本文關(guān)鍵詞：公共危機(jī)管理與行政指導(dǎo)措施，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

公共危機(jī)管理與行政指導(dǎo)措施

 

     　　提 要：本文考察了公共危機(jī)管理中的行政指導(dǎo)措施，闡述了公共危機(jī)管理中采用具有特殊功效的行政指導(dǎo)措施是符合行政理性的選擇，并指出在公共危機(jī)管理中采用行政指導(dǎo)措施的法理基礎(chǔ)是行政應(yīng)急性原則，故須樹立現(xiàn)代行政法治觀念，有效規(guī)范行政指導(dǎo)行為。

　　關(guān)鍵詞：危機(jī)管理，行政指導(dǎo)，行政應(yīng)急性原則，行政法治觀念

　　一、引言

　�。�1）突發(fā)事件導(dǎo)致的公共危機(jī)，考驗(yàn)著政府的危機(jī)應(yīng)對工作和應(yīng)急法制，其間的許多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得重視，也促使人們對一些新的行政現(xiàn)象進(jìn)行更細(xì)致深入的追蹤觀察思考，由此引起筆者對于公共危機(jī)管理中行政機(jī)關(guān)廣泛采用的行政指導(dǎo)措施之特別關(guān)注�，F(xiàn)將自己陸續(xù)形成的若干思考片斷匯集成這篇行政法學(xué)研究筆記，求教于大家。

　　二、公共危機(jī)管理中的行政指導(dǎo)措施之實(shí)證考察

　　（2）筆者在研究行政指導(dǎo)的過程中曾一直認(rèn)為，由于行政指導(dǎo)是一種柔軟靈活的非權(quán)力強(qiáng)制性的行政方式，行政相對人是否聽從行政指導(dǎo)由其自主選擇決定，行政指導(dǎo)行為的效果是不確定的，故行政指導(dǎo)措施比較適用于常規(guī)狀態(tài)下的行政管理過程中；在出現(xiàn)重大突發(fā)事件的緊急情況下，政府自當(dāng)采用權(quán)力強(qiáng)制性的行政指令措施（特別是行政強(qiáng)制措施）來強(qiáng)力應(yīng)對危機(jī)，而不大適用行政指導(dǎo)措施。但反思已然過去的防治SARS疫情的政府應(yīng)對舉措（盡管今年也有較小反復(fù)，卻未構(gòu)成重大危機(jī)，但同時(shí)又出現(xiàn)了禽流感等新的公共危機(jī)考驗(yàn)），可以看到，政府機(jī)關(guān)除采用大量的行政指令措施以外[1]，實(shí)際上也采用了不少的行政指導(dǎo)措施。這出乎筆者的意料，也引起筆者的思考。

　�。�3）分析起來，在SARS危機(jī)管理中采用的行政指導(dǎo)措施，可大致分為兩類：一類是單純采用的行政指導(dǎo)措施，比較常見；另一類是與行政指令措施混合采用的行政指導(dǎo)措施，亦非僅見。這些行政指導(dǎo)措施中，有的是抽象行為，有的是具體行為。下面試舉教科文衛(wèi)方面的若干事例略加考察：

　　單純型行政指導(dǎo)事例之一：針對因公眾普遍缺乏SARS常識而出現(xiàn)群體恐慌的現(xiàn)象，國家衛(wèi)生部曾于2003年4月29日發(fā)布公告（衛(wèi)生部2003年第7號文），公布了《公眾預(yù)防傳染性SARS型肺炎指導(dǎo)原則》，以引導(dǎo)公眾的行為選擇，幫助其科學(xué)地預(yù)防傳染性非典型肺炎（SARS型肺炎），提高預(yù)防效果。[2]

　　單純型行政指導(dǎo)事例之二：針對澳大利亞駐華使館官員的詢問（問：“北京醫(yī)療水平較高，一旦澳大利亞在華京外使館人員、商務(wù)人員患了SARS可否轉(zhuǎn)移到北京醫(yī)治？”），在2003年4月29日于北京召開的防治SARS知識介紹會(huì)上，北京市衛(wèi)生局副局長梁萬年先生代表該局提出具體建議：如果京外駐華使館人員在內(nèi)的外籍人士（當(dāng)然包括澳大利亞人士）患上SARS，還是就地治療、就地隔離為宜。[3]

