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中國公共治理評價的幾個問題* 熱點聚焦
包國憲 周云飛 發(fā)布時間：2009-2-1  發(fā)布人：本站  源自：     

［摘要］隨著公民社會的興起、社會主義市場經(jīng)濟體制的完善，新三元社會結構逐漸形成，社會管理進入了公共治理的時代。系統(tǒng)研究現(xiàn)代公共治理理論，構建符合中國國情的科學的公共治理評價體系，從而指導公共治理評價實踐，具有重要的意義。本文在對國內外公共治理評價研究述評的基礎上，分析我國公共治理評價的目標、內容與指標和組織形式，指出我國實施公共治理評價中，需要注意中西方文化差異、治理基礎差異、地區(qū)發(fā)展差異，以通過評價的實施策略來調適，并對公共治理評價與政府績效評價做了初步比較。
［關鍵詞］公共治理；政府績效評價；善治
［中圖分類號］D035［文獻標識碼］ A［文章編號］1006-0863（2009）02-0011-05
　　
　　公共治理既是對傳統(tǒng)公共管理理念的超越，又是對其研究范式的發(fā)展，是政府、市場與公民社會形成組織網(wǎng)絡，共同參與公共事務管理，謀求公共利益的最大化，并共同承擔責任的合作行為。公共治理評價作為公共治理理論體系的重要內容和組成部分，是測定治理效果、辨別治理成敗的科學工具，也是考量治理水平與善治實現(xiàn)程度的有效手段。建立公共治理評價體系的核心，是把公共治理的理念和公共服務的精神融入到社會管理中，發(fā)揮評價的監(jiān)督功能和導向功能，糾正偏差的同時引導公共治理的發(fā)展方向，以持續(xù)提高社會的治理水平及和諧程度。公共治理評價的結果就是對一定時期公共治理水平的評判與定位，為制定下一階段治理工作計劃提供依據(jù)和準繩。因此，系統(tǒng)研究現(xiàn)代公共治理理論，構建符合中國國情的科學的公共治理評價體系，是學術界面臨的重要課題。
　　一、公共治理評價研究述評
　　1.國外研究方面。國外公共治理評價的研究是伴隨著治理理論的深入而展開的，其研究主要集中在兩個方面：（1）公共治理評價范圍的界定，主要包括英國國際發(fā)展部（DFID）的國家治理評估（CGA）、貝塔斯曼基金會的貝塔斯曼轉型指數(shù)（BTI）、自由之家的轉型國家（NIT）、世界銀行的全球治理指標（WGI）、Oslo施政中心的治理指標項目（GIP）以及IDEA的民主評估（DA）手冊等。其中有專門對發(fā)展中國家轉型過程中的公共治理評價范圍的界定，如貝塔斯曼轉型指數(shù)、自由之家的轉型國家等，它們都在界定范圍的基礎上對轉型經(jīng)濟國家的民主和經(jīng)濟改革進程等進行評價。另外，目前最新的范圍界定是聯(lián)合國開發(fā)計劃署的世界治理評價（WGA），它認為公共治理評價包括公民社會、政治社會、政府、官僚機構、經(jīng)濟社會、司法共六個領域，通過對這六個領域的治理狀況進行評價就可以反映出公共治理的整體水平。［1］（2）公共治理評價指標的構建，主要包括世界銀行的國家政策與制度評估（CPIAs）指標、透明國際的清廉指數(shù)（CPI）、世界銀行學院的綜合指標（KKZ）等。其中影響較大的是世界銀行學院的KKZ綜合指標及評價，它通過評價借款國的治理水平與治理質量，達到降低向救援國貸款的風險，提高還款率的目的。KKZ指標體系的編制最為嚴謹，數(shù)據(jù)源不但包含跨國公司的數(shù)據(jù)庫，還包括各大學和研究機構發(fā)布的數(shù)據(jù)，使得KKZ指標的使用范圍最為廣泛。［2］另外，聯(lián)合國開發(fā)計劃署為了尋找不同國家發(fā)展路徑差異的原因和幫助發(fā)展中國家提高治理能力而實施了世界治理評價，它是最新的治理評價指標體系。2000-2001年它在22個國家嘗試實施公共治理評價，在此基礎上，2004-2005年進一步擴大了評價的范圍。在對某一區(qū)域公共治理評價研究方面，Tony Bovaird和Elke Loeffler以英國Cornwall的Carrick District Council為案例，對該地區(qū)公共治理的績效從生活質量的成果、評價治理原則與程序兩個方面進行實證分析，客觀評價了當?shù)氐墓仓卫硭�。�?］
