本文關(guān)鍵詞：公共管理的公共性及其與社會(huì)性之異同析，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

公共管理的公共性及其與社會(huì)性之異同析；王樂夫陳干全；[摘要]文章探討了“公共”及“公共性”起源和；演變歷史;認(rèn)為“公共性”是公共管理的本質(zhì)特征之一；[關(guān)鍵詞]公共管理;公共性;社會(huì)性在一般意義上“；決公共問題,維護(hù)與實(shí)現(xiàn)公共利益,運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公；[1]；共事務(wù)與公共部門施加管理的社會(huì)活動(dòng)；一、公共及公共性探源；在公共管理學(xué)研究范疇內(nèi)“,公共”是最常見的詞匯

公共管理的公共性及其與社會(huì)性之異同析

王樂夫　陳干全

　　[摘　要]　文章探討了“公共”及“公共性”起源和

演變歷史;認(rèn)為“公共性”是公共管理的本質(zhì)特征之一,并主要從公共管理主體的公共性、價(jià)值觀的公共性、管理手段的公共性、管理對(duì)象和目標(biāo)的公共性等四個(gè)方面進(jìn)行論證;最后,簡(jiǎn)要分析了公共性與社會(huì)性的異與同。

[關(guān)鍵詞]　公共管理;公共性;社會(huì)性　　在一般意義上“公共管理是公共管理主體為了解,

決公共問題,維護(hù)與實(shí)現(xiàn)公共利益,運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公

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共事務(wù)與公共部門施加管理的社會(huì)活動(dòng)。”因此,公共性貫穿公共管理全過程,公共性是公共管理區(qū)別于其它管理的本質(zhì)特征之一。與此同時(shí),在本源上,公共管理的一切要素皆來源于社會(huì),公共管理是一種社會(huì)活動(dòng),社會(huì)性又是公共管理的內(nèi)涵之一。本文擬初探“公共性”內(nèi)涵,并論及公共性與社會(huì)性的關(guān)系,以求全面地理解和把握公共管理的內(nèi)涵。

一、公共及公共性探源

在公共管理學(xué)研究范疇內(nèi)“,公共”是最常見的詞匯。可以列舉的關(guān)于公共二字的概念恐怕有幾十個(gè)之多,例如公共組織、公共事務(wù)、公共權(quán)力、公共利益、公共選擇、公共行政、公共物品、公共關(guān)系等等。盡管人們對(duì)這些概念研究頗多,但大多數(shù)都忽視了“公共”的基本涵義。由于種種原因,長(zhǎng)期以來,我們把重點(diǎn)放在對(duì)公共管理如何實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的研究上,即追求公共管理主體以經(jīng)濟(jì)、效率、效能的原則,實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)的各種可能方式,而體現(xiàn)公共管理根本特征的“公共性”卻不為人們所重視。公共性的喪失使得公共管理活動(dòng)難免走樣,以致要么成為少數(shù)人的統(tǒng)治工具,要么變成純粹的管理活動(dòng)。因此,為了進(jìn)一步研究公共管理的本質(zhì)特征,找回公共性,必須先對(duì)“公共”的原初涵義做一番挖掘。

根據(jù)辭海的解釋“,公”的中文含義為“公共,共同”,與“私”相對(duì)�！抖Y記?禮運(yùn)》曰“:大道之行也,天下為公�！奔礊榇艘�。漢語大辭典中“公共”意為“公有的”“;公用的”“;公眾的”“;共同的”。因此“,公共”的中文語義強(qiáng)調(diào)多數(shù)人共同或公用。“公共”在古希臘語匯中有兩個(gè)起源。一是起源于古希臘詞匯pubesor“maturity”,強(qiáng)調(diào)個(gè)人能超出自身利益去理解并考慮他

人的利益,同時(shí)意味著具備公共精神和意識(shí)是一個(gè)人

成熟并且可以參加公共事務(wù)的標(biāo)志。二是源于古希臘

(common)就起源于該詞匯(Koinon),英語詞匯“共同”