　　單純型行政指導(dǎo)事例之三：家住遼寧省的居民張鍵先生，2003年4月下旬在北京確診為SARS型肺炎患者后于5月2日從醫(yī)院出走，帶著女友乘坐T11次列車又換乘出租車跑回遼陽燈塔市鏵子鎮(zhèn)礬盛村的家中。當(dāng)?shù)卣托l(wèi)生行政機(jī)關(guān)在確認(rèn)該病患身份并迅速采取防治SARS的應(yīng)急措施后，為準(zhǔn)確掌握密切接觸者線索，進(jìn)一步做好隔離防治工作，專門寫給該患者一封滿懷關(guān)切、情真意誠的行政指導(dǎo)函，希望他積極配合政府找到一切和他接觸過的人，以便控制疫情擴(kuò)散，而沒有采取強(qiáng)迫其開口的做法。張某讀到該建議信后被深深感動(dòng)，也深感懊悔，愿意接受指導(dǎo)者的建議積極配合政府工作，共同努力制止SARS疫情在家鄉(xiāng)進(jìn)一步傳播。這一具體行政指導(dǎo)措施收到了預(yù)期效果，在當(dāng)?shù)匾鸷艽蠓错�。[4]

　　混合型行政指導(dǎo)事例之一：為做好SARS防控工作，確保學(xué)生身體健康和生命安全，確保校園內(nèi)秩序穩(wěn)定和疫病不向社會(huì)蔓延，教育部曾于2003年4月28日向全國發(fā)出緊急通知，針對“五一”期間高校學(xué)生活動(dòng)安排和學(xué)生管理工作，同時(shí)提出了一系列行政指導(dǎo)意見和一系列行政指令要求，提供給各地、各高校選擇適用和遵照執(zhí)行。[5]

　　（4）從實(shí)際效果來看，SARS危機(jī)時(shí)期各級政府和行政機(jī)關(guān)采用的行政指導(dǎo)措施與行政指令措施各有所長、配合使用，收到了公共危機(jī)管理的特殊效果，得到社會(huì)各方面的積極評價(jià)，大大有助于樹立服務(wù)型政府、責(zé)任政府和法治政府的形象。

　　三、公共危機(jī)管理中運(yùn)用行政指導(dǎo)是行政理性的表現(xiàn)

　�。�5）防控SARS疫情等公共危機(jī)的政府應(yīng)急工作中有許多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)警示人們：必須全面加強(qiáng)我國公共應(yīng)急系統(tǒng)即危機(jī)管理系統(tǒng)（包括公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急系統(tǒng)）的建設(shè)，有效動(dòng)員一切人、財(cái)、物、信息等資源來及時(shí)化解重大突發(fā)事件造成的公共危機(jī)。這里所說的“公共危機(jī)”，特指公共行政管理領(lǐng)域面臨緊急狀況而亟需作出重要決斷、付出高額成本方能擺脫困境的情形，通常是一種對公眾生活造成巨大影響的嚴(yán)重困難關(guān)頭，也是廣義上的緊急狀態(tài)。這里所說的“公共危機(jī)管理”，也稱為“突發(fā)事件管理”（Emergency Management），特指公共危機(jī)的潛伏、爆發(fā)、控制、化解、修復(fù)、常態(tài)化等全過程中的政府應(yīng)對機(jī)制。它主要解決如下問題：如何制定預(yù)案并有效監(jiān)控、防御危機(jī)；如何化解、緩解和減少危機(jī)；如何準(zhǔn)備、動(dòng)員和調(diào)配資源；如何在危機(jī)過程中回應(yīng)民眾愿望、滿足社會(huì)需求、維護(hù)公私利益；如何在危機(jī)過后恢復(fù)管理秩序、重建服務(wù)體系；等等。