　　在對國外文獻的梳理中發(fā)現(xiàn)，國外公共治理評價的研究，一方面國家層面的討論多于區(qū)域層面的討論，其中的原因主要是公共治理評價與政府績效評價存在交叉重疊，所以對區(qū)域治理評價進行研究的大部分文獻散布于政府績效評價、政府管理、公共管理、政府治理的文獻之中。另一方面，由國際組織開展的評價多于國家內部自發(fā)實施的評價，原因是國際組織能超脫于國家政治制度之外，可以擺脫國家內部政權更迭與動蕩的困擾，以局外人的視角對一個國家的治理水平做出客觀評價。但是，國際組織對國家層面的公共治理水平進行評價也存在固有的缺陷。首先，由于國際組織實施的公共治理評價結果的主要使用者是國際投資者、發(fā)展援助機構以及發(fā)展分析師，其目的性與指向性非常明顯，容易出現(xiàn)把治理內涵簡單化的現(xiàn)象；其次，這些評價由于指標編制方法本身的特點和指標成分的不斷變化并不適用于所有國家，不能可靠地用于治理水平的時序比較，當按其評價結果給國家劃分治理等級，特別是用來作為解釋特定國家治理質量時就會出現(xiàn)問題。
　　2.國內研究方面。國內公共治理的研究開始于20世紀末期，經(jīng)過十幾年的探索，已經(jīng)取得一些成果。這些成果主要集中在國外治理理論的引介與綜合、中國公共治理實踐案例分析以及公民社會的發(fā)展等幾個方面，而作為公共治理組成部分的公共治理評價的研究則比較少，成果稀缺。從全國哲學社會科學規(guī)劃辦公室和國家自然科學基金委員會的數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)，2006-2007年間，與公共治理有關的國家社科和自科基金項目共有8個獲得立項，而關于公共治理評價的項目則還沒有。從中國期刊網(wǎng)全文數(shù)據(jù)庫（CNKI）中的公共治理文獻數(shù)量的增長趨勢看，公共治理正逐漸成為一個熱點，而公共治理評價則還沒有太多的涉足。目前公共治理評價方面只有零星的探索：俞可平根據(jù)民主和善治原則，結合中國的實際，發(fā)展起一套評價標準。評價標準有法治、公民的政治參與、政治透明性、人權或公民權狀況、對黨和政府的監(jiān)督、黨內民主和多黨合作、基層民主等15個方面，每一個方面又設計了至少5個指標；［4］何增科從善治的十條標準如公平、合法性、法治、回應性等出發(fā)，逐條評價改革開放以來中國在邁向善治目標方面所取得的成就。［5］此外還有諸如文明程度測評體系、法治評價體系、政治參與評價體系等一些具體領域的探索。這些探索都只關心某一個方面，以這一個點為中心，設計指標及標準，因此，目前仍然缺乏對公共治理綜合評價體系較為系統(tǒng)的理論研究。
　　國內的公共治理評價研究文獻十分稀少的原因是多方面的。首先，治理理論引介于西方，如何將西方治理理論同中國的理論和實踐相結合是一個有待解決的問題。其次，公共治理是一個抽象的概念，如何設計指標、設計什么樣的指標才能反映出治理的實質，并且保證整個評價體系的信度、效度是公共治理評價理論與實踐的一個難題。因此，我國公共治理評價體系的研究不但需要借鑒國外的先進思想和方法，更重要的是需要著眼于中國的實際，探索中國特色的公共治理評價體系。
　　二、有關我國公共治理評價的思考
　　1.關于評價的目標。公共治理的最終目標是“善治”，這是國內外學者的共識。善治體現(xiàn)了社會權利的涵義和對人的全面發(fā)展的重視，是國家權力向社會的回歸，是一個還政于民、使公共利益最大化的社會管理過程，其基本要素是合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效等。善治的本質特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者和諧融合的最佳狀態(tài)。善治不是當一個國家富裕時自動得到的“奢侈品”，而是發(fā)達國家和發(fā)展中國家公共治理共同的終極追求，是分析公共治理“應該是什么”的標準化概念。因此，各國都在善治目標的指引下，結合自身的公共治理水平確定一定時期內公共治理的目標，并采取各種措施去實現(xiàn)它，我國也不例外。
