]。直到 1978 年，對(duì)生態(tài)保護(hù)有了更深的認(rèn)識(shí)，且設(shè)立了國(guó)家公園規(guī)劃工作 小組，正式開(kāi)展了國(guó)家公園規(guī)劃與資源保護(hù)工作[17]。截至 2015 年 7 月，臺(tái)灣地 區(qū)共設(shè)有 9 座國(guó)家公園和 1 座國(guó)家自然公園。 2.2 現(xiàn)有國(guó)家公園體制 臺(tái)灣地區(qū)早期國(guó)家公園的架構(gòu)主要是仿效美國(guó)國(guó)家公園體系，將特定區(qū)域、 高山或離島等劃設(shè)為核心保護(hù)帶，但忽略了過(guò)度開(kāi)發(fā)的淺山生態(tài)系。對(duì)于城市郊 區(qū)的低海拔山區(qū)（指海拔1300 m以下的山區(qū)）與丘陵而言，通常受到人為干擾， 但具有低海拔生態(tài)系特性[18-21]。為了有效保護(hù)低海拔生態(tài)系的珍稀資源與瀕危物 種，從2009年起，仿效日本自然公園的模式進(jìn)行系統(tǒng)分級(jí)制度改革，并將淺山生 態(tài)系納入國(guó)家公園重要保存之地景。 1984年在屏東墾丁建立首座國(guó)家公園，早期對(duì)國(guó)家公園的保護(hù)目標(biāo)皆以《自 然景觀》和《生物多樣性》為主要目的[7-13]。1995年5月，進(jìn)行了國(guó)家公園資源保 護(hù)項(xiàng)目的調(diào)整，賦予金門(mén)傳統(tǒng)民居文化（閩南和僑匯）、戰(zhàn)役歷史與自然地景等 保存價(jià)值，初步確定納入國(guó)家公園體制的構(gòu)想[17]；同年10月正式設(shè)立金門(mén)國(guó)家公 園，成為首座《離島》及《紀(jì)念戰(zhàn)役史跡》的國(guó)家公園。 第2次轉(zhuǎn)變是于2007年進(jìn)行了海洋國(guó)家公園的設(shè)立，將《離島海洋資源》納 入保護(hù)范圍，并確定為《海洋國(guó)家公園》，等同于本島內(nèi)的國(guó)家公園。 2009年為第3次轉(zhuǎn)變，首個(gè)由民間組織（當(dāng)?shù)丨h(huán)保團(tuán)體、居民、社區(qū)組織） 推動(dòng)而成的國(guó)家公園（臺(tái)江國(guó)家公園）正式設(shè)立 (首座由下至上推動(dòng)而成的國(guó)家 公園)，主要?jiǎng)恿楫?dāng)?shù)鼐用駥?duì)家鄉(xiāng)歷史文化、遺產(chǎn)、珍稀自然資源的保護(hù)以及 公民環(huán)境保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)等[13]。同年，，在當(dāng)時(shí)還是屬于地方級(jí)的壽山自然公園， 也比照臺(tái)江國(guó)家公園的模式，由非政府組織之民間團(tuán)體透過(guò)民意機(jī)關(guān)，促請(qǐng)將壽 山自然公園升級(jí)為國(guó)家級(jí)自然公園。經(jīng)高雄市政府向上級(jí)申請(qǐng)系統(tǒng)分級(jí)評(píng)估后， 于2011年12月起，將壽山自然公園正式納入國(guó)家公園的系統(tǒng)。 為了能更有效地界定國(guó)家公園的層級(jí)，臺(tái)灣地區(qū)內(nèi)政部營(yíng)建署于2010年修訂