　�。�6）從社會(huì)系統(tǒng)工程學(xué)的角度來看，國家公共危機(jī)安全管理系統(tǒng)（也稱為公共應(yīng)急系統(tǒng)），主要由技術(shù)支撐體系（硬件）和非技術(shù)支撐體系（軟件）構(gòu)成。前者包括基礎(chǔ)設(shè)施、電子網(wǎng)絡(luò)、科技投入等要素；后者包括信息披露規(guī)則、職業(yè)道德水平、行政管理機(jī)制、社會(huì)心理?xiàng)l件、預(yù)警指標(biāo)體系、緊急行為方式、公共應(yīng)急法制等要素。世界各國的危機(jī)管理實(shí)踐證明，上述非技術(shù)因素對于國家公共應(yīng)急系統(tǒng)的全面建設(shè)和有效運(yùn)行起著不可或缺的重要作用。

　�。�7）從制度建構(gòu)的角度來看，我國公共危機(jī)安全管理系統(tǒng)主要包括：重大突發(fā)事件的政府管理機(jī)制，信息溝通、反饋和解讀機(jī)制，社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，緊急救助機(jī)制，社會(huì)心理作用機(jī)制，公民權(quán)利依法有效保護(hù)和行政權(quán)力依法有效行使的機(jī)制，等等。公共危機(jī)安全管理系統(tǒng)要高效穩(wěn)定運(yùn)行，發(fā)揮出應(yīng)有的作用，還必須完善公共應(yīng)急法制（簡稱應(yīng)急法制）作為保障。公共應(yīng)急法制是關(guān)于公共危機(jī)管理中政府應(yīng)對機(jī)制的行政法律規(guī)范體系。實(shí)踐證明，完善的公共應(yīng)急法制是國家公共危機(jī)安全管理系統(tǒng)重要的非技術(shù)支撐體系之一，也是國家法律體系和法律學(xué)科體系的重要組成部分。

　�。�8）在現(xiàn)代法治國家，為防止突發(fā)事件的巨大沖擊力導(dǎo)致整個(gè)國家生活與社會(huì)秩序的全面失控，需要運(yùn)用行政緊急權(quán)力，實(shí)施系統(tǒng)配套的應(yīng)急法制，來調(diào)整公共危機(jī)情況下的各種社會(huì)關(guān)系，有效控制和消除緊急情況，恢復(fù)正常的生產(chǎn)和生活秩序以及法律秩序，維護(hù)社會(huì)公共利益和公民合法權(quán)益。2003年我國SARS防控工作開初階段公共應(yīng)急法制保障不力的種種情況表明，沒有完善的公共應(yīng)急法制就沒有高效的突發(fā)事件政府管理，完善的公共應(yīng)急法制是國家公共危機(jī)安全管理系統(tǒng)中最重要的非技術(shù)支撐體系之一，它是有效化解公共危機(jī)的一個(gè)重要保障機(jī)制。所謂應(yīng)急法制，是指一國或地區(qū)針對突發(fā)事件及其引起的緊急情況制定或認(rèn)可的各種法律規(guī)范和原則的總稱。作為法律規(guī)范的一個(gè)特殊部分，應(yīng)急法制所調(diào)整的對象在于突發(fā)事件的應(yīng)對，即在突發(fā)事件引起的緊急情況（危機(jī)狀態(tài)）下對國家權(quán)力之間、國家權(quán)力與公民權(quán)利之間、公民權(quán)利之間的各種社會(huì)關(guān)系的應(yīng)急處理，就具體內(nèi)容而言則包括憲法中的緊急條款、統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法或突發(fā)事件應(yīng)急法、單行的部門應(yīng)急法、部門應(yīng)急法的實(shí)施細(xì)則以及針對應(yīng)急法制某一獨(dú)立環(huán)節(jié)的專門立法等。經(jīng)過20多年的法制改革和發(fā)展，我國應(yīng)急法制已有一定基礎(chǔ)，但還遠(yuǎn)不完善，主要存在兩方面問題：一是現(xiàn)行公共應(yīng)急法律規(guī)范尚不完善；二是現(xiàn)行公共應(yīng)急法律規(guī)范執(zhí)行不到位。

