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公共圖書館提升服務(wù)效能的途徑_邱冠華

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邱冠華

Journal of Library Science in China

DOI： 10. 13530 / j. cnki. jlis. 150018

公共圖書館提升服務(wù)效能的途徑

摘

要

提升服務(wù)效能是對包括公共圖書館在內(nèi)的公共文化服 公共圖書館的服務(wù)效能是指其履行使命的程度，

務(wù)體系的新要求 。本文對影響公共圖書館服務(wù)效能的四個主要因素進行分析： ① 法治環(huán)境是形成服務(wù)能力的前 《公共圖書館法》 提， 盡快頒布 是完善法治環(huán)境的首要任務(wù)；②服務(wù)體系是普遍均等服務(wù)的載體， 總分館是服務(wù)體 系中經(jīng)濟高效的組織形式， 總分館布局需遵循客觀規(guī)律， 科學(xué)布局；③專業(yè)策劃是公共圖書館服務(wù)的職業(yè)要求， 應(yīng) 體現(xiàn)在設(shè)置、 建設(shè)、 宗旨、 規(guī)劃、 服務(wù)、 活動、 管理等各方面； ④ 科學(xué)的管理機制和優(yōu)質(zhì)的管理水平， 可整合各種資 源， 使服務(wù)能力與服務(wù)效益相匹配， 使服務(wù)效能達到最優(yōu)。以服務(wù)效能代替服務(wù)效益進行評價， 可使評價更全面， 也明確了政府與公共圖書館雙向的責(zé)任：公共圖書館努力提升服務(wù)效能， 政府為增強服務(wù)能力提供條件 。 表 1 。 參考文獻 20 。 關(guān)鍵詞 分類號 公共圖書館 G258. 2 服務(wù)體系 服務(wù)效能 普遍均等

Approaches to Improve Service Effectiveness of the Public Library

Q IU Guanhua

ABSTＲACT The service effectiveness of the public library， in a word， is how well the public library carries out its mission. Improving service effectiveness is a new requirement for the public cultural service system which includes the public library. The foundation of the public library in China is relatively weak. Simply relying on investment from the public finance cannot support the universal and equal service. The public library has to pay attention to enhancing its own professional abilities. Therefore， improving service effectiveness plays a significant role in establishing the public library service system， and realizing the universal and equal service. Public library service effectiveness involves many factors， including theory and practice， hardware and software， as well as input and output， etc. This not only makes the evaluation of service effectiveness difficult， but also makes how to improve the service effectiveness a tough topic. Based on the status in quo of the public library service effectiveness， this paper examines deficiencies， including the problems reflected by indicators， practice and academic research. By analyzing objective and subjective factors， this paper tries to find ways to improve service effectiveness. The influencing factors are divided into four categories which will be analyzed respectively. The first is legal environment， which is the precondition for developing service capacities of the public li-

Email： qgh@ szlib. com，OＲCID： 0000 － 0003 － 3192 － 9173 （ Correspondence should be 通信作者： 邱冠華， addressed to QIU Guanhua，Email： qgh@ szlib. com，OＲCID： 0000 － 0003 － 3192 － 9173 ） 總第四十一卷 第二一八期 Vol. 41. No. 218

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brary. Legal duties of the government and the public library are defined explicitly in good legal environment. The public library? s establishment， service system， organization and the investment of all sorts are provided with legal basis. Correspondingly， the legal duties of providing services， improving service efficiency and guaranteeing service quality are clarified. Therefore， the primary task is to promulgate the Public Library Law in order to improve the legal environment in China. The second is the service system， which is the carrier of the universal and equal service. Establishing the service system is the way to improve service capacities and service benefits， as well as an important goal to promote service effectiveness. The main and branch library system is the most economical and efficient service system. Following the objective laws and realizing the layout of the main and branch library system can elevate the service effectiveness of the public library to a great extent and achieve the universal and equal service． The third is professional planning. Professional planning is a requirement for the public library and should be embodied in establishment， construction， purpose， scheming， services， activities， management， etc. By means of professional planning， resources of various kinds can be integrated to improve service capacities and encourage the access to the library. The improvement of service quality and benefits can also be guaranteed. The fourth is management level. Management is a decision － making process of integrating， organizing and optimizing various resources， and on how to providing all kinds of services in order to fulfill missions of the public library. Scientific management mechanism and good quality management can integrate all kinds of resources and make service abilities compatible with service benefits which promote service effectiveness into the optimal level. Making use of service effectiveness instead of service benefits as the method of evaluation makes the evaluation more comprehensive. It also clarifies the duties of the government and the public library， that is， the public library should make effects to improve service effectiveness and the government should provide conditions for the public library to enhance its service capacities. In this process， the public library is confronted with great challenges and opportunities. 1 tab. 20 refs. KEY WOＲDS Public library． Service system． Service effectiveness． Universal and equal access．

黨的 十 八 大 報 告 中 提 出 的“提 高 服 務(wù) 效 ， “全覆蓋 ” “普遍均等 ” “標(biāo)準(zhǔn)化 ” 是繼 后對 能” 完善公共文化服務(wù)體系， 保障人民群眾基本文 國務(wù) 化權(quán)益的又一新要求。 中共中央辦公廳、 院辦公廳在《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù) “提升公共文化服務(wù)效能 ” 體系的意見》 中對 的 新要求進行了體系化

［1 ］

以， 公共圖書館必須從現(xiàn)在開始審視自己服務(wù) 綜合分析影響服務(wù)效能的因素， 尋 效能的高低， 找提升服務(wù)效能的辦法和途徑 。

1

國內(nèi)公共圖書館服務(wù)效能的現(xiàn)狀

效能， 包含能力、 效率、 質(zhì)量、 效益等要素，

。 就今后公共圖書館的

發(fā)展而言， 提升服務(wù)效能將是繼確立理念 、 建設(shè) 體系、 建立標(biāo)準(zhǔn)后的又一重要任務(wù)， 既是實現(xiàn)公 共圖書館服務(wù)普遍均等的本質(zhì)要求， 也將成為 政府考 核 和 評 價 公 共 圖 書 館 的 重 要 指 標(biāo) 。 所