　　當前我國的公共治理目標包括以下幾個方面：第一，改革由政府壟斷一切公共事務的傳統(tǒng)行政模式，建立政府與市場、政府與社會之間的合作型管理模式。即政府放權給市場，讓市場對資源配置起基礎性作用；政府放權給社會，讓社會有更多自主權，實行網(wǎng)絡型治理。第二，改革政府傳統(tǒng)自上而下的權力運作方式，拓寬溝通渠道，優(yōu)化信息傳輸網(wǎng)絡，使公民的呼聲能及時、準確地反映到相關部門，并能體現(xiàn)在政策措施中。第三，政府、市場和社會形成治理共同體，在長期交往、合作、互動過程中形成一系列認同關系網(wǎng)絡，這些網(wǎng)絡傳承著共同體以信任、互惠與合作為主要表征的普遍精神、思想意識和組織方式，即形成豐厚的社會資本。
　　2.關于評價的內容與指標。我國正處于社會轉型期，一方面經(jīng)濟快速增長、生產效率不斷提高、人民生活水平得到較大改善；另一方面，環(huán)境污染與退化、資源浪費、利益（地區(qū)、行業(yè)與階層）沖突、收入兩極分化、腐敗，以及國際貿易摩擦等問題不斷出現(xiàn)，影響著人民的生存與國家的可持續(xù)發(fā)展，考驗著國家的公共治理能力。因此，我國的公共治理理應反映“生存與發(fā)展”的主題，前者關注對生存環(huán)境的治理，比如自然環(huán)境的可持續(xù)性、礦產資源可持續(xù)利用、人類文化保護等；后者主要應體現(xiàn)人的發(fā)展與社會進步，如參與、自由、民主及機會、透明度、潛能的釋放等。即公共治理中不僅要追求經(jīng)濟目標，還要追求包括教育和健康在內的生活質量的實質提高，增強發(fā)展的協(xié)調性；追求包括保護自然資源和生態(tài)環(huán)境在內的可持續(xù)發(fā)展，建設生態(tài)文明，形成節(jié)約能源和保護生態(tài)環(huán)境的產業(yè)結構、增長方式和消費模式；追求平等的發(fā)展，使社會發(fā)展的成果逐步由單向、低層次的共享走向多元、高層次的共享；追求民主的發(fā)展，公民能夠以各種方式，廣泛地參與關系自己切身利益的決策，更好體現(xiàn)人民權益和社會公平正義。公共治理評價就應該以這些為主要內容，并體現(xiàn)在具體的指標體系中。
　　評價指標是公共治理評價的核心，是公共治理評價能否達到預期目的的關鍵，因而受到國內外理論界和實踐界的廣泛關注，他們紛紛提煉出各自的指標體系，為科學、合理地評價公共治理水平奠定了基礎。我們通過總結現(xiàn)實中各種評價指標的優(yōu)缺點，并結合中國轉型期的特點，圍繞上述公共治理的內容，嘗試設計一套綜合的、整體的、全面的公共治理評價指標。
　　這套指標包括公平、法治、可持續(xù)性、參與、透明度、責任、效能等7個方面，它們相互依存、相互支持，共同構成一個體系。根據(jù)目前中國的實際，筆者對這7個方面的具體內涵做出如下界定：
　　公平，是不管背景如何，規(guī)則公正、平等地應用于社會的每個成員的程度；　法治，是法律體系的完備程度及其法律在公共治理中的地位與作用；　可持續(xù)性，是著眼于長期發(fā)展政策的制定與貫徹執(zhí)行；　　參與，是公共治理主體參與治理過程的程度；　　透明度，是公共治理過程與結果的公開程度；　　責任，是公共治理中的回應性、公共資金的支配、公共物品的滿足程度；　　效能，是公共部門經(jīng)濟、效率、效益的反應。
　　每一個指標下面有4個指標要素，通過指標要素反應指標的水平，綜合六個指標的水平，就可反映公共治理的整體狀態(tài)與水平。指標及指標要素如表1：
　　　　　 表1 我國公共治理評價的指標及指標要素

　　上表中公共治理評價的指標要素多數(shù)是感知性的，與國外學者提出的治理指標的五個關鍵維度：與特定制度的關聯(lián)、與結果的關聯(lián)、可復制性與透明度、質量與精確度以及數(shù)據(jù)覆蓋面等存在差距。［6］原因在于我國是發(fā)展中國家，一方面“編制客觀事實的指標通常比較匱乏，或者缺乏可信度”；另一方面是“客觀事實所反映的法理的‘事實’與非正式的、不成文的制度（雖然常常被忽視，但事實上更能反映治理現(xiàn)實）之間存在差距”。［7］此外，公共治理本質上是一種質的現(xiàn)象，通過專家、企業(yè)家、普通公民等利益相關者的主觀感知，對治理績效做出綜合評價，也克服了客觀性指標評價的單向性和片面性。
　　這些指標和指標要素反映了中國政府改革的方向，以及公共治理的核心問題。這些方面的改善就標志著國家公共治理水平的提高，意味著公共治理階段性目標的實現(xiàn)，而且表明國家的公共治理能力邁上了新的臺階。