　�。�9）但也應(yīng)當(dāng)看到：立法工作是灰色的，而生活之樹常青。無論人們主觀上多么想把公共應(yīng)急法律規(guī)范設(shè)計(jì)得十分周全，實(shí)際上都不可能窮盡突發(fā)事件中政府應(yīng)對舉措的方方面面，無法對之全部作出細(xì)密的法律規(guī)定，難免存在緊急行政的法律空域。這是行政法制建設(shè)的主觀愿望與客觀現(xiàn)實(shí)之間普遍存在的矛盾，也是“立法文件永遠(yuǎn)落后于社會(huì)生活”這種法制有限理性現(xiàn)象的表現(xiàn)之一。特別是在我國深化改革和加入WTO，處于社會(huì)轉(zhuǎn)型和快速成長階段，各種新情況、新事物、新問題和突發(fā)事件迭出不窮，無論人大立法還是行政立法都難以完全滿足迅速變化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)特別是公共危機(jī)管理對行政法律依據(jù)的客觀要求；而人民政府的角色要求（建設(shè)服務(wù)型政府、責(zé)任政府和法治政府）又決定了它不能簡單地以“此事沒有具體法律規(guī)定”為由，，對某些現(xiàn)實(shí)而緊迫的公共管理需求（如危機(jī)管理需求）視而不見或消極回避。因此，公共危機(jī)安全管理過程中出現(xiàn)行政指導(dǎo)需求時(shí)，行政機(jī)關(guān)可區(qū)分如下三種情況作出回應(yīng)：其一，在已有關(guān)于行政指導(dǎo)的法律規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)可依此法律規(guī)定實(shí)施行政指導(dǎo)，這當(dāng)然不構(gòu)成合法性沖突；其二，如有關(guān)于行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等行政行為的法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)為了更及時(shí)、有效和經(jīng)濟(jì)地達(dá)成行政目標(biāo)（包括緊急行政目標(biāo)），可在依此法律規(guī)定作出行政行為之前，作為弱行為前置程序而首先實(shí)施行政指導(dǎo)，這也不構(gòu)成合法性沖突；其三，如無上述兩類行政作用法的具體規(guī)定，行政機(jī)關(guān)還可在不違背一般法律原則和國家政策的前提下，出于正當(dāng)目的且在其職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)施行政指導(dǎo)，筆者認(rèn)為這也不構(gòu)成合法性沖突。

　�。�10）綜合上述三種情況來看，都要求各級政府和行政機(jī)關(guān)在不違背憲法和法律的精神、原則和規(guī)則的前提下，及時(shí)靈活地采取行政指導(dǎo)措施并謀求行政相對人同意或協(xié)力，并與行政指令措施相配合，以豐富、改善和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理，積極推動(dòng)危機(jī)管理中預(yù)期行政目標(biāo)的達(dá)成，從而保障個(gè)體利益、增進(jìn)公共利益。這是行政民主化潮流下行政機(jī)關(guān)積極靈活地履行行政職責(zé)的表現(xiàn)，顯然是必要、合理和正當(dāng)?shù)�，符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的要求，同時(shí)也體現(xiàn)了在重視形式合法性的前提下對實(shí)質(zhì)合法性的一種追求。簡言之，在全面推進(jìn)依法行政的背景下，無論有無行政作用法上的具體規(guī)定，行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政管理包括危機(jī)管理的實(shí)際需求適當(dāng)運(yùn)用行政指導(dǎo)措施，不僅不違背依法行政原則，而恰恰是“行政法上的法治原則的含義隨時(shí)代變遷而變化”的結(jié)果。[6]從這個(gè)角度而言，防控SARS、禽流感等危機(jī)管理中采用行政指導(dǎo)措施，不僅具有有效性，而且具有合法性，是符合行政理性的一種行為選擇。反之，以形而上學(xué)的態(tài)度來處理如此復(fù)雜的特殊情況，難免會(huì)陷入行政非理性與行政高成本的泥淖。顯然，突發(fā)公共衛(wèi)生事件之外的其他公共危機(jī)的政府管理（例如突發(fā)自然災(zāi)害的行政應(yīng)急管理），也可采用行政指導(dǎo)措施，其與行政指令措施等其他行政管理方式方法相配合，能夠更有效地實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。