內(nèi)涵非常廣泛。 效率、 效益、 效能， 三者似乎意 思差不多， 但含義不盡相同。 效率是指單位時 如全員勞動生產(chǎn)率；效益是指勞動 間的工作量， （ 包括物化勞動與活勞動） 占用、 勞動消耗與獲

2015 年 7 月 July， 2015

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得的勞動成果之間的比較， 如人均銷售收入、 銷 售利潤率等。 這些要素中， 效益與效能的涵義 有時也確實可以用效益的大小來說 比較接近， 明效能的高低。 效能指標(biāo)運用于公共圖書館， 情況會比企業(yè)復(fù)雜一些， 內(nèi)涵中要增加信守現(xiàn) 代公共圖書館服務(wù)理念和履行公共圖書館使命 公共圖 的內(nèi)容。與企業(yè)追求利潤最大化不同， 書館提升服務(wù)效能的目的是更好地堅持服務(wù)的 提高人民群眾的科學(xué)文化素質(zhì)， 實現(xiàn) 普遍均等， 公共圖書館的服務(wù)效能， 是指 社會公平。因此， 公共圖書 館 集 合 館 舍 設(shè) 施 、 文 獻 資 源、 專業(yè)人 員、 技術(shù)手 段、 投入資金等各種硬件和軟件條 件， 通過科學(xué)布局， 優(yōu)化政策， 組織資源， 專業(yè)策 劃， 為用戶提供符合需求、 均等化、 專業(yè)化服務(wù) 的程度， 簡而言之， 就是公共圖書館履行使命的 。 程度 “公共圖 書 館 服 務(wù) 效 能 提 升 的 標(biāo) 志， 是設(shè) 施、 資源、 服務(wù)與需求有效對接， 公眾利用公共 ” 因此， 圖書館范圍、 程度、 效益的最大化。 決 定公共圖書館服務(wù)效能高低的， 主要是投入的 資源（ 包括人、 財、 物、 信息） ， 利用資源和通過管 理形成的服務(wù)能力， 用戶利用程度和效果， 以及 利用程度 它們之間的關(guān)系。 投入的資源越少， 越高， 且與服務(wù)能力相匹配， 則服務(wù)效能越高。 提升公共圖書館服務(wù)效能的意義是顯而易 見的。由資金、 空間、 人才、 資源、 技術(shù)、 管理等 而用 形成的公共圖書館服務(wù)能力總是有限的， 戶對公共圖書館服務(wù)的需求卻是相對無限的 。 這種供求之間的矛盾永遠存在， 用戶原有的需 新的需求又會出現(xiàn)， 公共圖書館所有 求滿足后， 的努力是利用有限的條件盡量提高服務(wù)效能， 使需求和供給實現(xiàn)階段性的動態(tài)平衡， 這也是 我國目前只能“以實現(xiàn)和保障公民基本文化權(quán) 益、 滿足廣大人民群眾基本文化需求為目標(biāo) ”

［3 ］ ［2 ］

這只能提高能力而不 高公共圖書館服務(wù)能力， 一定能夠提升效能；二是通過整合和優(yōu)化資源， 提高工作效率， 通過內(nèi)含擴大再生產(chǎn)來提高公 共圖書館服務(wù)能力， 從而提升服務(wù)效能。 而在 公共財政等各種資源有限的前提下， 提升服務(wù) 效能應(yīng)該放到首要位置上來 。 一直以來， 公共圖書館對服務(wù)效能的提升 主要表現(xiàn)在不講求資源的共享 、 整合 比較漠視， 和優(yōu)化， 不愿意投入精力開展精細化管理， 不進 不善于運用管理 行成本核算以降低服務(wù)成本， 工具開展方案選優(yōu)， 不懂得提升服務(wù)效能才是 思路、 服務(wù)、 管理、 技術(shù)等各種創(chuàng)新的真正目的， “公共圖書館是民主社會政體有效運行的制 把 度” 簡單地理解為公共圖書館做什么都是為 人民群眾提供公共文化服務(wù)， 是政府的責(zé)任， 政 而不考慮投入與產(chǎn) 府花再多的錢也是應(yīng)該的， 出的關(guān)系。正如彼得·德魯克在 20 多年前所說 ：“非營利組織沒有所謂的‘損益 ’ ， 的那樣 它們 往往會認為所做的每件事都是公正 、 合乎道義 并服務(wù)于美好理想的， 因此， 即使沒有達到預(yù)想 的結(jié)果， 也不愿意考慮是否應(yīng)該把資源用到其 ” 其結(jié)果是， 他更合理的地方。 國內(nèi)公共圖書 作用彰顯不夠， 在社會 館的服務(wù)效能相對低下， 資源分配中處于不利地位， 如在中共中央辦公 《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公 廳、 國務(wù)院辦公廳發(fā)布的 “國家基本公共文化 共文化服務(wù)體系的意見 》 的 相關(guān)項目中， 與圖書館相關(guān)的僅 服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)”

［1 ］ “讀書看報” 。 有 ［5 ］ ［4 ］

省、 市、 縣三級公共圖書館的平均服務(wù)效能 中國大陸省、 水平不高是不爭的事實 。2013 年， 市、 縣三級圖書館共 3 111 個（ 不包括國家圖書 館， 下同） ， 從業(yè)人員 54 607 人， 接待到館讀者 48 813. 26 萬人次， 平均每個工作人員接待到館 讀者 8 939 人次①。 相比而言， 臺北市立圖書館 2008 年接待到館讀者1 374. 29 工作人員 436 人， 萬人次

［6 ］

的原因。解決這對矛盾需要擴大公共圖書館服 “再生產(chǎn) ” ， 可以通過兩個途徑來提高服務(wù) 務(wù)的 能力：一是增加投入， 通過外延擴大再生產(chǎn)來提

， 人均接待到館讀者 31 520 人次， 人均

接待到館讀者這個效能指標(biāo)是大陸公共圖書館

①

《中國文化文物統(tǒng)計年鑒（ 2013 ） 》 ， 數(shù)據(jù)來自 國家圖書館出版社。 第二一八期 Vol. 41. No. 218

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平均水平的 3. 53 倍， 考慮到大陸公共圖書館大 量的編外人員未進入統(tǒng)計， 實際人均接待到館 讀者的 差 距 還 要 更 大 一 些 。 如 果 在 上 述 比 較 中， 質(zhì)疑單個圖書館與平均水平相比存在著一 定的不可比因素， 那么我們可將大陸辦館水平 名列前茅 的 幾 個 公 共 圖 書 館 的 數(shù) 據(jù) 做 一 個 比 杭州圖書館工作人員 224 人， 到 較。①2009 年， 館讀者 346. 47 萬 人 次

