本文關(guān)鍵詞：美國(guó)規(guī)制影響分析與行政法的發(fā)展，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

Administrative Law and Regulatory Policy: Problems, Text, and Cases, Aspen Publishers, 2003, pp. 416, pp. 489-640.

　　 (9)See Paul L. Joskow and Roger G. Noll, Regulation in Theory and Practice: An Overview, in Gary Fromm(ed.), Studies in Public Regulation, MIT Press, 1981, p. 8.

　　 (10)王志偉：《現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)流派》，北京大學(xué)出版社2002年版，第269頁(yè)。

　　 (11)［德］馬克斯?韋伯：《社會(huì)學(xué)的基本概念》，顧忠華等譯，廣西師范大學(xué)出版社2004年版，第132頁(yè)。

　　 (12)參見(jiàn)姜明安：《正當(dāng)法律程序：扼制腐敗的屏障》，《中國(guó)法學(xué)》2008年第3期。

　　 (13)姜達(dá)洋：《讀懂亞當(dāng)?斯密》，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社2010年版，第1－10頁(yè)。

　　 (14)［英］亞當(dāng)?斯密：《國(guó)富論》，謝宗林、李華夏譯，中央編譯出版社2012年版，第355－356頁(yè)。

　　 (15)各國(guó)規(guī)制影響分析制度的名稱(chēng)并不盡相同。例如，美國(guó)將其稱(chēng)之為成本效益分析，而加拿大將其稱(chēng)之為規(guī)制影響分析說(shuō)明，英國(guó)則將其稱(chēng)之為規(guī)制遵從成本評(píng)估。參見(jiàn)吳浩、李向東：《國(guó)外規(guī)制影響分析制度》，中國(guó)法制出版社2010年版，第3－10頁(yè)。筆者將其稱(chēng)之為成本效益分析制度。

　　 (16)(25)(32)參見(jiàn)［美］W. 基普?維斯庫(kù)斯等：《反壟斷與管制經(jīng)濟(jì)學(xué)》(第四版)，陳甬軍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年，第23－24頁(yè)，第15頁(yè)，第592－593頁(yè)。

　　 (17)參見(jiàn)高秦偉：《美國(guó)規(guī)制影響分析與行政法的發(fā)展》，《環(huán)球法律評(píng)論》2012年第6期。

　　 (18)2008年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)雖然以《政府制定價(jià)格聽(tīng)證辦法》取代了2002《政府價(jià)格決策聽(tīng)證辦法》，細(xì)化了聽(tīng)證程序，但限價(jià)問(wèn)題依然不明。

　　 (19)參見(jiàn)［美］史蒂芬?布雷耶：《規(guī)制及其改革》，李紅雷等譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第100－101頁(yè)。

　　 (20)參見(jiàn)王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》(上)，中國(guó)法制出版社1995年版，第358－564頁(yè)。

　　 (21)See Linda Ann Sherman, Looking Through a Window of the Food and Drug Administration: FDA's Advisory Committee System, Preclinical, March/April 2004, Vol. 2, No. 2.

　　 (22)參見(jiàn)袁曙宏等主編：《美國(guó)藥品監(jiān)管法律框架》，中國(guó)醫(yī)藥科技出版社2008年版，第520－633頁(yè)。

　　 (23)參見(jiàn)李秀峰、陳曄：《韓國(guó)行政規(guī)制基本法的制定與實(shí)施》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第1期。

　　 (26)參見(jiàn)盧云等：《社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法治思考——社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法治建設(shè)座談會(huì)發(fā)言摘要》，《現(xiàn)代法學(xué)》1993年第3期。

　　 (27)參見(jiàn)楊魯慧、傅靜：《市場(chǎng)法治化：一個(gè)制度化建設(shè)的視角》，《理論討論》2006年第2期。

　　 (28)(29)(30)戚建剛：《“第三代”行政程序的學(xué)理解讀》，《環(huán)球法律評(píng)論》2013年第5期。

　　 (31)關(guān)于行政法法官制度。參見(jiàn)王靜：《美國(guó)聯(lián)邦行政法法官制度概覽》，載清華大學(xué)法律評(píng)論編委會(huì)編：《清華法律評(píng)論》2008年第3卷第1輯，清華大學(xué)出版社2009年版，第61－79頁(yè)。

　　 (33)See George J. Stigler, The Theory of Economic Regulation, 2 Bell Journal of Economics 3(1971).

　　 (34)See Andrea Renda, Law and Economics in the RIA World: Improving the Use of Economic Analysis in Public Policy and Legislation, Intersentia, 2011, pp. 17-18.