　�。�11）以上所述情形并不僅僅是“中國料理”。事實(shí)上，其他國家和地區(qū)的政府機(jī)關(guān)以及有關(guān)國際組織也根據(jù)公共危機(jī)管理的實(shí)際需要，綜合采取包括勸告、警告、告誡、指導(dǎo)、提醒等行政指導(dǎo)方式在內(nèi)的各種有效行政管理措施來應(yīng)對公共危機(jī)。例如：在SARS危機(jī)期間，世界衛(wèi)生組織官員專門提醒各國政府和人民，新一輪的致命性流感-類似20世紀(jì)導(dǎo)致全球數(shù)百萬人死亡的那種-早該爆發(fā)了，但至今仍未降臨，看來今后還會(huì)有更多類似SARS的致命性傳染病爆發(fā)，各國需要作好準(zhǔn)備，必須加強(qiáng)傳染病的預(yù)防工作。[7]世界衛(wèi)生組織2003年3月14日首次公布了SARS疫情后，美國即在各個(gè)環(huán)節(jié)上加緊構(gòu)筑圍剿SARS的防線。美國疾病控制和預(yù)防中心作為美國政府發(fā)布疫情和制訂傳染病防治方針的最主要機(jī)構(gòu)，于2003年3月15日緊急向全國醫(yī)院和醫(yī)生發(fā)出SARS警告和防治指導(dǎo)方案，并召集地方衛(wèi)生官員舉行電話會(huì)議，向全美各州市衛(wèi)生部門提供必要指導(dǎo)。[8] 2004年初禽流感在亞洲一些國家蔓延之際，為了防止禽流感的侵襲及其對人的傳染，新西蘭衛(wèi)生部專門向擬去亞洲旅行的新西蘭人發(fā)出警告，告誡他們不要與禽類接觸。[9]

　　四、公共危機(jī)管理中的行政指導(dǎo)措施體現(xiàn)行政應(yīng)急性原則

　　（12）由此可見，在出現(xiàn)重大突發(fā)事件導(dǎo)致公共危機(jī)的情況下，政府機(jī)關(guān)采取應(yīng)對舉措時(shí)，可在符合立法精神和一般法律原則的前提下（這包括具有或者沒有行政作用法上的具體規(guī)定的種種情況），根據(jù)危機(jī)管理的實(shí)際需要采取行政應(yīng)急措施，而不必拘泥于常規(guī)措施，也不必顧慮于該行政應(yīng)急措施有無行政作用法上的具體規(guī)定（也即顧慮于“無法律處無行政”的傳統(tǒng)理念），以致捆住手腳無法應(yīng)對危機(jī)。筆者認(rèn)為，在公共危機(jī)管理中采用行政指導(dǎo)措施（其中一部分是作為弱行為前置程序而采取的行政指導(dǎo)措施和沒有行政作用法上具體規(guī)定的行政指導(dǎo)措施），以積極回應(yīng)緊急情況下的行政管理實(shí)際需求，這與現(xiàn)代依法行政的要求并不矛盾，其行政法理基礎(chǔ)在于它也符合當(dāng)代行政法的基本原則之一-行政應(yīng)急性原則。

　�。�13）行政應(yīng)急性原則是指：行政機(jī)關(guān)為保障重大公共利益和公民根本利益，維護(hù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)秩序，保障社會(huì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展，在面臨重大突發(fā)事件等緊急情況下可實(shí)施行政應(yīng)急措施，其中既包括具有行政作用法上的具體規(guī)定的行為，也可包括一些沒有具體法律依據(jù)甚至中斷部分法律規(guī)范實(shí)施的行為；既可以對公民的某些憲法權(quán)利加以限制或剝奪，也可以遵循較平常更為簡易的緊急程序（當(dāng)然都需要有相應(yīng)的法定授權(quán)和法律救濟(jì)機(jī)制作為保障）。行政應(yīng)急性原則改變了一般法律規(guī)范確定的國家機(jī)關(guān)與公民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，將重心向國家機(jī)關(guān)傾斜，授權(quán)政府在第一時(shí)間采取緊急處置手段，有助于及時(shí)迅速有效地控制公共危機(jī)事態(tài)的發(fā)展。它與法治原則二者并不沖突，在性質(zhì)上屬于法治原則在應(yīng)付突發(fā)事件領(lǐng)域的個(gè)別化，這具體表現(xiàn)在行政應(yīng)急性原則本身也為行政緊急權(quán)力的行使提出了現(xiàn)實(shí)性、科學(xué)性、專屬性、程序性等方面的要求，尤其是要求運(yùn)用應(yīng)急法律規(guī)范行政應(yīng)急行為，公共危機(jī)安全管理措施須在行政法治的約束下展開。歸根結(jié)底，行政應(yīng)急性原則是在堅(jiān)持法治原則的基礎(chǔ)上兼顧并側(cè)重行政應(yīng)急效率的實(shí)現(xiàn)，是法治原則指導(dǎo)下的規(guī)范應(yīng)急，而并非突破法治原則的片面應(yīng)急。行政應(yīng)急性原則與行政合法性原則、行政合理性原則等原則共同構(gòu)成了我國行政法的基本原則體系。[10]