［7 ］

：“我認為， 中說 圖書館最突出的問題是缺乏 論》

［10 ］ ” ： “如果我 成本意識。 筆者在 2004 年時提出

不對公共圖書館加 們不從提高經(jīng)濟效益著手， 以經(jīng)營， 我們最終降低的不僅僅是經(jīng)濟效益， 還 ” 但總體來看， 有社會效益。 對服務(wù)效能的淡 漠不僅體現(xiàn)在公共圖書館的實際運行中， 也表 為主題 現(xiàn)在學(xué)術(shù)研究上。 筆者以“服 務(wù) 效 能 ” “公 在 CNKI 中檢索， 得到 1288 條記錄， 再以 詞， 共圖書館” 在這個結(jié)果中尋找， 僅檢索到 37 條 記錄②。

［11 ］

， 人均接待到館讀者

15 467 人次； ② 2010 年， 蘇州圖書館工作人員 223 人， 接待讀者 531. 45 萬人次①， 人均接待到 館讀者 23 832 人次；③2013 年， 廈門市圖書館工 作人員 129 人， 接待到館讀者 329. 07 萬人次

［8 ］

，

2

影響服務(wù)效能的因素和提升途徑

公共圖書館的服務(wù)效能是多因素影響的結(jié)

人均接待到館讀者 25 509 人次：三個館在人均 接待到館 讀 者 這 個 指 標(biāo) 上 都 低 于 臺 北 市 立 圖 書館。 文 獻 利 用 上， 下 面 的 數(shù) 據(jù) 很 說 明 問 題。 2010 年， 美國紐約公共圖書館 214 個場館的文 獻借閱流通量為 6 662. 3 萬冊次， 同年， 上海市 公共 圖 書 館 245 個 場 館 的 文 獻 借 閱 流 通 量 為 1 452. 5 萬冊次

［9 ］

果， 許多指標(biāo)都可以從某一角度來反映服務(wù)效 但真正評判服務(wù)效能則需要運用多 能的高低， 個指標(biāo)從不同的側(cè)面進行綜合判斷 。 其中能夠 相對說明公共圖書館服務(wù)效能的指標(biāo)是“投入 。2004 年 1 月， 產(chǎn)出比” 大英圖書館公布了由第 三方 咨 詢 機 構(gòu) 對 其 經(jīng) 濟 效 益 水 平 的 調(diào) 研 報 — — —《衡量我們的價值 》 ， 告 從直接和間接兩個 方面評估大英圖書館對英國經(jīng)濟的影響：大英 英 圖書館每年的經(jīng)濟效益總量為 3. 63 億英鎊， 國政府對大英圖書館每投入 1 英鎊， 就會給英國 帶來 4. 4 英鎊的收益

［12 ］

， 紐約是上海的 4. 6 倍。 我們

知道， 上海是國內(nèi)公共圖書館事業(yè)較為發(fā)達的 地區(qū)， 其服務(wù)效能在全國名列前茅 。 效能評價上， 雖然許多公共圖書館開展績 效管理， 但鮮見評價報告。 文化部每四年開展 一次全國公共圖書館評估定級， 盡管在定量指 標(biāo)上缺乏精確計量（ 作為評估定級確實也不需 使得評估定級的結(jié)果無法作為公共圖書館 要） ， 之間服務(wù)效能的比較依據(jù)， 但由于指標(biāo)涉及公 共圖書館建設(shè)、 服務(wù)、 績效等方方面面， 確實可 至少評估的 以認為是一種對服務(wù)效能的評價， 分值可以作為某一圖書館認識自身效能水平的 參考依據(jù)。 國內(nèi)一些對服務(wù)效能敏感的學(xué)者比較早地 從各個角度來關(guān)注公共圖書館的服務(wù)效益（ 當(dāng) 時圖書館還沒有引進服務(wù)效能的概念） 。 如吳 建中先生在 2003 年出版的《21 世 紀(jì) 圖 書 館 新

。 這個投入產(chǎn)出指標(biāo)，

是大英圖書館綜合了外部環(huán)境 、 硬件條件、 因資 源投入和圖書館專業(yè)化相結(jié)合而產(chǎn)生的服務(wù)能 用戶自身需求和因服務(wù)產(chǎn)生的需求 、 服務(wù)的 力、 成果等的結(jié)果， 包含能力、 效率、 質(zhì)量、 效益等各 種因素。 計算這樣一個服務(wù)效能指標(biāo)是如此復(fù)雜， 需要采用條件假設(shè)并運用專門的方法， 以至于 一般情況下， 公共圖書館都難以開展這樣的評 估。2009 年， 李超平等對杭州圖書館的績效情 況進行綜合研究， 結(jié)果顯示： ① 杭州圖書館服務(wù) ②當(dāng) 效益在國內(nèi)同類公共圖書館中名列前茅，

① ②

數(shù)據(jù)來自于蘇州圖書館統(tǒng)計表 （ 內(nèi)部資料） 。 檢索時間： 2015 年 5 月 15 日 2015 年 7 月 July， 2015