　　 【摘要】正當(dāng)程序是實(shí)現(xiàn)對(duì)行政規(guī)制權(quán)力控制的當(dāng)然要求。這是因?yàn)椋?dāng)程序契合了規(guī)制的科學(xué)性和合法性要求，能夠?qū)崿F(xiàn)行政規(guī)制與法律控權(quán)的有機(jī)結(jié)合。當(dāng)前我國(guó)行政規(guī)制的程序控制比較薄弱，立法粗疏，缺少“協(xié)商型”行政程序，行政程序效力不足，無(wú)法對(duì)政府權(quán)力形成有效約束。從法治發(fā)達(dá)國(guó)家的基本經(jīng)驗(yàn)、我國(guó)司法審查制度的缺失以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法治化建設(shè)看，通過(guò)正當(dāng)程序控制行政規(guī)制是我國(guó)的可行選擇。為此，應(yīng)當(dāng)建立和完善“審判型”、“立法型”和“協(xié)商型”行政程序；區(qū)分正式聽(tīng)證與非正式聽(tīng)證；建構(gòu)以“成本效益分析”為核心的規(guī)制影響分析制度。

　　 【關(guān)鍵詞】行政規(guī)制；正當(dāng)程序；法律控權(quán)；協(xié)商型程序；成本效益分析

　　 一、  問(wèn)題的提出

　　 依法行政、控制行政權(quán)力是行政法治應(yīng)有之義。然而，我國(guó)行政法治對(duì)行政機(jī)關(guān)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)力控制——行政規(guī)制——卻不盡如人意，法治化程度還有待提高。所謂行政規(guī)制，一般是指行政機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的決策和其他市場(chǎng)行為的限制。(1)為確�，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行，作為規(guī)范和制約微觀經(jīng)濟(jì)主體市場(chǎng)行為的行政規(guī)制是必不可少的。(2)然而，在我國(guó)，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還處在建設(shè)和培育期間，加之私人權(quán)利和經(jīng)濟(jì)自由傳統(tǒng)的缺乏，行政規(guī)制的科學(xué)性、正當(dāng)性和合法性成為一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

　　 這里不妨先例舉我國(guó)有關(guān)行政規(guī)制的三個(gè)典型事件。(1)2007年“蘭州牛肉面限價(jià)事件”。2007年5月，蘭州牛肉面的制作工藝入選蘭州市的第一批非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)名錄。2007年6月，蘭州牛肉面的價(jià)格出現(xiàn)上漲。之后，蘭州市物價(jià)局對(duì)蘭州牛肉面進(jìn)行限價(jià)。對(duì)蘭州牛肉面的限價(jià)引起人們對(duì)行政權(quán)越位監(jiān)管、行政干預(yù)冒充宏觀調(diào)控的擔(dān)憂。(3)(2)2011年“生乳標(biāo)準(zhǔn)事件”。2010年公布的《生鮮牛乳收購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)》將生乳中細(xì)菌總數(shù)規(guī)定為每毫升低于200萬(wàn)個(gè)，生乳蛋白質(zhì)含量每100克不低于2.8克，比原來(lái)標(biāo)準(zhǔn)降低。生乳國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的降低，導(dǎo)致了人們對(duì)牛奶質(zhì)量的擔(dān)憂以及對(duì)維護(hù)少數(shù)乳業(yè)寡頭壟斷地位的憤慨。(4)(3)2012年“重慶加油站事件”。2012年重慶市出臺(tái)的《重慶市涪陵區(qū)加油加氣站管理實(shí)施辦法》規(guī)定無(wú)償收回經(jīng)營(yíng)期滿30年的民營(yíng)加油站。該規(guī)定引發(fā)了人們對(duì)行政機(jī)關(guān)歧視民營(yíng)企業(yè)、打壓民營(yíng)企業(yè)生存空間的討論。(5)這三個(gè)事件引起的公眾質(zhì)疑，實(shí)際上反映了人們對(duì)行政規(guī)制的科學(xué)性和合法性的擔(dān)憂。所謂科學(xué)性，就是指規(guī)制是否遵循了市場(chǎng)規(guī)律，是否能夠取得預(yù)期效果；所謂合法性，就是指規(guī)制是否有法律依據(jù)，是否遵循了合法程序，社會(huì)公眾是否自愿服從行政機(jī)關(guān)的規(guī)制決定。其實(shí)，對(duì)我國(guó)行政規(guī)制的反思和批評(píng)由來(lái)已久。尤其是近幾年來(lái)，行政規(guī)制無(wú)處不在卻又往往失靈。例如，房地產(chǎn)限購(gòu)、不斷強(qiáng)化的食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制(6)引起了人們更多的思考和爭(zhēng)議。(7)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不完善、行政法治建設(shè)的滯后，導(dǎo)致了對(duì)行政規(guī)制無(wú)法通過(guò)法治的方式予以控制。因此，有必要對(duì)行政規(guī)制的法律控制問(wèn)題予以深刻的反思，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況尋找制約行政規(guī)制的適當(dāng)方式，以促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