　　3.關于評價的組織形式。公共治理評價屬于社會性評價，理應由獨立于政府以外的組織來負責實施，這是國外公共治理評價的通行做法和實踐經(jīng)驗。從理論上看，由獨立于政府的組織負責公共治理評價可以在一定程度上避免評價者的心理防御，使其表達出真實的心里感知，評價結果的準確度和公信力更高。而且這些組織大多是大專院校和科研單位，它們具有人才、理論和學術優(yōu)勢，在評價主體的選擇與培訓、評價指標的制定、評價數(shù)據(jù)的處理、評價結果的判斷等方面擁有相應的理論基礎和專業(yè)化工具，能提高評價的科學化水平。同時，由于組織實施者的專業(yè)性基礎，可以有效利用資源，能控制和節(jié)約評價成本。最近幾年公民社會參與公共治理評價已經(jīng)有了一些實踐，如“甘肅模式”，就是通過非營利性學術機構——蘭州大學中國地方政府績效評價中心組織實施的，它開創(chuàng)了由第三方評價政府績效的先河。［8］在營利組織參與公共治理評價方面，零點研究咨詢集團無疑走出了重要的一步。［9］
　　三、我國公共治理評價中要注意的問題
　　由于我國的歷史傳統(tǒng)、政治架構、行政體制、社會治理水平和市場、公民社會發(fā)育程度與西方不同，而且全國地區(qū)差異明顯，發(fā)展又極不平衡，因此，我國在借鑒西方公共治理評價理論與經(jīng)驗的同時，應特別注意其差異性，應注意立足中國的實際考慮問題。
　　1.在運用人類文明和理論成果的同時，注意其文化差異。公共治理理論反映了公共行政思想的最新發(fā)展，值得借鑒與參考。但是，作為一種產生于西方的理論，在引介與現(xiàn)實對照的過程中，需要“揭示西方理論背后的種種基本預設，思考它們，置疑它們，有所取舍”。［10］首先，在西方國家，人性本惡的文化假設、罪己反省的宗教信仰和生來贖罪的基督精神，為其奠定了“契約社會”的文化基礎。而在中國，幾千年的封建社會是在儒教文化環(huán)境中孕育發(fā)展起來的。以“倫理本位”為核心的儒教是中國人價值生成和原則建構的文化基礎�！暗榔鳌薄ⅰ绑w用”、“理欲”、“善惡”、“義利”、“貴賤”、“主輔”等儒教基本范疇，早在儒教形成期間就被先哲們先驗地予以本位化確認，并制度化地植入了政治行政和社會家庭之中，從而實現(xiàn)了儒教對社會整體性的嚴格控制。其次，西方國家的普選制度、三權分立、民主憲政制度等保證各個平行主體就某項共同關切的公共利益或公共事務彼此協(xié)商、對話與合作，在公開、公正、平等、開放的原則下參與和管理公共事務，即存在“公共領域”。而我國由于經(jīng)濟形式、法制發(fā)展進程和文化傳統(tǒng)等種種原因，民主憲政觀念還未根植于多數(shù)公民之中。所以，源于西方的公共治理理論及評價，只能在某些方面為我們提供參照，而不能整體“嫁接”。
　　2.建立政府、市場和公民社會三者有機協(xié)調配合的“新三元結構”是公共治理的基礎和支柱。在傳統(tǒng)上政府是公共事務管理的唯一主體，而在新的治理觀念中，政府、公民自組織以及包括私人部門與社區(qū)、公民等在內的各種公共的或私人的個人與機構都是公共治理的主體，都參與到公共事務的治理中。公共治理離不開政府，但更離不開公民社會，公民社會是良好公共治理的現(xiàn)實基礎，沒有一個健全、發(fā)達的公民社會，就不可能真正建立起一個有效的、能夠積極回應公民需求的公共治理體系。市場機制的自身缺陷決定了其獨立運行會導致“市場失靈”，而政府在解決“市場失靈”過程中，由于政策失誤與低效率等問題，也會出現(xiàn)“政府失靈”，公民社會能有效地彌補“政府失靈”。埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）運用博弈論探討了在政府和市場之外的自主治理公共池塘資源的理論上的可能性，提出了自主組織和自主治理公共事務的集體行動理論；證明了人類社會大量的公共池塘資源問題并不是依賴國家也不是通過市場來解決的，人們的自主組織和自主治理是更為有效的解決公共事務的制度安排。［11］政府、市場與公民社會三者組成的“新三元結構”是一種穩(wěn)定的、分工合作的新型社會治理結構，是一個民主的國家制度，也是我國公共管理體制改革的新范式。［12］因此，必須把構建政府、市場和公民社會三者有機配合和協(xié)調的“新三元結構”當作我國社會發(fā)展的一項基礎性工作，這也是進行公共治理評價的真正意義之所在。