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為 1 比 1. 87

［7 ］

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年（ 2009 年） 圖書流通率指標(biāo)僅次于深圳圖書館 位居第二， ③2009 年杭州圖書館的投入產(chǎn)出比 。盡管通過研究， 采用專門方法， 大英圖書館和杭州圖書館都得出了投入產(chǎn)出比 但其實兩者之間不具備可 這個服務(wù)效能數(shù)據(jù)， 比性， 因為兩者在外部環(huán)境、 服務(wù)能力、 用戶需 求等方面都存在較大的差異， 而且， 這個指標(biāo)也 不能反映出其服務(wù)能力不足或過剩 。 服務(wù)效能的評價比較復(fù)雜， 筆者無法在有 限的篇幅中面面俱到地分析其中的各個影響因 素， 這里將一些重要的影響因素歸并成四個方 面進行分析。 第一是法治環(huán)境， 它是形成服務(wù) 能力的前提條件， 一方面可將理念形成制度， 另 一方面能夠保障對公共圖書館的資源投入；第 二是服務(wù)體系， 它決定了能否實現(xiàn)普遍均等， 既 是擴大服務(wù)能力、 提高服務(wù)效益的手段， 也是提 升服務(wù)效能的重要目的；第三是專業(yè)策劃， 它是 提供專業(yè)服務(wù)的前提， 能把各種資源整合形成 服務(wù)能力， 確保服務(wù)質(zhì)量， 又能吸引讀者利用圖 從而提高服務(wù)效益；第四是管理水平， 管 書館， 理是為實現(xiàn)公共圖書館的使命， 對各種資源進 行整合、 組織、 優(yōu)化， 對服務(wù)的類型以及提供方 管理水平?jīng)Q定服務(wù)效能的 式進行決策的過程， 高低。 2. 1 法治環(huán)境 法律保障公共圖書館的制度設(shè)計， 理念體 現(xiàn)公共圖書館的核心價值 。 公共圖書館的理念 以及提供服務(wù)的各種要素通過法律形式規(guī)定下 來， 就成為公共圖書館制度， 使公共圖書館存在 資源、 運行、 服務(wù)、 管理等具備 的目的以及建設(shè)、 法律基礎(chǔ)， 在外部和內(nèi)部形成基本的法治環(huán)境 。 公共圖 書 館 作 為 民 主 社 會 的 一 種 制 度 安 排， 服務(wù)效能的高低直接決定了其專業(yè)服務(wù)是 否能夠均等化地滿足人民群眾的需求， 即是否 能夠完成制度規(guī)定的使命 。 然而， 作為公共圖 — — —《公共圖書館法 》 在我國 書館制度的專門法 長期缺失， 使得為人民群眾提供均等 、 專業(yè)的公 共圖書館服務(wù)沒有成為各級政府的法定責(zé)任，

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各地公共圖書館的場館建設(shè) 、 編制配備、 預(yù)算多 少， 完全視當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的重視程度而定， 而不是按 這嚴(yán)重制約了服務(wù)能力的 照制度和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定， 提高。 李國新教授是國內(nèi)較早關(guān)注并系統(tǒng)研究公 共圖書館法治環(huán)境的學(xué)者， 他在 2000 年發(fā)表了

［13 ］ 《論圖書館的法治環(huán)境 》 一文， 是國內(nèi)較早研

隨后又發(fā)表了 究圖書館法治環(huán)境的學(xué)術(shù)成果， 許多關(guān)于公 共 圖 書 館 法 治 環(huán) 境 的 文 章 。 他 提 出， 良好的公共圖書館法治環(huán)境應(yīng)包括四個方 面：公共圖書館專門法、 公共圖書館相關(guān)法、 圖 書館行業(yè)自律規(guī)范， 以及與圖書館活動相關(guān)的 國際法或集團宣言， 只有這四個方面結(jié)合， 才能 夠創(chuàng)造出一種開放的、 系統(tǒng)的， 規(guī)范和引導(dǎo)相結(jié) 合， 自律和他律相結(jié)合， 法治和德治相結(jié)合的法 治觀念和法治環(huán)境

［14 ］

。

進入新世紀(jì)以來， 我國公共圖書館的法治 環(huán)境逐步得到改善， 引入了一系列國際公共圖 書館的價 值 觀 和 理 念， 公 布 了《圖 書 館 服 務(wù) 宣 》 《公共圖書館服務(wù)規(guī)范 》 《林州共識 》 《常熟 言 共識》 等行業(yè)自律性文件， 政府相繼出臺了《公 》 《公共圖書館建設(shè) 標(biāo) 共圖書館建設(shè)用地指標(biāo) 》 《政府信息公開條例》 準(zhǔn) 等法規(guī)， 多個地方政府 《公共圖書館管理條例 》 《公共圖書館 頒布了 或 ， 管理辦法》 聯(lián)合國教科文組織和國際圖聯(lián)頒布 《公共圖書館宣言 》 的 成為行業(yè)的金科玉律， 應(yīng) 該說， 地方性法規(guī)、 相關(guān)法、 行業(yè)自律規(guī)范、 國際 《公共圖書館法 》 法等逐步齊全。為了推動 的出 2009 年起， 臺， 文化部委托中國圖書館學(xué)會開展 《公共圖書館法 》 立法支撐研究， 組織全國相關(guān) 有 11 個 專家學(xué)者對法律條款進行支撐性研究， 研究專題， 研究報告多達 200 多萬字， 在《中國 圖書館學(xué)報 》 上發(fā)表研究論文 14 篇， 主要研究 成果整合成 5 部專著， 可以說《公共圖書館法 》 草案的每一條款都有研究成果的支撐 。 但《公 共圖書館法》 至今擱淺， 使公共圖書館專門法空 《公共圖 令人遺憾。雖然筆者也曾經(jīng)撰文說 缺， 書館 法 》不 可 能 解 決 公 共 圖 書 館 的 所 有 問 題