詞,意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關(guān)心的

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一種狀態(tài)。由以上解釋可以看出“公共”,的原本含義都強(qiáng)調(diào)群體共同的關(guān)系。自有人類社會(huì)以來,就存在群體的共同生活,就有人與人的關(guān)系,因此“公共”在這里可以被看做與“社會(huì)”是一致的。

“公共性”是被廣泛運(yùn)用于政治學(xué)、哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、文學(xué)等領(lǐng)域的復(fù)雜的概念。就政治學(xué)角度而言,一般認(rèn)為“公共性”是衡量政府活動(dòng)性質(zhì)和基本價(jià)值的分析工具,具體表現(xiàn)在政府活動(dòng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo),政府公務(wù)人員的職業(yè)道德以及政府決策對(duì)于保障公共利益完整性和完全性的意義等方面。公共管理活動(dòng)作為不局限于政府行為的社會(huì)活動(dòng),其“公共性”應(yīng)有更廣泛的內(nèi)涵。我們認(rèn)為,僅就起源看“,公共性”不完全等同于“公共”的原初涵義“公共性”,是隨著國(guó)家的產(chǎn)生而形成的,并且隨著歷史發(fā)展的不同階段又有不同意義。自從有人類社會(huì)以來,人就不是生活在孤島之中,就出現(xiàn)了“公共”問題,但在階級(jí)社會(huì)之前,公共問題還只是氏族全體成員的共同問題。隨著國(guó)家的產(chǎn)生,以公共權(quán)力為后盾的國(guó)家成為“公共性”即公眾意志的虛擬代表,其本質(zhì)卻是少數(shù)人統(tǒng)治多數(shù)人的工具“公共性”,遠(yuǎn)離了“公共”的最初涵義。

恩格斯在論述國(guó)家起源時(shí)指出,國(guó)家是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,是社會(huì)陷入不可調(diào)和的矛盾,需要一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量來緩和沖突,把沖突限制在一定“秩序”內(nèi),從而使利益不同的階級(jí)或群

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體不至于在無謂的爭(zhēng)斗中把自己和社會(huì)一同消滅。因此,國(guó)家在這里充當(dāng)不同階級(jí)或群體的公共利益和意志的代言人角色,它等同于協(xié)調(diào)雙方的“公共性”。西方資產(chǎn)階級(jí)政治理論社會(huì)契約論從另外角度更加明確地闡述了同樣問題。社會(huì)契約論認(rèn)為,在國(guó)家產(chǎn)生之前,人類處于一種自然狀態(tài)中,在這種狀態(tài)下,每個(gè)人都有運(yùn)用上天賦予他自己的價(jià)值和趨利避害的權(quán)利。然而,由于每個(gè)人在運(yùn)用上天給予的權(quán)利去實(shí)現(xiàn)自己價(jià)值的時(shí)候,產(chǎn)生了人與人之間的沖突。這種沖突損害了每個(gè)人的利益,解決的辦法是運(yùn)用理性,通過協(xié)商把天賦權(quán)利讓渡出來,使之成為一種“公意”,由

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“主權(quán)者”國(guó)家來維護(hù)和實(shí)現(xiàn)“公意”。在這里,共同利

益演變成為“公意”,也就是說具有了“公共性”。

在階級(jí)社會(huì)里,國(guó)家或政府成為“公共性”的代言人,使“公共性”與最初“公共”的涵義相差甚遠(yuǎn)。然而國(guó)家的存在對(duì)實(shí)現(xiàn)“公共性”卻是十分必要的。馬克思主義認(rèn)為,國(guó)家在本質(zhì)上“是和人民大眾分離的公共權(quán)

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力”。在國(guó)家運(yùn)用公共權(quán)力進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治時(shí)必須以為社會(huì)公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ),以執(zhí)行社會(huì)性職能為基礎(chǔ),因?yàn)椤耙磺姓螜?quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會(huì)職能為基礎(chǔ)的”“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì),

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職能時(shí)才能繼續(xù)下去”。可見,在階級(jí)社會(huì)里“,公共性”并非僅僅被縮小到統(tǒng)治階級(jí)范圍內(nèi),它至少在表面上或者一定程度上是“代表”了各階級(jí)的共同利益。因此,它仍不完全喪失“公共”內(nèi)涵。