了《國(guó)家公園法》，正式確定了《國(guó)家自然公園》設(shè)立準(zhǔn)則[17]：1）國(guó)家公園(國(guó) 家公園系統(tǒng)第1級(jí))與國(guó)家自然公園(國(guó)家公園系統(tǒng)第2級(jí))同屬I(mǎi)UCN定義的第2類(lèi) 保護(hù)區(qū)，兩者差異在于國(guó)家自然公園土地面積與資源豐度不及國(guó)家公園，因此納 為國(guó)家公園系統(tǒng)的第2級(jí)。而一般城市常見(jiàn)的自然公園則屬地方政府管理的自治 保護(hù)區(qū)。2）國(guó)家自然公園宗旨與國(guó)家公園相同，是針對(duì)國(guó)家特殊景觀、生物多 樣性及人文史跡給予保護(hù)，并提供國(guó)民寓教于樂(lè)之用；而國(guó)家自然公園因鄰近都 市生活圈，主要是維持城市生態(tài)環(huán)境和開(kāi)展環(huán)境教育。3）國(guó)家自然公園設(shè)立依 據(jù)是《國(guó)家公園法》，層級(jí)認(rèn)定以《國(guó)家公園法》第6條中具有“特殊景觀、資 源豐度/歧異度限制或面積規(guī)模較小者”，即納入國(guó)家自然公園。4）國(guó)家 公

園土地利用分區(qū)：相較于國(guó)家公園而言，國(guó)家自然公園因土地面積與資源豐度受 限，所以在分區(qū)上并沒(méi)有生態(tài)保護(hù)區(qū)；但仍設(shè)有特別景觀區(qū)（環(huán)境景觀特殊或地 質(zhì)敏感脆弱的區(qū)域一律嚴(yán)格禁止開(kāi)發(fā)）、史跡保存區(qū)（針對(duì)人文遺址與歷史古跡 給予保護(hù)的區(qū)域）、一般管制區(qū)（保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用的緩沖區(qū)域）及游憩區(qū)（適合 游憩資源開(kāi)發(fā)與提供民眾游憩活動(dòng)的區(qū)域）。 2.3 國(guó)家公園管理面臨 問(wèn)題及應(yīng)對(duì)策略

依據(jù)臺(tái)灣地區(qū)目前已成立國(guó)家公園或保護(hù)區(qū)而言， 當(dāng)?shù)鼐用裨谫Y源配置和法 令限制下，常與政府及管理者產(chǎn)生沖突。具體而言，一旦設(shè)立國(guó)家公園將必須以 生態(tài)保護(hù)為優(yōu)先，后續(xù)才考慮生態(tài)旅游規(guī)劃。當(dāng)?shù)鼐用癯Ｃ媾R的權(quán)益問(wèn)題歸納如 下[7-13]： 1）經(jīng)濟(jì)沖突。在國(guó)家公園管轄范圍內(nèi)不得隨意設(shè)置攤販、餐館，此情況造 成當(dāng)?shù)鼐用襁^(guò)去賴以維持生計(jì)的方式無(wú)法持續(xù)經(jīng)營(yíng)。 Sheyvens 認(rèn)為， 要使社區(qū)民 眾認(rèn)同國(guó)家公園與生態(tài)保護(hù)的理念，應(yīng)以社區(qū)為核心發(fā)展生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化社 區(qū)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)資源保護(hù)的訴求
[19-20]

。因此，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，協(xié)助社區(qū)民眾開(kāi)

發(fā)綠色產(chǎn)品、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、培養(yǎng)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)旅游營(yíng)銷(xiāo)人才，有助于國(guó)家公園建設(shè) 與管理獲得居民的支持。 2）傳統(tǒng)習(xí)俗沖突。臺(tái)灣地區(qū)在國(guó)家公園或保護(hù)區(qū)內(nèi)開(kāi)展有關(guān)傳統(tǒng)文化活動(dòng)、 禁忌及習(xí)俗，常易造成對(duì)生態(tài)區(qū)域的干擾，甚至與環(huán)境保護(hù)觀念產(chǎn)生沖突，如狩 獵是原住民的傳統(tǒng)習(xí)俗，但不利于生態(tài)保護(hù)。為了既滿足生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)又要保 持傳統(tǒng)習(xí)俗，政府部門(mén)與國(guó)家公園管理單位通過(guò)教育及替代方案（例如，選擇人