［15 ］

， 《公共圖書館法 》 但沒有 卻會產(chǎn)生許多問

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題， 至少會使政府和公共圖書館都缺乏法定義 務(wù)的約束。 文化部、 財政部于 2010 年底啟動“創(chuàng)建國 家公共文化服務(wù)體系示范區(qū) ” 活動， 并要求創(chuàng)建 以期通過完善 地區(qū)都必須開展制度設(shè)計研究， 地方性法規(guī)來填補專門法的空白， 不僅可為各 地提供借鑒依據(jù)， 甚至產(chǎn)生倒逼效應(yīng)， 也可彌補 《公共圖書館法》 缺失對公共圖書館服務(wù)體系建 設(shè)產(chǎn)生的制約。 其實， 凡創(chuàng)建示范區(qū)的城市幾 乎都頒布了地方性法規(guī)， 不少地方的制度設(shè)計 科學(xué)合理， 符合理念， 為當(dāng)?shù)毓矆D書館服務(wù)體 系的建設(shè)和發(fā)展， 為公共圖書館服務(wù)效能的提 升創(chuàng)造了良好的法治環(huán)境 。 如重慶渝中區(qū)通過 創(chuàng)建示范區(qū)， 不僅有了新的區(qū)圖書館， 還建立了 《蘇州市公 區(qū)域總分館體系；蘇州市政府頒布的 ， 共圖書館總分館體系建設(shè)實施意見 》 確定了蘇 也使 州市公共圖書館的組織形式為總分館制， “蘇州模式 ” 總分館 從合作變?yōu)檎鲗?dǎo)， 鞏固 了原有緊密、 扁平管理的優(yōu)點， 又消除了原來合 作中的一些不確定性因素 。 因此， 建立完善的公共圖書館法治環(huán)境， 是 提升服務(wù)效能的首要任務(wù) 。 2. 2 服務(wù)體系 公共圖書館是一種機構(gòu)化 、 專業(yè)化的服務(wù)， 服務(wù)能力的形成、 服務(wù)的提供、 活動的開展以及 服務(wù)效能的提升都需要借助相應(yīng)的場館條件 。 《公共圖書館建設(shè)用地指標(biāo) 》 政府頒布的 和《公 共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn) 》 正是從法制化和標(biāo)準(zhǔn)化的 角度， 推動和規(guī)范各地公共圖書館的場館建設(shè)， 以保障人民群眾利用圖書館的平等權(quán)利 。 公共圖書館場館是服務(wù)效能的要素之一， 場館建設(shè)中規(guī)劃、 選址、 功能布局等既要滿足公 共圖書館履行使命、 發(fā)揮功能和方便讀者利用 的要求， 又要有利于控制建設(shè)成本 、 運行成本， 以便提升服務(wù)效能。 因而， 場館建設(shè)成為公共 圖書館提升服務(wù)效能的重要前提 。 單個場館建 設(shè)中， 大開間可以節(jié)省專業(yè)人才數(shù)量， 有利于運 行成本的降低；采用綠色環(huán)保材料， 盡量利用自

然采光和通風(fēng)可以節(jié)省能源消耗；功能布局上 使讀者流成為金字塔結(jié)構(gòu)， 既保證安全又節(jié)約 等等， 這些已經(jīng)成為公共圖書館場館建設(shè) 成本， 中的常識。 但從一個城市或地區(qū)公共圖書館的建設(shè)成 本和服務(wù)效能來考量， 僅僅考慮這些還遠遠不 夠， 每個場館都有其有效服務(wù)范圍， 圖書館在考 必須同時 慮自身降低成本和提高效益的同時， 考慮讀者利用圖書館的成本 。 在免費開放條件 下， 讀者是否利用圖書館很大程度上取決于他 們利用圖書館需要花費多少時間成本和交通成 本

［16 ］

。所以， 圖書館一方面需要從自身出發(fā)， 尋

找成本最低、 效益最高的組織形式和服務(wù)模式， 另一方面還需要從讀者利用圖書館成本的角度 考慮， 尋找讀者利用成本最低的途徑 。 因而， 構(gòu) 建全覆蓋的公共圖書館服務(wù)體系， 不僅是為節(jié) 約公共圖書館的運行成本， 也是為了將公共圖 書館置于讀者方便利用的地方， 減少讀者利用 公共圖書館的時間成本和交通成本， 使更多的 進而提升公 讀者逐步養(yǎng)成利用圖書館的習(xí)慣， 共圖書館的服務(wù)效能。 筆者認為， 這也是中共 《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代 中央辦公廳、 國務(wù)院辦公廳 中明確提出要推進 公共文化服務(wù)體系的意見 》 總分館制建設(shè)的原因。 新世紀(jì)以來， 許多地方探索總分館的建設(shè)， 其起始階段的本意更多是從方便讀者而不是從 提升服務(wù)效能出發(fā)。 隨著建設(shè)的不斷深入， 總 分館建設(shè)和運行的經(jīng)濟性和讀者利用圖書館的 便利性日益凸現(xiàn)， 但在與現(xiàn)有行政管理體制和 財政體系、 財政支撐能力發(fā)生矛盾時， 一些地方 往往會強調(diào)切合實際而放棄遵循總分館制的規(guī) 律， 使得總分館無法發(fā)揮出資源 、 技術(shù)、 人員等 統(tǒng)一管理、 內(nèi)部共享的優(yōu)勢， 分館服務(wù)能力達不 到用戶需求， 無法發(fā)揮出應(yīng)有的服務(wù)效能 。 中國圖書館學(xué)會很早就認識到總分館可以 實現(xiàn)公共圖書館服務(wù)普遍均等和服務(wù)效能的提 中國圖書館學(xué)會在蘇 升。2006 年 12 月 15 日， 州召開 2007 年新年峰會， 設(shè)立了“圖書館服務(wù) 網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建研 究 ” 課 題。2009 年 在《公 共 圖 書 館

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“公共圖書館設(shè)置 法》 立法支撐研究中又設(shè)立了 與建設(shè)主體研究 ” 子課題。 筆者有幸與于良芝 聯(lián)合承擔(dān)了這兩個課題， 形成了一系 教授合作， 列研究成果。 其中， 與服務(wù)效能相關(guān)的研究結(jié) 論包括：與一群單獨設(shè)置的圖書館相比， 總分館 建設(shè)成本與運行成本更低；場館設(shè)置的科學(xué)布 局既是普遍均等的前提又可以有效防止重復(fù)建 運行成本就越低； 設(shè)；總分館內(nèi)部結(jié)構(gòu)越緊密， 國內(nèi)許多地區(qū)的建設(shè)主體沒有支撐公共圖書館 需 要 組 成 聯(lián) 合 建 設(shè) 主 體， 全覆蓋的 財 政 能 力， 等等。 總分館制、 普遍均等、 服務(wù)效能三者之間如 同一個鐵三角。 總分館制通過科學(xué)布局， 代替 一群單獨設(shè)置的圖書館， 可以使場館規(guī)劃布局 更加科學(xué)， 節(jié)省建設(shè)成本， 促進普遍均等服務(wù)， 提升服務(wù)效能。深圳南山區(qū)對總分館的改造最 能說明問題， 按余子牛館長的研究， 如果南山區(qū) 實行統(tǒng)一的總分館制， 重新對區(qū)域內(nèi)的社區(qū)分 30 所分館加 2 臺流動圖書車即可 館規(guī)劃布局， 替代現(xiàn)在的 84 個社區(qū)圖書館覆蓋全區(qū)， 且其服 務(wù)效益會因統(tǒng)一管理不降反增