在國(guó)家干預(yù)主義盛行的當(dāng)代“,公共性”一直是政府和政治的同義詞。與此相對(duì)應(yīng),在以古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和功利主義哲學(xué)為基礎(chǔ)的個(gè)人本位時(shí)期“公共性”,

不得不隱藏在市場(chǎng)的個(gè)人行為背后。近代以來,隨著找回“公共性”的呼聲日高,人們?cè)俅伟涯抗馔断蛏鐣?huì),尋求實(shí)現(xiàn)真正意義“公共”的途徑。其中包括,馬克思主義建構(gòu)了通過社會(huì)主義和共產(chǎn)主義來實(shí)現(xiàn)全人類福祉的制度框架,公共選擇理論則希望通過投票機(jī)制把個(gè)人理性轉(zhuǎn)化為社會(huì)共同決策,籍以實(shí)現(xiàn)公共利益。羅伯特?達(dá)爾和米歇爾?哈蒙(MichaelHarmon)強(qiáng)調(diào)政策過程的互動(dòng)性是維持和獲取公共利益的必要條件。政治多元主義認(rèn)為,公共性或公共利益往往是通過公民或公民團(tuán)體(社群)的共享利益得以具體實(shí)現(xiàn)的。此外,民主行政理論、代議制政府等也分別對(duì)“公共性”的實(shí)現(xiàn)提出方案�？偟膩碚f,當(dāng)代社會(huì)中“公共性”,始終是政治科學(xué)研究的中心之一,只不過在不同階段或不同派別中具有不同的表達(dá)方式罷了。

二、公共性是公共管理的本質(zhì)屬性之一

對(duì)于公共性,如果不是給定一個(gè)明確的定義而是加以概括和描述的話,那就是:在公共管理研究范式中,公共性“指的是一種公有性而非私有性,一種共享性而非排他性,一種共同性而非差異性。具體如:在社會(huì)公共性領(lǐng)域內(nèi)活動(dòng)的主體不是純粹的私人主體,還有公共主體;運(yùn)作的權(quán)力(利)不是純粹的私人權(quán)力(利),還有公共權(quán)力(利);所作的決策不是純粹的私人自治,還有公共決策;生產(chǎn)的物品不是純粹的私人物

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品,還有公共物品�！�;如此等等。也有學(xué)者認(rèn)為公共性是指“政府作為人民權(quán)力的授予者和委托權(quán)力的執(zhí)行者,應(yīng)按照社會(huì)的共同利益和人民的意志,從保證公

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民利益的基本點(diǎn)出發(fā),制定與執(zhí)行公共政策�！被谝陨厦枋�,我們認(rèn)為,公共管理的公共性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)要素之中。

(一)公共管理主體的公共性國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織共同構(gòu)成公共管理的主體(這里的國(guó)家與政府都從狹義的意義上說的)。作為公共管理主體,這些組織具有不同于其它私域組織的公共性特征,主要表現(xiàn)在:

1.代表性。從起源上,國(guó)家、政府都是一定階級(jí)的代表,維護(hù)一定階級(jí)的根本利益。在現(xiàn)代社會(huì),國(guó)家、政府都力求成為最大多數(shù)人利益的代言人,在構(gòu)成上盡可能吸納一切可以吸納的人或組織參加其中。而社會(huì)組織本身就是團(tuán)體因各種需要尤其是利益需要而結(jié)合成的共同體,它總能夠代表這一團(tuán)體的意志,維護(hù)其共同利益。

2.公務(wù)性。公共管理主體之所以是公共機(jī)構(gòu),主要在于其機(jī)構(gòu)(組織)事務(wù)的公共性。不管是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員還是社會(huì)公共組織及其成員,都是在行使公共權(quán)力,從事公務(wù)活動(dòng),而不是私人事務(wù)。