工飼養(yǎng)的禽畜或非保護(hù)類(lèi)動(dòng)物，作為象征性獵物祭品，以替代保護(hù)類(lèi)動(dòng)物），在 不破壞原生物種、珍稀資源的前提下，確保原住民的文化習(xí)俗得以延續(xù)。 3）地權(quán)限制。在劃設(shè)國(guó)家公園后，民有地的使用權(quán)必須遵從法令規(guī)范。在 國(guó)家公園范圍內(nèi)一律禁止私自養(yǎng)殖水產(chǎn)物、整地耕作或興建建筑物等。政府部門(mén) 依土地征收條例給予社區(qū)民眾公平補(bǔ)償，保障其利益。民有地若位于一般管制區(qū) 或游憩區(qū)，民眾原本的生產(chǎn)活動(dòng)不受?chē)?yán)格限制，甚至可以發(fā)展游憩經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。而 民有地若是位于生態(tài)保護(hù)區(qū)、史跡保存區(qū)或特別景觀區(qū)，國(guó)家公園管理單位可在 一般管制區(qū)或游憩區(qū)，提供部分土地給予使用，并幫助民眾從事生態(tài)或傳統(tǒng)文化 創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，提高社區(qū)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。 4）環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)。Brown 等研究發(fā)現(xiàn)，政府在提倡環(huán)境保護(hù)政策時(shí)，不考 慮居民對(duì)生態(tài)保護(hù)知識(shí)的不足，強(qiáng)制禁止在保護(hù)區(qū)內(nèi)采集資源，限制了居民長(zhǎng)期 自給自足的生計(jì)來(lái)源，導(dǎo)致后續(xù)沖突產(chǎn)生[21-25]�；谝话忝癖妼�(duì)生態(tài)保護(hù)認(rèn)知水 平不高以及生計(jì)需求，常出現(xiàn)破壞生境等行為。因此，管理部門(mén)加強(qiáng)了與民眾的 溝通， 宣傳生態(tài)保護(hù)的重要性， 對(duì)持續(xù)違法者給予嚴(yán)格懲處。 在生態(tài)保護(hù)過(guò)程中， 管理部門(mén)也考慮不同民眾的認(rèn)知差異，采取因材適教的宣傳方法，達(dá)到提高大眾 環(huán)保水平的目的。 總體來(lái)說(shuō)， 劃設(shè)國(guó)家公園所產(chǎn)生的沖突， 是當(dāng)前全球各國(guó)都可能存在的問(wèn)題。 只有解決好這些問(wèn)題，才能保證國(guó)家公園持續(xù)發(fā)展和取得當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的支持。

3
3.1

結(jié)論與建議
結(jié)論 設(shè)立國(guó)家公園的目的是為了保護(hù)國(guó)家特有的自然風(fēng)景、 野生動(dòng)植物及史跡，

并提供科研與寓教于樂(lè)。自全球首座的國(guó)家公園——黃石國(guó)家公園設(shè)立以來(lái)， 各國(guó)也積極規(guī)劃設(shè)置，且在自然資源與史跡文化保存上具有良好的成效。國(guó)家 公園經(jīng)營(yíng)宗旨是保障生態(tài)資源、促進(jìn)國(guó)土可持續(xù)發(fā)展以及提供民眾寓教于樂(lè)， 同時(shí)也是國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的重要象征。 臺(tái)灣地區(qū)自1984年設(shè)立首座國(guó)家公園起，設(shè)立保護(hù)的目標(biāo)與制度發(fā)生了多 次變化。早期是以自然資源與生物多樣性保護(hù)為主，后來(lái)又將保護(hù)目標(biāo)融入人 文與歷史，接著又將離島海洋資源納入保護(hù)范圍。2009年 接納民間團(tuán)體意