［17 ］

緊密型（ 總館直接委派工作人員） 11 所， 平均每 館到館讀者 7. 29 萬人 次， 外 借 圖 書 4. 11 萬 冊 不計在 次；松 散 型 5 所 （ 另 有 1 所 沒 有 數(shù) 據(jù)， 內(nèi)） ， 平均每館到館讀者 1. 99 萬人次， 外借圖書 0. 77 萬冊次。緊密型分館分別是松散型分館的 3. 66 倍和 5. 34 倍［8］ 。 深圳市福田區(qū)是最早開展總分館建設(shè)并實 筆者曾經(jīng)兩次專門 現(xiàn)服務(wù)全覆蓋的地區(qū)之一， 到此地學(xué) 習(xí) 調(diào) 研， 發(fā) 現(xiàn) 其 分 館 運 行 情 況 較 好。 福田區(qū)總分館的建設(shè)由福田區(qū)政府主導(dǎo)， 但不 實行緊密型的統(tǒng)一管理 。 區(qū)財政將社區(qū)分館經(jīng) 費納入預(yù)算。 其中， 購書經(jīng)費下達到福田區(qū)圖 書館， 實行文獻的集中采編和調(diào)配， 運行經(jīng)費撥 給街道自行掌握使用。2013 年， 全 區(qū) 共 有 106 個場館， 其中社區(qū)分館 95 所， 平均每個社區(qū)分館 外借圖書 0. 36 萬冊 接待到館讀者 3. 56 萬人次， 次①。這個效益水平， 在全國社區(qū)圖書館中屬于 最高的一類， 但仍不如緊密型的分館 。 由于基層 圖 書 館 （ 指 縣 級 以 下 圖 書 館， 下 同） 的數(shù)據(jù)不納入公共圖書館統(tǒng)計范疇， 所以筆 者使用縣級圖書館的平均水平與社區(qū)分館 （ 不 分緊密與松散） 做一個比較， 數(shù)據(jù)均為 2013 年 （ 見表 1 ） 。

。

科學(xué)布局可以提升效能， 結(jié)構(gòu)緊密同樣如 其中： 此。廈門市圖書館 2013 年有 17 所分館， 表1

幾地分館與全國縣級館數(shù)據(jù)的比較

福田區(qū)分館 95 1 547. 4 16. 29 33. 78 3. 56 34. 15 0. 36 蘇州分館 57 799. 69 14. 03 525. 15 9. 21 197. 19 3. 46 全國縣級館 2 712 449 735. 5 165. 83 26 442. 46 9. 75 20 725. 25 7. 64

廈門市分館 場館數(shù)（ 個） 年度經(jīng)費支出（ 萬元） 每館平均（ 萬元） 到館讀者人次（ 萬人次） 每館平均（ 萬人次） 外借圖書冊次（ 萬） 每館平均（ 萬） 17 無數(shù)據(jù) / 90. 13 5. 30 49. 04 2. 88

《2013 年廈門市圖書館年報》 （ 內(nèi)部資料 ） 、 注： 數(shù)據(jù)來自 深圳市福田區(qū)圖書館統(tǒng)計表 （ 內(nèi)部資料 ） 、 蘇州圖書 ）、 《中國文化文物統(tǒng)計年鑒（ 2013 ） 》 館統(tǒng)計表（ 內(nèi)部資料

①

數(shù)據(jù)來自于福田區(qū)圖書館統(tǒng)計表 （ 內(nèi)部資料） 。 第二一八期 Vol. 41. No. 218

總第四十一卷

邱冠華： 公共圖書館提升服務(wù)效能的途徑 QIU Guanhua： Approaches to Improve Service Effectiveness of the Public Library

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在社區(qū)圖書館經(jīng)常被媒體詬病為門可羅雀 的同時， 總分館制下的社區(qū)分館卻有著很高的 服務(wù)效益：三個地方的社區(qū)分館在接待讀者人 1 /3 和基 次上分別達到縣級館平均水平的 1 /2 、 本接近， 在外借圖書冊次上分別為縣級館平均 4. 7% 和 45% ， 水平的 38% 、 而每館平均投入不 到縣級館的 1 /10 。社區(qū)分館的服務(wù)效能超過了 其中越是結(jié)構(gòu)緊 目前縣級圖書館的平均水平， 密的總分館其服務(wù)效能越高 。 所以， 建設(shè)真正 的總分館是提升服務(wù)效能 、 保障普遍均等的有 效途徑。 2. 3 專業(yè)策劃 有著 公共圖書館作為一種社會制度安排， 自己的使命和存在的理由