3.公益性。公共管理組織及其代表的行為目標(biāo)或宗旨必須具有公益性本質(zhì),公共性組織依靠特殊的公共權(quán)力和組織制度規(guī)定,把實(shí)現(xiàn)公眾依靠個(gè)人無法實(shí)現(xiàn)的利益作為自身存在的價(jià)值體現(xiàn)。西方社會(huì)契約論認(rèn)為,國(guó)家是個(gè)人出讓主權(quán)并訂立契約的產(chǎn)物,是保障個(gè)人無法實(shí)現(xiàn)利益的主權(quán)者代表。而現(xiàn)代政府也被當(dāng)作維護(hù)社會(huì)公正、效率,彌補(bǔ)市場(chǎng)不足的制度性工具。

4.權(quán)力的法定性。不僅國(guó)家、政府機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)公共組織的產(chǎn)生、設(shè)立與廢止是法定的,具有合法性,而且他們的行為和結(jié)果都必須合法,并且承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。法律,就其實(shí)質(zhì)而言,是公眾意志的表達(dá)。而法律所保障的權(quán)力,在本質(zhì)上同樣是公共權(quán)力。公共管理主體只有依法行使權(quán)力,才真正具備合理性。

(二)公共管理價(jià)值觀的公共性

與一般意義上的管理把如何經(jīng)濟(jì)地和富有效率地實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)不同,公共管理的價(jià)值觀更主要體現(xiàn)在平等、正義、公平、民主、倫理以及責(zé)任心等方面。私人管理建立在個(gè)人本位主義和自利性本質(zhì)之上,把追求個(gè)人效率或利益最大化作為目標(biāo)取向。與其迥然不同的是,公共管理則注重在民主政治理念上去實(shí)現(xiàn)公眾的高度參與、社會(huì)公平以及承擔(dān)為公眾謀求福利的責(zé)任。

首先,效率一直是公共管理績(jī)效的評(píng)價(jià)指標(biāo),而倫理原則的加入則增加了管理績(jī)效的公共性。在公共行政發(fā)展歷史中,曾經(jīng)受到政治與行政二分法及對(duì)效率原則的過分關(guān)注的影響,公共行政一度陷入手段與目的分離、實(shí)證研究與規(guī)范研究相脫節(jié)的境地,公共行政成為一種純粹的管理手段。然而,這在實(shí)際上是做不到的。正如達(dá)爾所說“,作為一個(gè)學(xué)科或潛在的科學(xué)的公共行政學(xué)的基本問題比純粹的管理問題要寬廣的多;與私人管理學(xué)相對(duì)照,公共行政學(xué)的研究預(yù)設(shè)不可避免地要將公共行政問題置于倫理考慮的脈絡(luò)背景之

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中。”這里的倫理考慮,就是要求公共行政進(jìn)行價(jià)值判斷。

其次,公共組織是公平的依靠,追求社會(huì)公平是公共組織的天職�，F(xiàn)代公共組織尤其是政府調(diào)控行為被看作解決自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的各種不公正問題的合法途徑,在平衡效率與公平、效率與民主、效率與質(zhì)量等方面發(fā)揮著重要作用。我國(guó)古代對(duì)政治領(lǐng)域的公平問題十分關(guān)注,如孔子的“政者,正也�！碧岢氖菫檎�

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可偏頗,需公正合理。新公共行政學(xué)理論也對(duì)公平問

題格外關(guān)注,按照弗里德里克森的解釋,新公共行政學(xué)試圖在傳統(tǒng)公共行政學(xué)對(duì)效率和經(jīng)濟(jì)問題關(guān)注的基礎(chǔ)上,增加社會(huì)公平的衡量指標(biāo)。新公共行政學(xué)所極力堅(jiān)持的是,行政管理者不是價(jià)值中立的,他們應(yīng)該對(duì)有效的管理和社會(huì)公平做出承諾,并以此作為價(jià)值、奮斗目標(biāo)或理論基礎(chǔ)。而在現(xiàn)代,我們或許更關(guān)注的是,公共管理在保證效率的情況下,究竟給公眾帶來了怎樣的好處,這恐怕也是新公共管理主義一再追求的目標(biāo)之一。