見(jiàn)，實(shí)行公眾參與制度以及國(guó)家公園系統(tǒng)分級(jí)。但在設(shè)立國(guó)家公園過(guò)程中，卻

也對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)民眾的環(huán)保意識(shí)認(rèn)知不足，也造成了對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、傳統(tǒng)習(xí)俗與生 活方式及土地使用權(quán)限等方面的負(fù)面影響。 3.2 建議 由于在劃設(shè)國(guó)家公園的過(guò)程中，政府的管理政策經(jīng)常與社區(qū)民眾意見(jiàn)不一 致，甚至產(chǎn)生沖突。因此，未來(lái)在劃設(shè)新的國(guó)家公園或進(jìn)行系統(tǒng)改革時(shí)，需進(jìn)一 步了解社區(qū)民眾的生態(tài)保護(hù)認(rèn)知程度與需求， 制定一套兼具生態(tài)保育、 經(jīng)濟(jì)發(fā)展、 地權(quán)轉(zhuǎn)移等環(huán)境保護(hù)法規(guī)，并對(duì)國(guó)家公園管理提出如下建議： 1）加強(qiáng)宣傳教育。通過(guò)宣傳教育可以增強(qiáng)民眾環(huán)保意識(shí)。管理單位可培養(yǎng) 當(dāng)?shù)厝瞬胚M(jìn)行生態(tài)教育， 聘請(qǐng)熱心公益的居民擔(dān)任生態(tài)保護(hù)員， 結(jié)合鄉(xiāng)土教學(xué)、 社區(qū)學(xué)院扎根教育，促進(jìn)民眾認(rèn)識(shí)家鄉(xiāng)自然資源與人文史跡的特殊性、生態(tài)失 衡將會(huì)威脅人居安全以及國(guó)家公園對(duì)家鄉(xiāng)環(huán)境的保護(hù)作用等。透過(guò)社區(qū)教育強(qiáng) 化生態(tài)保護(hù)的認(rèn)知，促進(jìn)公眾對(duì)國(guó)家公園與生態(tài)保護(hù)的認(rèn)可。 2）建立獎(jiǎng)懲機(jī)制。獎(jiǎng)懲機(jī)制可解決土地使用權(quán)限變化帶來(lái)造成的影響，針 對(duì)守法且積極維護(hù)國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境的民眾可給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，促進(jìn)民眾參與國(guó) 家公園的環(huán)境保護(hù)（如獎(jiǎng)金制度或住家修繕補(bǔ)助等）；對(duì)于違法的民眾可先采 取“柔性勸導(dǎo)”的方式制止不當(dāng)行為，若勸導(dǎo)無(wú)效應(yīng)強(qiáng)制按法規(guī)執(zhí)行（如嚴(yán)格 取締違章建設(shè)、依法令與違法程度給予罰款或拘役）。適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)懲與補(bǔ)償機(jī)制 可鼓勵(lì)民眾參與國(guó)家公園的環(huán)境保護(hù)行，并發(fā)揮示范作用。 3） 支持傳統(tǒng)文化習(xí)俗與生態(tài)保護(hù)有機(jī)結(jié)合。 通過(guò)社區(qū)文化與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 來(lái)保留當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的傳統(tǒng)習(xí)俗，解決傳統(tǒng)祭典文化失傳的問(wèn)題。可由各國(guó)家公園 管理單位針對(duì)社區(qū)特色辦理社區(qū)文化活動(dòng)（如排灣族社區(qū)文化季，每年 — 月 份固定在社區(qū)舉辦小米收割的豐年祭），邀請(qǐng)各地游客體驗(yàn)當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)習(xí)俗，使 生態(tài)保護(hù)與傳統(tǒng)祭典文化可以延續(xù)。 4） 發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)。 發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)可以解決設(shè)立國(guó)家公園對(duì)社區(qū)民眾造成的 經(jīng)濟(jì)影響。實(shí)施生態(tài)與經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展措施應(yīng)以不破壞生態(tài)環(huán)境為原則，協(xié)助社 區(qū)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)民眾從事農(nóng)家樂(lè)、手工藝品加工、生態(tài)農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn) 品加工、旅游解說(shuō)等經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，并在國(guó)家公園外部設(shè)置生態(tài)型經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)區(qū)， 作為販?zhǔn)凵鷳B(tài)產(chǎn)品的集聚地，增強(qiáng)社區(qū)民眾自力更生的能力并提高生活品質(zhì)。 只有當(dāng)社區(qū)經(jīng)濟(jì)增強(qiáng)時(shí)，民眾參與生態(tài)保護(hù)的意愿才會(huì)進(jìn)一步提高。