　　（14）因此，在實(shí)施依法治國方略、全面推進(jìn)依法行政的新形勢下，我們應(yīng)當(dāng)按照憲政和行政法治的要求，加強(qiáng)應(yīng)急法制建設(shè)，把應(yīng)對重大突發(fā)事件的公共危機(jī)安全管理系統(tǒng)納入法治化軌道；同時(shí)在重大突發(fā)事件的政府管理過程中貫徹行政應(yīng)急性原則，及時(shí)采取危機(jī)管理所需的各種行政應(yīng)急措施（包括行政指導(dǎo)措施和行政指令措施），同時(shí)予以充分可靠的權(quán)利救濟(jì)，更加穩(wěn)健地維護(hù)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人權(quán)保障所需的法律秩序，確保公民權(quán)利（特別是基本權(quán)利）獲得更有效的保護(hù)，公共權(quán)力（特別是行政權(quán)力）能夠更有效地行使，使二者能夠兼顧協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。

　�。�15）符合行政理性要求且體現(xiàn)行政應(yīng)急性原則的行政指導(dǎo)措施，不僅是SARS疫情等公共衛(wèi)生危機(jī)安全管理中的有效舉措，在其他領(lǐng)域的公共危機(jī)安全管理中也可積極采用；同時(shí)也應(yīng)對其加以有效約束，因?yàn)樾姓笇?dǎo)措施畢竟是一類具有特殊風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)面效應(yīng)的行政管理方式。一句話，行政指導(dǎo)措施在現(xiàn)代社會(huì)各類公共危機(jī)安全管理工作中可以且應(yīng)當(dāng)發(fā)揮特殊作用、扮演重要角色、加以有效規(guī)范。行政機(jī)關(guān)和行政公務(wù)人員知曉此理并運(yùn)用于指導(dǎo)行政實(shí)務(wù)，“該出手時(shí)就出手”，當(dāng)有特殊的公共應(yīng)急管理功效。

　　五、余言

　　（16）2004年中國防治禽流感的顯著工作成效表明，經(jīng)歷了抗擊SARS的鍛煉之后，中國各級政府和行政機(jī)關(guān)應(yīng)對公共危機(jī)的能力提高了，經(jīng)驗(yàn)增加了，SARS防治中的許多經(jīng)驗(yàn)包括采用行政指導(dǎo)措施的經(jīng)驗(yàn)對于防治禽流感都很有價(jià)值。例如，鑒于亞洲的一些國家和地區(qū)發(fā)生了人類因感染禽流感死亡的病例，有關(guān)政府機(jī)關(guān)曾通過生物學(xué)家之口就如何避免感染禽流感提出四點(diǎn)指導(dǎo)性建議：一是別去疫區(qū)旅游，二是別與活禽接觸，三是重視疾病預(yù)防，四是重視高溫殺毒。因而國際組織和各國專家（例如中國疾病預(yù)防控制中心流行病學(xué)首席科學(xué)家曾光先生）都認(rèn)為，中國政府對禽流感的反應(yīng)是相當(dāng)不錯(cuò)的。這也是建立學(xué)習(xí)型政府和服務(wù)型政府的一種努力和效果。[11]