再次,公共管理以承擔(dān)社會(huì)責(zé)任為己任。從法源上看,公共組織的管理活動(dòng)所依賴的公共權(quán)力具有社會(huì)公共性,即來源于社會(huì)公眾的意志。因此,公共組織只有承擔(dān)起維護(hù)公眾利益,消除社會(huì)不公正現(xiàn)象時(shí)才具有合法性。從本質(zhì)上講,公共管理必然是責(zé)任取向的過程。這種責(zé)任可以表現(xiàn)為對(duì)整個(gè)社會(huì)發(fā)展所肩負(fù)的引導(dǎo)義務(wù),也可以是對(duì)自身行為的一種約束;既是對(duì)社會(huì)正面發(fā)展的積極響應(yīng),也是對(duì)其負(fù)面偏差的一種糾正;如果說傳統(tǒng)行政學(xué)強(qiáng)調(diào)的是政府對(duì)其行為負(fù)責(zé),那么現(xiàn)代公共行政學(xué)或公共管理學(xué)更應(yīng)該做到真正對(duì)社會(huì)負(fù)起責(zé)任。正如新公共行政學(xué)認(rèn)為的那樣,公共管理者應(yīng)當(dāng)有道德意識(shí),通過公共服務(wù)的道德和承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任,體現(xiàn)出社會(huì)責(zé)任感。

(三)公共管理手段的公共性

權(quán)力是政治社會(huì)的基石,是理解一切政治現(xiàn)象的基礎(chǔ)。就如霍布斯所言“,契約,沒有刀劍,就是一紙空文�！倍鞲袼挂舱J(rèn)為,國(guó)家本質(zhì)上是同人民大眾相分離的公共權(quán)力。公共管理是管理主體運(yùn)用公共權(quán)力實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的社會(huì)活動(dòng),因此,公共權(quán)力是公共管理活動(dòng)的后盾和基礎(chǔ),公共權(quán)力的公共性充分體現(xiàn)了公共管理的公共性。

作為公共管理手段的公共權(quán)力充分實(shí)現(xiàn)公共性的過程是歷史的和具體的過程。從起源上說,公共權(quán)力最早表現(xiàn)為大眾的共同權(quán)力。它是起源于維護(hù)社會(huì)公共利益和社會(huì)公共生活秩序的需要,因而它在本質(zhì)上是一種凝聚和體現(xiàn)公共意志的力量,是人類社會(huì)和群體組織有序運(yùn)轉(zhuǎn)的根本保證。在階級(jí)社會(huì)之前,權(quán)力作為一種組織起來的力量,在其組織范圍內(nèi)是歸屬于整個(gè)組織的,每一個(gè)組織成員都分有著這種權(quán)力,而這種權(quán)力也按原始的規(guī)則服務(wù)于整個(gè)組織的整體利益。隨著階級(jí)社會(huì)到來,公共權(quán)力逐漸脫離了其大眾基礎(chǔ)而變成少數(shù)人的專用工具。這一歷史進(jìn)程使權(quán)力喪失了它的公共性,被少數(shù)人所攫有。掌握權(quán)力的人總是借助權(quán)力的力量而把自我凌駕于公共組織及其成員之上,對(duì)于一個(gè)國(guó)家來說,則表現(xiàn)為凌駕于社會(huì)之上。公共意志變成占統(tǒng)治地位的剝削階級(jí)的意志,從而使權(quán)力成為維護(hù)剝削階級(jí)利益的一種工具,成為統(tǒng)治階級(jí)意志的一種體現(xiàn)。當(dāng)然,為了謀求階級(jí)統(tǒng)治的合法性,為了保證階級(jí)統(tǒng)治能夠?yàn)樯鐣?huì)組織所接受,統(tǒng)治階級(jí)也不得不在一定程度上照顧到公共利益,在一定條件下讓代表著階級(jí)意志的權(quán)力“服從”公共意志。權(quán)力的公共性再次被發(fā)現(xiàn)歸功于近代資產(chǎn)階級(jí)啟