　　3.注意我國地區(qū)間發(fā)展差異，在系統(tǒng)設計治理評價體系，特別是指標體系的前提下，要采用不同的實施策略，強調治理的有效性。我國地域廣闊、人口眾多，各地的經(jīng)濟社會發(fā)展極不平衡，東部、中部與西部，沿海與內陸，城市與鄉(xiāng)村，漢族與少數(shù)民族之間差距巨大，而且由于地理環(huán)境及資源稟賦差異、制度差異、國家宏觀政策差異、時代與發(fā)展機遇差異等原因，這種差距還有逐漸拉大的趨勢。同時，我國行政層級眾多、類型復雜，每個層級的職責權限不同、運行方式各異，治理過程各有側重和特點。就從公民社會的發(fā)展來看，20世紀80年代中后期，東部地區(qū)就根據(jù)規(guī)范市場秩序、協(xié)調行業(yè)內部競爭的需要，成立了大量的行業(yè)協(xié)會。例如，1993年溫州市鹿城區(qū)煙具協(xié)會成為政府唯一授權進行行業(yè)管理的協(xié)會，之后溫州民間商會蓬勃興起；1999年溫州市人民政府發(fā)布《溫州市行業(yè)協(xié)會管理辦法》，2005年又發(fā)布《關于進一步促進行業(yè)協(xié)（商）會規(guī)范化發(fā)展的若干意見》，使行業(yè)協(xié)會、商會的運行走上規(guī)范化的軌道。而西部由于政府應交給社會組織的職能難以到位，對非政府組織發(fā)展進入門檻過高，控制過嚴，缺乏具體完善的監(jiān)管機制以及NGO自身建設的問題等，致使公民社會發(fā)展緩慢，治理的三元主體尚不健全。［13］因此，作為導向框架，在系統(tǒng)設計治理評價體系，特別是指標體系的前提下，不同地區(qū)要區(qū)別對待，采取不同的實施策略。應根據(jù)區(qū)域的發(fā)展階段和治理的實際需要，制定切合實際的目標，并按評價內容確定輕重緩急，按導向性、有效性和可行性確定組織形式和評價方法。
　　4.政府績效評價作為公共治理評價的重要基礎和核心環(huán)節(jié)，應先行一步，帶動公共治理評價的開展。政府是社會強制力的合法壟斷者，這賦予了它超脫私人利益和集團利益，而以公共利益的代表者對公共治理中出現(xiàn)的糾紛進行仲裁的權力。政府在公共治理中扮演著“自組織的組織”，即“元組織”的角色，發(fā)揮著“元治理”的作用，“在制度上，要提供各種機制，促使有關各方集體學會不同地點和行動領域之間的功能聯(lián)系和物質上的相互依存關系；在戰(zhàn)略上，促進建立共同的遠景，從而鼓勵新的制度安排和新的活動，以便補充和充實現(xiàn)有治理之不足”。［14］對元組織的績效評價是公共治理評價的重要基礎和核心環(huán)節(jié)。社會轉型期，政府的很多職能面臨著市場化和社會化取向的調整，市場化是推動充分競爭及經(jīng)濟社會發(fā)展的直接動力，而社會化則是公民社會發(fā)展的動力源。政府績效評價的根本意義就在于通過績效評價所形成的導向功能來推動和引導政府職能向改革的目標模式轉變，以建設法治政府、服務政府、責任政府和效能政府，并為公共治理主體的培育、協(xié)作網(wǎng)絡的構建、運行機制的形成提供條件，也為治理評價奠定堅實的基礎。實踐中，，甘肅省的“非公有制企業(yè)評價政府績效”、珠海市的“萬人評政府”、北京市的“網(wǎng)上評價政府工作部門”、煙臺市的“服務承諾制”和上海市的“政風行風測評”等，都體現(xiàn)著公共治理的精神，在一定程度上屬于公共治理評價的范疇，它們的實踐探索為公共治理評價積累了一定的經(jīng)驗。
　　但是，公共治理評價和政府績效評價在理論淵源、評價目的、評價范圍與內容等方面都存在明顯的區(qū)別。首先，從理論淵源上看，政府績效評價是新公共管理理論的重要內容，公共治理評價是公共治理理論的組成部分，而公共治理理論是新公共管理理論的繼承、發(fā)展和深化，是對新公共管理的超越，它和新公共管理之間“體現(xiàn)了科學研究綱領中硬核和保護帶的關系”。［15］其次，從評價目的上看，公共治理評價是為了提高國家對社會的治理水平與能力，逐步趨向善治狀態(tài)；而政府績效評價則是為了提高政府的能力，并以此為前提在持續(xù)改善績效中體現(xiàn)經(jīng)濟、效率、效益和公平的價值追求。第三，從評價的范圍和內容上看，公共治理評價的是全社會的發(fā)展情況和治理狀態(tài)；而政府績效評價的只是政府及其部門的行為表現(xiàn)和產出結果。這些不同之處表明，趨于成熟的政府績效評價的理論與實踐經(jīng)驗值得我們借鑒吸收，但是不能直接“復制”到公共治理評價中，公共治理需要探索自己的評價體系。

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　 (作者單位：包國憲，蘭州大學管理學院院長，教授；周云飛，蘭州大學管理學院，蘭州 730000)

Several Problems of Public Governance Evaluation in China

Bao Guoxian　 Zhou Yunfei

［Abstract］With the emergence of civil society, the perfection of socialist market economic system, and the New Tri-structure gradually formed, social management comes into the times of public governance. It is of great significance to discuss systematically study the public governance theory, to build a Chinese scientific evaluation system of public governance, thereby guidingso as to guide the practice of public governance evaluation. In this article, based on reviewing status quo of public governance evaluation at home and abroad, we analysis analyze the objectives, content and indicators, and forms of organization of our public governance evaluation. In the lastend, we point out some issues in implementation of our public governance evaluation, which are the cultural differences between China and the West, the differences of in governance basis in governance and regional development differences, so that we can use different implementation strategies to adapt to these those differences, and then we makedraw the a preliminary comparison to between the public governance evaluation and the government performance evaluation.
［Key words］public governance，government performance evaluation， good governance
［Authors］Bao Guoxian is Professor and Dean of Management School，Lanzhou University；Zhou Yunfei is from Management School of Lanzhou University, Lanzhou　730000

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  本文關鍵詞：中國公共治理評價的幾個問題，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。