　�。�17）行政指導(dǎo)措施在實(shí)踐中已長期存在，發(fā)揮著特殊的調(diào)整作用，但同時(shí)也暴露出若干理論和操作問題。確立行政指導(dǎo)措施在我國公共危機(jī)安全管理系統(tǒng)特別是應(yīng)急法制中的適當(dāng)?shù)匚�，通過專門立法特別是專門的行政程序立法將行政指導(dǎo)行為盡快納入法治化軌道，完善相應(yīng)的行政應(yīng)急指導(dǎo)法律規(guī)范（包括指導(dǎo)原則、方式、程序、監(jiān)督、責(zé)任和救濟(jì)機(jī)制等內(nèi)容），克服行政指導(dǎo)措施的負(fù)面效應(yīng)，是完善我國應(yīng)急法制的一個(gè)重要任務(wù)。比較可行的完善路徑是在統(tǒng)一行政程序法中設(shè)專章來規(guī)范行政指導(dǎo)措施，或者在專門的法律規(guī)定出臺以前，用專門法規(guī)的形式對行政指導(dǎo)措施的內(nèi)容、體系、作用、程序等作出具體的制度安排。

　�。�18）“公共危機(jī)管理與行政指導(dǎo)措施”，這是一個(gè)富有理論價(jià)值與實(shí)踐意義的題目，其中的法律關(guān)系和理論內(nèi)涵尚需深入研究發(fā)掘。通過以上關(guān)于政府應(yīng)對公共危機(jī)過程中的行政指導(dǎo)措施之簡略討論，筆者深感：在全面推進(jìn)依法行政、促進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新形勢下，我國行政實(shí)務(wù)界和法學(xué)界需要認(rèn)真梳理和重新樹立現(xiàn)代行政法治觀念，并進(jìn)行相應(yīng)的行為模式調(diào)整，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活（包括重大突發(fā)事件帶來的社會(huì)危機(jī)）對行政管理和行政法制的特殊需求。其中特別值得關(guān)注的現(xiàn)代行政法治觀念是：憲法至上、有限政府、法治行政、行政民主、公民參與、行政服務(wù)、行政給付、行政指導(dǎo)、行政契約、行政程序、行政公開、行政成本、政府誠信、信賴保護(hù)、異體監(jiān)督、行政責(zé)任、權(quán)利救濟(jì)……等一系列觀念（當(dāng)然還需要有相應(yīng)的制度創(chuàng)新和發(fā)展）。畢竟，“我們的觀念是我們的眼鏡”，而我們的眼鏡影響著我們觀察社會(huì)、看待別人、認(rèn)識自己。

　　注釋：

　　[1] 試舉兩例來說明：（1）在2003年“五一”前夕抗擊SARS的關(guān)鍵時(shí)期，國家衛(wèi)生部以緊急通知的形式向各地發(fā)出行政指令，嚴(yán)禁在SARS型肺炎收治、隔離、觀察以及發(fā)現(xiàn)有SARS型肺炎病人的場所使用中央空調(diào)，以阻斷SARS型肺炎病毒的傳播途徑（據(jù)中國新聞網(wǎng)2003年4月30日消息）。（2）為便于做好消毒和通風(fēng)工作，減少SARS傳播風(fēng)險(xiǎn)，成都市疾病預(yù)防控制中心和衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督所于2003年4月下旬聯(lián)合發(fā)出通知，禁止影劇院放映通宵和連場電影，每場電影的放映間隔時(shí)間不得少于30分鐘，檢查中如發(fā)現(xiàn)執(zhí)行措施不到位的單位將予以嚴(yán)處（據(jù)中國新聞網(wǎng)四川網(wǎng)2003年4月24日轉(zhuǎn)《四川日報(bào)》消息）。