蒙思想家對(duì)于權(quán)力問題的探索。啟蒙思想家對(duì)政治領(lǐng)域的許多現(xiàn)象做了本源性考察,例如國(guó)家、主權(quán)、民主、權(quán)力(利)等,在他們眼里,公共權(quán)力從大眾享有的權(quán)力變化為少數(shù)人專有的統(tǒng)治力量,在現(xiàn)實(shí)政治生活中已經(jīng)被制度化了,于是,需要找出相應(yīng)加以制衡的機(jī)制。近代以來關(guān)于權(quán)力制衡的制度設(shè)計(jì)、關(guān)于民主的呼喚、對(duì)公民參與的重視,以及通過法律來規(guī)范行政行為等等,皆出于維護(hù)權(quán)力公共性的要求。

當(dāng)前公共管理進(jìn)行的一系列改革,許多方面也是力圖使公共權(quán)力公共化。例如,強(qiáng)調(diào)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督,避免對(duì)公眾利益的侵害;強(qiáng)調(diào)更多的分權(quán)而非集權(quán);加強(qiáng)各個(gè)利益團(tuán)體充分保障自身利益的能力;強(qiáng)調(diào)以顧客為中心的服務(wù)而非以政府為中心的管理,使公共權(quán)力的運(yùn)用最大可能地給公眾帶來好處;強(qiáng)調(diào)公共管理者的道德約束,從而使其成為權(quán)力約束的輔助力量,避免公共權(quán)力私人化;追求公共管理的社會(huì)責(zé)任,實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力和責(zé)任在社會(huì)范圍內(nèi)的一致性;如此等等。

(四)公共管理對(duì)象及目標(biāo)的公共性

公共管理的客體或?qū)ο笫枪彩聞?wù),即國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù),無疑它們均具有鮮明的公共性。公共管理主體對(duì)公共事務(wù)和管理首先從公共問題入手,公共問題是公共管理的邏輯起點(diǎn)。同時(shí),對(duì)公共事務(wù)的管理,最終要達(dá)到的目標(biāo)或宗旨是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的公共利益。因此,公共事務(wù)、公共問題和公共利益的公共性正是公共管理的公共性。

首先,公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門及其代表,而不是私人組織或私人。如果把全部事務(wù)劃分為公共事務(wù)和私人事務(wù)的話,那么公共組織機(jī)構(gòu),如國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織就天然地成為公共事務(wù)的管理者。

其次,公共事務(wù)的公共性還在于它以實(shí)現(xiàn)公共利

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益為宗旨�！耙磺猩鐣�(huì)團(tuán)體均以善業(yè)為目的�！边@里的善業(yè)就是一種公共利益。公共利益是一定范圍內(nèi)特定多數(shù)人的共同利益,它產(chǎn)生于社會(huì)又獨(dú)立于社會(huì)。在非政治社會(huì)中,公共利益與全體成員的利益是一致的,而在階級(jí)社會(huì)中,公共利益因階級(jí)分化而分化,公共權(quán)力維護(hù)的是統(tǒng)治集團(tuán)的公共利益。盡管如此,運(yùn)用公共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治,也必須是以為社會(huì)公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ),以執(zhí)行社會(huì)職能為基礎(chǔ)的。盡管公共利益在起源上可以是大眾與私人利益的結(jié)合,但本質(zhì)上公共利益不是私人利益的簡(jiǎn)單相加。作為公共管理主體所追求的目標(biāo)———公共利益,是公共管理主體從社會(huì)性本位出發(fā)所進(jìn)行公共選擇的結(jié)果,并且通過一定的法律規(guī)范制度安排體現(xiàn)出來。不這樣做,公共利益就難以保障,畢竟“凡是公共的東西都是最得不到照顧的東西�！毕鄬�(duì)于私人利益來說,公共利益更容易受到侵害,實(shí)現(xiàn)起來也更加困難。所以,在對(duì)公共事務(wù)的管理中,公共管理主體往往把實(shí)現(xiàn)公共利益作為自身的責(zé)任。特別是現(xiàn)代社會(huì),公眾對(duì)公共管理的質(zhì)量更為關(guān)心,要求管理者從公眾需求入手,以社會(huì)公眾