［18 ］

， 但你有權(quán)選擇離開 ” 被媒體和 權(quán)拒絕他進館， 業(yè)內(nèi)一些同仁也大加贊賞 。 但 網(wǎng)民廣泛炒作， 就筆者來看， 這句話的后半句明顯違背了公共 圖書館平等、 包容、 不排斥任何人的理念。 在讀 收到讀者的投訴， 作為 者如潮的杭州圖書館里， 館長決不會排斥任何一方， 既不能排斥流浪漢， 但也決不能因為流浪漢而影響了大批讀者， 所 互相包容， 為流 以一定是設(shè)法讓大家相安無事 、 浪漢尋找一個閱讀的地方， 甚至設(shè)法消除流浪 漢身上的異味， 而不是說一句霸氣的話讓大批 讀者選擇離開圖書館。 幸好后來證明這句明顯 不符合公共圖書館理念 、 缺乏專業(yè)性、 似乎很霸 氣的話并非出自褚樹青館長之口， 他的原話是 “我無權(quán)拒絕他進館， 但你可以選擇另外一個閱 ， 覽區(qū)域” 既表明了公共圖書館服務(wù)的平等性， 又希望讀者之間有包容性， 體現(xiàn)了一名圖書館 館長的辦館理念和專業(yè)素養(yǎng) 。 專業(yè)策劃影響服務(wù)效能還體現(xiàn)在服務(wù)項目 的決策上。 公共圖書館是一個中介機構(gòu)， 讀者 的閱讀自由是權(quán)利之一， 因而在閱讀推廣時的 閱讀指導(dǎo)被有些人認為是多此一舉， 并由此引 起了一些爭鳴。 專業(yè)策劃一定離不開理念， 但 要從整體出發(fā)。 公共圖 在運用理念的過程中， 書館應(yīng)該尊重讀者的隱私權(quán)， 確實不需要為有 但 閱讀能力和理解能力的讀者進行閱讀指導(dǎo)， 并不是所有讀者都如此 。 如青少年讀者面對龐 雜的出版物無所適從時， 閱讀指導(dǎo)可以幫助其 進行選擇；而面對嬰幼兒和家長時， 圖書館為其 推薦一些 適 合 親 子 閱 讀 的 圖 書 和 親 子 閱 讀 方 法，， 可以盡快培養(yǎng)孩子的閱讀習(xí)慣 。 專業(yè)化影響 服 務(wù) 效 能 也 體 現(xiàn) 在 具 體 的 服 務(wù)中， 特 別 是 參 考 咨 詢 服 務(wù)。讀 者 利 用 圖 書 館的時間 成 本 除 了 花 費 在 路 途 上 外， 還有獲 取信息和知識的 時 間 成 本 。 當(dāng) 公 共 圖 書 館 能 夠利用其專業(yè)知 識 以 最 短 的 時 間 解 決 讀 者 在 檢 索、 獲 取、 咨 詢 時 遇 到 的 疑 難 問 題， 讀者獲 利用 得信息和 知 識 的 時 間 成 本 低 于 預(yù) 期 時， 圖書館的 意 愿 就 會 增 加， 這有助于提高服務(wù) 效益 。

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。公共圖書館為完

成使命， 需 要 運 用 自 身 專 業(yè) 優(yōu) 勢， 進行專業(yè)策 劃， 這也構(gòu)成了公共圖書館的不可替代性 。 公 共圖書館 的 專 業(yè) 化， 體 現(xiàn) 在 圖 書 館 的 建 設(shè)、 設(shè) 置、 宗旨、 規(guī) 劃、 服 務(wù)、 活 動、 管 理 等 方 方 面 面。 如果對公共圖書館的專業(yè)化視而不見， 不加運 用， 就將影響公共圖書館服務(wù)效能的提升， 嚴(yán)重 時甚至?xí)斐奢^大的負面影響 。 于良芝教授把公共圖書館的專業(yè)化表現(xiàn)分 成四個方面：①運用圖書館學(xué)的專業(yè)知識， 保障 人們對其需要的知識和信息進行有效查詢和獲 “智力型 ” 取；②聘用專業(yè)館員執(zhí)行 業(yè)務(wù)； ③ 依托 整個圖書館職業(yè)和行業(yè)組織的支持， 維持并不 斷提高自身的業(yè)務(wù)水平； ④ 員工需要遵循職業(yè) 道德規(guī)范。 但她又指出， 公共圖書館專業(yè)化更 多會體現(xiàn)在產(chǎn)品、 服務(wù)、 活動的設(shè)計過程中 決定公共圖書館的決策和行為 。 專業(yè)策劃影響服務(wù)效能首先體現(xiàn)在辦館理 念上。公共 圖 書 館 的 服 務(wù) 對 象 是 全 體 社 會 公 民， 因而公共圖書館向所有人開放， 不排斥任何 人， 消除服務(wù)門檻， 便于其服務(wù)對象能夠平等地 享受服務(wù)。到館或遠程接受服務(wù)的讀者量增加 了， 則有利于提升服務(wù)效能 。 因為對所有人開 ， “我無 放， 流浪者進入公共圖書館其實是常態(tài)

［19 ］

，

屬于一種專業(yè)策劃， 這種專業(yè)策劃有時會直接

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， 《中國文化報 》 最近 介紹了蘇州圖書館提 升服務(wù)效能的 10 個百分百計劃

［2 ］

越是經(jīng)濟欠發(fā)達， 越應(yīng)該建設(shè)總 等的有效做法， 分館， 否則永遠不可能實現(xiàn)普遍均等， 托辭的背 后是不愿自找麻煩。 這個問題的根源并不在館 長身上， 而應(yīng)歸咎于管理機制， 畢竟推動總分館 建設(shè)需要全館同仁的共同努力， 需要極大的付 出， 而且在諸多因素的制約下成敗難料， 但在目 前的管理機制下， 這種努力和付出只有責(zé)任而 沒有任何回報。與前幾年總分館建設(shè)的熱鬧景 象相比， 現(xiàn)在還在堅持建設(shè)總分館的地區(qū)已經(jīng) 屈指可數(shù)， 盡管原因很多， 但管理機制上的問題 多借出圖 可能是關(guān)鍵。由此引申：多接待讀者， 書， 多開展參考咨詢， 多舉辦閱讀推廣活動， 多 開發(fā)技術(shù)， 甚至多爭取項目經(jīng)費， 都只是多了工 長此以往， 確實會逐步打消積極性 。 作和麻煩， 公共圖書館的上級部門必須正視這些問題， 服 務(wù)效能的 提 升 必 須 以 良 好 的 外 部 管 理 機 制 為 依托。 從公共圖書館的內(nèi)部管理機制來說， 由于 沒有人事和分配上的自主權(quán)， 公共圖書館的內(nèi) 公共圖書 部管理缺乏有效手段。 從全國來說， 館一方面專業(yè)人員匱乏， 編制緊缺， 另一方面人 員進出的管理權(quán)都不在館方， 直接影響了公共 圖書館的服務(wù)能力。 內(nèi)部分配上， 按職稱拿工 資， 不講崗 位 和 貢 獻， 直接打擊了員工的積極 性， 特別是青年骨干的積極性 。 進入新世紀(jì)后， 首都圖書館、 長春圖書館等都開展內(nèi)部機制改 革， 希冀 創(chuàng) 新 管 理 機 制， 改 善 服 務(wù)， 提 高 效 益。 2005 年， 蘇州市實行全市事業(yè)單位改革， 蘇州圖 書館實行對外工資總額包干管理， 對內(nèi)干部競 爭上崗、 員工雙向選擇的人事制度， 以及收入與 崗位和績效掛鉤的分配制度 。 實施的幾年中， 蘇州圖書館干部職工積極性空前高漲， 促進和 保障了蘇州圖書館各個方面的快速發(fā)展， 服務(wù) 效能迅速提升。 公共圖書館館長的管理能力和水平， 甚至 ， “管理 責(zé)任心和進取心， 會直接影響服務(wù)效能 者是企業(yè)最基本、 最稀有、 最昂貴的資源 ”