　　[2] 據(jù)TOM網(wǎng)站轉(zhuǎn)引衛(wèi)生部網(wǎng)站消息， 由10位公共衛(wèi)生專家草擬、國家衛(wèi)生部發(fā)布的《公眾預(yù)防傳染性SARS型肺炎指導(dǎo)原則》，內(nèi)容簡明扼要，口氣誠懇柔和，不帶任何強(qiáng)制色彩，體現(xiàn)出一種人文關(guān)懷和行政民主意識。其全文如下：“（一）最有效的預(yù)防措施：生活、工作場所通風(fēng)；注意個(gè)人衛(wèi)生。（二）其他有效措施：1.不與患者或疑似患者接觸；2.用肥皂和自來水（流動(dòng)的水）洗手。（三）在部分場合有效的預(yù)防措施：在人群密度高或不通風(fēng)的場所內(nèi)戴口罩（12-16層）。（四）尚未肯定預(yù)防效果的措施：1.服用中、西藥物；2.室內(nèi)使用熏香；3.使用干擾素噴喉、鼻。（五）無預(yù)防效果的措施： 1.露天場所戴口罩2.以注射方式給藥的”預(yù)防性“制劑（如：丙種球蛋白等）�！�

　　[3] 據(jù)TOM網(wǎng)站轉(zhuǎn)引中國新聞網(wǎng)消息，2003年4月29日在京專門為外籍人員舉辦的防治SARS知識介紹會(huì)上，北京市衛(wèi)生局副局長梁萬年先生還就該行政指導(dǎo)意見作出如下解釋：根據(jù)SARS疫情傳播的基本特點(diǎn)，“就地治療，就地隔離”至少有兩個(gè)好處：一是對病人來說，如果進(jìn)行轉(zhuǎn)運(yùn)，很難保證病人在途中的安全，且各地醫(yī)療機(jī)構(gòu)的技術(shù)設(shè)備水平能夠保證SARS治療質(zhì)量；二是對社會(huì)公眾來說，病人在轉(zhuǎn)運(yùn)過程中，有可能將病原體傳播給易感人群，給社會(huì)公眾帶來不利影響，增大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)成本。

　　[4] 據(jù)東北新聞網(wǎng)2003年5月9日訊，作為具體行政指導(dǎo)措施的這封建議函全文如下：張健同志：我們獲悉您不幸染上SARS型肺炎，并正在與病毒作斗爭，非常掛念您，就像我們自己的親兄弟得了病一樣關(guān)心您的健康。我們知道，您也很惦念您的家人。因?yàn)榧膊〉脑�，我們和您的家人不能去見您，但我們把我們的牽掛與關(guān)懷通過這封信送給您，表達(dá)我們的心意和表達(dá)我們在同一條戰(zhàn)線上與SARS作斗爭的感情。我們知道，得病不是您本人的錯(cuò)，是突如其來的不幸，您受苦了。我們愿意幫助您和您的家人一起渡過這個(gè)難關(guān)。我們也真誠的希望您能康復(fù)和在隔離期后共同慶祝我們一起戰(zhàn)斗SARS的勝利�，F(xiàn)在，全國4，000多人受著SARS的折磨，還有更多的人面臨這場災(zāi)難的威脅。千千萬萬個(gè)家庭面臨著這樣一場威脅，他們需要我們的幫助，也包括您的幫助。我們知道，您是一個(gè)愿意幫助別人的人，您是一個(gè)不忍心看到更多的人和您一樣再受SARS折磨的人，也包括您愛的家人和所有的人。病情的蔓延會(huì)傷及您的家人和家鄉(xiāng)的人。我們想得到您的幫助，如果您愿意，請您用電話和我們聯(lián)系，我們會(huì)記住您對遼寧省人民，特別是家鄉(xiāng)人民防SARS工作所作的貢獻(xiàn)，感謝您高尚的情操。因?yàn)�，您為別人的健康作了一件無私奉獻(xiàn)的事。如果您愿意，您可以保留著這封信。這是遼寧省衛(wèi)生廳廳長和遼陽市市長在您最困難的時(shí)候和您說的話。也是由我們共同親筆簽署的真情的信，更是在不尋常的日子里我們心靈上的相互支持與難忘的留念。我們等著您的電話：2255120或者2255966.�？祻�(fù)/遼寧省衛(wèi)生廳廳長姜潮、遼陽市副市長姜軍。

　　[5] 據(jù)新華網(wǎng)消息，教育部2003年4月28日發(fā)出的這個(gè)通知（教電[2003]159號文件）兼具行政指導(dǎo)內(nèi)容和行政指令內(nèi)容：一方面建議各高校可從本地本校實(shí)際出發(fā)對“五一”休假作適當(dāng)、靈活的[1] [2] 下一頁 

     

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