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的喜好為導(dǎo)向,為社會(huì)提供高質(zhì)量的服務(wù)。正如文森

特?奧斯特羅姆所說“如果美國(guó)公共行政的實(shí)踐者要,

為民主社會(huì)的活力做出貢獻(xiàn),他們就必須準(zhǔn)備增進(jìn)和服務(wù)于單個(gè)人的利益,正是后者構(gòu)成了他們實(shí)質(zhì)性的公共性�！�

再次,公共問題是公共管理的邏輯起點(diǎn)。所謂公共問題,是與那些“影響有限、只涉及到一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)人的”私人問題相對(duì)的“影響廣(包括對(duì)不直接相關(guān)

[10]

的人有影響)的問題。”公共問題也是公眾的普遍性問題,它不直接指向或局限于某一當(dāng)事人,否則,就是

[11]

該私人、團(tuán)體份內(nèi)之事,也就不能構(gòu)成問題。與私人問題可以通過市場(chǎng)規(guī)則經(jīng)濟(jì)地得到解決不同,公共問題關(guān)系到不同群體的利益,用市場(chǎng)方式無法真正有效地解決,達(dá)到社會(huì)公正公平的效果;或者是解決成本太高,即存在外部不經(jīng)濟(jì)和搭便車現(xiàn)象,如公共物品。因此,只能由公共管理組織運(yùn)用公共權(quán)力,通過立法或制訂規(guī)則的方式完成。

總之,近代以來公共行政(管理)領(lǐng)域內(nèi)管理傾向和效率取向的日漸泛濫,導(dǎo)致對(duì)這一學(xué)科的研究逐漸遠(yuǎn)離公共精神,反過來又使這一學(xué)科的獨(dú)立地位受到挑戰(zhàn)。但是,正如埃里森(Allison)所說“,公共管理與私

[12]

人管理,在所有不重要的方面都是相同的”。公共性體現(xiàn)公共管理與其它管理的根本差別,公共性是公共管理的本質(zhì)特征。

三、公共管理的公共性與社會(huì)性之異同分析

總體而言,一方面,公共性來源于社會(huì)性,在一些時(shí)候它們是一致的,比如非政治社會(huì)里公共性實(shí)際上和群體性是等同的。另一方面,公共管理的公共性抽象并升華了社會(huì)性(群體性),比如建立在契約之上的“公意”,體現(xiàn)出公共管理區(qū)別于其他管理的本質(zhì)特征。在一定條件下,公共性又不完全等同于社會(huì)性,二者的異與同都存在。

首先,從起源看,早期的思想家對(duì)公共性與社會(huì)性是分不清的或認(rèn)為等同的,表現(xiàn)在政治上就是國(guó)家與社會(huì)根本混淆。如柏拉圖認(rèn)為,國(guó)家起源于人類生活的自然需要。國(guó)家就是達(dá)到正義或公道的手段。這里,他是把國(guó)家與社會(huì)等同起來,混淆了兩者界限。因此他的國(guó)家充其量是群體的結(jié)合,因?yàn)檫�沒有出現(xiàn)與

[13]

人民相分立的公共權(quán)力。直到亞里士多德那里,才區(qū)分了國(guó)家與社會(huì),認(rèn)為國(guó)家起源于社會(huì),是社會(huì)自然發(fā)展的結(jié)果。恩格斯肯定國(guó)家源于社會(huì)說,同時(shí)指出,“在這里,國(guó)家是直接地和主要地從氏族社會(huì)本身內(nèi)部發(fā)展起來的階級(jí)斗爭(zhēng)中產(chǎn)生的”。赫伯特?斯潘塞也認(rèn)為“,必須把政治組織理解為是社會(huì)組織的這樣一個(gè)組成部分,即它承擔(dān)著為了公共之目的而不斷地實(shí)施限制的功能……�！币虼�,我們認(rèn)為,國(guó)家所代表的公共性與整個(gè)社會(huì)所代表的社會(huì)性是具有產(chǎn)生的異時(shí)性

[14]的。

其次,從哲學(xué)意義上講,社會(huì)性與公共性是一般與特殊的關(guān)系。公與私是相比較而存在的,公共性與私人性也是如此。只是公共性與私人性并無截然分開,