［20 ］

， 這是一個融

理念、 專 業(yè)、 技 術(shù)、 服 務(wù)、 創(chuàng)新于一體的專業(yè)策 劃。蘇州市成功創(chuàng)建國家公共文化服務(wù)體系示 總分館成為制度， 第二圖書館正在建設(shè)， 范區(qū)， 外延發(fā)展告一段落， 需要向提高內(nèi)含轉(zhuǎn)換， 因而 提出三年實現(xiàn) 10 個百分百的效能提升計劃， 并 設(shè)計策劃了一系列新舉措 。 如：讓新華書店進 讀者在指定書商的實體店和網(wǎng) 入新書外借區(qū)， 店上購書由蘇圖買單， 提供網(wǎng)上借閱社區(qū)投遞 服務(wù)， 開設(shè) 24 小時自助圖書館， 引入讀者利用圖 “悅讀寶貝計劃 ” ， 書館積分機制， 推進 開發(fā)“聽 ， 書資源” 加強館內(nèi)和遠程參考咨詢力量， 等等。 這個計劃， 一方面讓全館工作圍繞提升服務(wù)效 能展開， 迫使大家想方設(shè)法提高工作效率和服 務(wù)能力， 另一方面也倒逼政府為蘇州圖書館提 升服務(wù)效能而繼續(xù)增加投入 。 2. 4 管理水平 管理水平直接影響服務(wù)效能， 管理出效益， 這應(yīng)該不難理解。 但由于公共圖書館提供的是 成本由財政撥款解決， 服務(wù)由用戶免費 公共品， 享用， 表面上不需要遵循市場供求規(guī)律， 這造成 公共圖書館不注重控制成本， 不講求提高效率， 不善于科學(xué)決策。 面對低下的效率， 公共圖書 館更愿意 通 過 爭 取 更 多 的 經(jīng) 費 來 提 高 服 務(wù) 能 力， 因此加大了效益公式中分母的數(shù)值， 使服務(wù) 效能越來越低， 隊伍越來越散， 專業(yè)化程度越來 也有 越低。這些問題的形成既有機制的問題， 管理水平的問題。 就公共圖書館的外部管理機制而言， 由于 沒有市場和供求關(guān)系的影響， 公共圖書館的積 極性主要依賴于館長的覺悟和能力 。 總分館的 建設(shè)很能說明這個問題：由于缺乏制度規(guī)定和 政府主導(dǎo)（ 個別地方領(lǐng)導(dǎo)開明的除外） ， 在體制 上制約了總分館建設(shè)， 凡推動總分館建設(shè)的圖 大都處于自討苦吃的境地 。 大多 書館和館長， 數(shù)不愿開展總分館建設(shè)的館長都以經(jīng)濟欠發(fā)達 為托辭， 但事實上總分館是低成本實現(xiàn)普遍均

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，

這也同樣適用于公共圖書館 。 館長需要具備資 源組織、 服務(wù)開展、 活動設(shè)計、 項目取舍的決策

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能力， 如新技術(shù)運用是公共圖書館緊跟潮流 、 擴 大服務(wù)覆 蓋 面、 方 便 讀 者、 提高效率的重要手 但在決策是否運用新技術(shù)開展服務(wù)時， 不能 段， 簡單認為新技術(shù)運用一定能夠提升服務(wù)效能 。 確實， 新技術(shù)的運用一般能夠提高效率， 但同時 會增加購置（ 開發(fā)） 、 專業(yè)人員、 運行、 維護和更 另外， 在資源有限時， 運用新技術(shù)會 新的成本， 可能導(dǎo)致傳統(tǒng)業(yè)務(wù)效能 削減傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的資源， 的降低。只有在運用新技術(shù)提高效率而產(chǎn)生的 才會提升效 收益足以抵消這些成本且有余時， 能。另外， 服務(wù)效益的提高與服務(wù)效能的提升 有關(guān)， 但不完全相同， 效能的提升不僅僅要求效 益高， 還要求能力與效益相匹配， 既不能閑置服 務(wù)能力， 又不能使服務(wù)能力長期超負荷， 這使得 提升服務(wù)效能變得比較復(fù)雜， 管理正是將能力、 效 率、 質(zhì) 量、 效益有機整合從而提升效能的 藝術(shù)。 提升公共圖書館的服務(wù)效能， 是公共圖書 館服務(wù)體系建設(shè)過程中的重要環(huán)節(jié)， 服務(wù)體系 的構(gòu)建可以提升服務(wù)效能， 提升服務(wù)效能又支 �！胺⻊�(wù)效能 ” 與原來 撐和加速服務(wù)體系的建設(shè) “服務(wù)效益” 僅差一字， 但擴大了概念的內(nèi)涵： 的 “服務(wù)效能” ， 既涵蓋了“服務(wù)效益 ” 也包含了原 “服務(wù)能力 ” 。以前一直是政府 來一直被掩蓋的 單向要求公共圖書館提高服務(wù)效益， 有時忽視 了為公共圖書館增加相應(yīng)的服務(wù)能力， 而提升 服務(wù)效能則明確了雙向的責(zé)任：公共圖書館要 主動提升服務(wù)效能， 政府也要為其增強服務(wù)能 力提供條件。 在這個過程中， 公共圖書館在充 應(yīng)抓住事業(yè)發(fā)展的 分認識職責(zé)和使命的同時， 機遇， 正確應(yīng)對面臨的挑戰(zhàn)。

3

結(jié)語

參考文獻

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邱冠華

蘇州圖書館原館長， 副研究館員。江蘇 蘇州 215002 （ 收稿日期：2015 － 06 － 12 ）

總第四十一卷

第二一八期

Vol. 41. No. 218

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