參

考

文

獻(xiàn)

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經(jīng)過(guò) 1984～1995 十余年的快速發(fā)展, 基本奠定了臺(tái)灣地區(qū)國(guó)家公園體系的格局和...4.3 缺乏專(zhuān)業(yè)人才和經(jīng)驗(yàn)技術(shù);管理措施不利,法制建設(shè)滯后 森林旅游從業(yè)人員素質(zhì)...

解讀國(guó)家公園體制

改革開(kāi)放30 多年來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體方式較為...不可持續(xù)的問(wèn)題較為突出,生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)日益明顯...因此,建立國(guó)家公園管理體制不是 一個(gè)孤立的事件,不...

中國(guó)國(guó)家公園戰(zhàn)略及發(fā)展趨勢(shì)研究(六)

及發(fā)展趨勢(shì)研究(六)文章來(lái)自方圓水木規(guī)劃設(shè)計(jì)院 轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明 日韓在六十年代就建成了國(guó)家公園,中國(guó)的自然資源遠(yuǎn)比兩國(guó)豐富,為何直 到今天還沒(méi)有立法, 資金和管理...

國(guó)家公園制度論析

與文化區(qū)域進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展與保護(hù)的最優(yōu)化的管理體制...報(bào)告提出,在滇西北地區(qū)建設(shè)一批 國(guó)家公園,形成云南最...真正與國(guó)際 大趨勢(shì)接軌,而且受到學(xué)界、部門(mén)與地方上...

關(guān)于建立我國(guó)國(guó)家公園體制的思考

按照這一要求,推進(jìn)國(guó)家公園體制的建立,對(duì)于進(jìn)一步優(yōu)化 和完善我國(guó)的生態(tài)保護(hù)體系、理順保護(hù)區(qū)管理體制、緩解保護(hù)與發(fā)展的矛盾、優(yōu)化國(guó)土空間 布局、保護(hù)生物多樣性、...

中國(guó)國(guó)家公園戰(zhàn)略及發(fā)展趨勢(shì)研究(一)

中國(guó)國(guó)家公園戰(zhàn)略及發(fā)展趨勢(shì)研究(一)_經(jīng)濟(jì)/市場(chǎng)_經(jīng)管...體制優(yōu)勢(shì),道德品質(zhì)的綜合體現(xiàn),是 大國(guó)和強(qiáng)國(guó)的象征...心將國(guó)家公園的經(jīng)營(yíng)和管理權(quán)交給私營(yíng)企業(yè),而且如果...

個(gè)人論文-國(guó)有林場(chǎng)與國(guó)家公園管理體制的對(duì)比

國(guó)有林場(chǎng)與國(guó)家公園管理體制的對(duì)比 ——以湖北省某山國(guó)家森林公園為例 1 引言 國(guó)有林場(chǎng)是國(guó)家培育和保護(hù)森林資源的林業(yè)生產(chǎn)性的事業(yè)單位, 國(guó)有林場(chǎng)在我國(guó)林業(yè)發(fā)...

世界國(guó)家公園管理模式的啟示

理順體制 保護(hù)資源 建議設(shè)立國(guó)家遺產(chǎn)管理局 世界國(guó)家公園管理模式的啟示 從 1872 年世界上誕生了第一個(gè)國(guó)家公園———美國(guó)黃石國(guó)家公園開(kāi)始到 1982 年,美國(guó)已建立...

國(guó)家公園的緣起及發(fā)展

1984 年在中國(guó)的臺(tái)灣省建立了第一個(gè)“國(guó)家公園”,即 “墾丁國(guó)家公園(Kenting ...中國(guó)可持續(xù)發(fā)展,2004,24(5):33-35 [6] 李如生.美國(guó)國(guó)家公園管理體制[M]....

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