二者有交叉之處。所謂“公中有私(局部和個(gè)人),私中

[15]

也有公(共同事務(wù)和利益)�！闭枪残耘c私人性及二者交叉的部分構(gòu)成了廣義的社會(huì)性。與此同時(shí),公共性作為共性是對(duì)社會(huì)群體中的個(gè)性的一種提煉和升華,是建立在一定條件(契約等)基礎(chǔ)上的群體一致的意志或者意識(shí)表達(dá),因此,公共性脫離了社會(huì)個(gè)體的雜亂無章和無序,成為一定團(tuán)體的集中意志。還應(yīng)看到,在發(fā)展趨勢(shì)上,隨著社會(huì)自治的完善和國(guó)家作為統(tǒng)治工具的最后消亡,公共性與社會(huì)性將再次趨同,達(dá)到終極目標(biāo)的社會(huì)性,實(shí)現(xiàn)古人所稱頌的社會(huì)大同。如《禮記?禮運(yùn)》所說“,大道之行也,天下為公。選賢與能,講信修睦,……故外戶而不閉,是謂大同。”公共性與社會(huì)性由混沌統(tǒng)一到分離對(duì)立,再到新的社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)的統(tǒng)一,體現(xiàn)了公共性與社會(huì)性及其相互關(guān)系具體的和歷史的辯證演進(jìn)過程。

最后,在具體實(shí)踐中,公共管理以社會(huì)為參考坐標(biāo),表現(xiàn)為公共部門的活動(dòng)越是接近社會(huì),其公共性越明顯;越遠(yuǎn)離社會(huì),其公共性越弱。如公共管理從權(quán)力中心向社會(huì)中心轉(zhuǎn)變,從管理中心向服務(wù)中心轉(zhuǎn)變,管理原則從對(duì)上負(fù)責(zé)到對(duì)下負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變,如此等等,其結(jié)果都使公共管理活動(dòng)更趨向民主,更能保障公平,也最大可能給公眾帶來效益。

[參考文獻(xiàn)][1]王樂夫“:論公共管理的社會(huì)性內(nèi)涵及其他”,載《政治學(xué)研究》2001年第3期。[2]參見:張成福教授博士論文。[3《]馬克思恩格斯選集》,第4卷,第166頁,人民出版社1972年版。[4《]馬克思恩格斯選集》,第4卷,第144頁,人民出版社1972年版。[5《]馬克思恩格斯選集》,第3卷,第219頁,人民出版社1972年版。[6]王保樹、邱本“:經(jīng)濟(jì)法與社會(huì)公共性論綱”,載《西北政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第3期。[7]孫柏瑛:“公共性:政府財(cái)政活動(dòng)的價(jià)值基礎(chǔ)”,載《中國(guó)行政管理》2001年第1期。[8]轉(zhuǎn)引自陳振明《公共管理學(xué)》:,第9頁,中國(guó)人民大學(xué)出版社,1999年版。[9]亞里士多德《:政治學(xué)》,第3頁,商務(wù)印書館1965年版。

[10](美)詹姆斯?安德森著,唐亮譯,公共決策[M],第

66-67頁,北京:華夏出版社,1990。[11]林水波、張世賢,公共政策[M],第435頁,臺(tái)北五

南圖書出版公司,1991。

(英文[12]竺乾威、馬國(guó)泉編《:公共行政學(xué)經(jīng)典文選》

版),第328頁,復(fù)旦大學(xué)出版社2000年版。[13]鄒永賢主編《:國(guó)家學(xué)說史》上,第9頁,福建人民

出版社,1987年版。[14《]馬克思恩格斯選集》,第4卷,第165頁,人民出

版社1972年版。[15]夏書章著《:現(xiàn)代公共管理概論》,第3頁,長(zhǎng)春出

版社2000年版。

(作者單位:王樂夫,中山大學(xué)行政管理研究中心教授;

陳干全,中山大學(xué)行政管理專業(yè)博士生,廣州)

(責(zé)任編輯　張家人)

15

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