　　 二、正當(dāng)程序：控制行政規(guī)制權(quán)力的當(dāng)然要求

　　 行政規(guī)制的法律控制，既包括事前和事中的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我控制，也包括事后的司法審查；既包括對(duì)法規(guī)或規(guī)章制定的控制，也包括對(duì)具體行政決定的控制；既包括規(guī)制機(jī)構(gòu)的自我審查，也包括外部機(jī)構(gòu)和公眾的監(jiān)督。歸納起來(lái)，對(duì)行政規(guī)制最常見(jiàn)也是最有效的方式就是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我控制和司法審查。從法治發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，無(wú)論是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我控制還是司法控制都遵循了一個(gè)基本原則：通過(guò)正當(dāng)程序來(lái)控制。也就是說(shuō)，不僅行政規(guī)制的形成過(guò)程要受到正當(dāng)程序的控制，而且法院也要運(yùn)用正當(dāng)程序?qū)σ?guī)制的合法性進(jìn)行審查。例如，美國(guó)行政機(jī)關(guān)在制定一項(xiàng)行政法規(guī)或規(guī)章時(shí)要受到《美國(guó)聯(lián)邦行政程序法》及相關(guān)法律的程序控制；在行政法規(guī)或規(guī)章頒布后，如果有人針對(duì)其提起訴訟，那么美國(guó)聯(lián)邦法院則運(yùn)用“程序上嚴(yán)格檢視規(guī)則”對(duì)其進(jìn)行審查，即要求行政機(jī)關(guān)在制定行政法規(guī)或規(guī)章時(shí)考慮各種相關(guān)因素，傾聽(tīng)利益方的意見(jiàn)，回應(yīng)各種質(zhì)疑，并對(duì)其最后的判斷和選擇作詳盡的解釋。可是，一般而言法院對(duì)行政法規(guī)或規(guī)章不做實(shí)質(zhì)審查。(8)之所以如此，是因?yàn)檎?dāng)程序與最后的規(guī)制控制之間本身就存在一種必然的聯(lián)系�；蛘哒f(shuō)，正當(dāng)程序契合行政規(guī)制的科學(xué)性和合法性的要求。

　　 (一)正當(dāng)程序契合行政規(guī)制的科學(xué)性要求

　　 無(wú)論是經(jīng)濟(jì)性規(guī)制還是社會(huì)性規(guī)制，都存在一個(gè)科學(xué)性問(wèn)題，即規(guī)制是否反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，是否符合事物的客觀規(guī)律。例如，政府對(duì)交通意外事故的規(guī)制，不可能實(shí)現(xiàn)交通零死亡的目的，但如果為追求零死亡的目標(biāo)而過(guò)多投入財(cái)政，則這種對(duì)交通的規(guī)制是不科學(xué)的。因?yàn)檫@不僅使得每生命邊際成本過(guò)大，而且妨礙了有限的財(cái)政投向其他領(lǐng)域，如醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，而后者的每生命平均成本和邊際成本都可能要比前者低很多。

　　 因此，行政規(guī)制的科學(xué)性就成為規(guī)制的基本目標(biāo)。根據(jù)公共利益規(guī)范理論，(9)行政規(guī)制的目的就是矯正自然壟斷、外部性等市場(chǎng)失靈問(wèn)題，從而使得市場(chǎng)更接近完全競(jìng)爭(zhēng)的理想狀態(tài)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率的提高。然而，行政機(jī)關(guān)如何有足夠的信息和理性獲知市場(chǎng)失靈的狀況及其程度，以及如何保障行政機(jī)關(guān)不因壓力和誘惑而作出符合公共利益的決定呢？現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展已經(jīng)證明行政機(jī)關(guān)同樣具有經(jīng)濟(jì)人特征：理性有限、知識(shí)有限以及追求私利。由此，公共選擇學(xué)派學(xué)者就認(rèn)為：“沒(méi)有理由把政府看做是超凡至圣的超級(jí)機(jī)器，沒(méi)有理由認(rèn)為政府總是集體利益的代表和反映。政府同樣也會(huì)犯錯(cuò)誤，也會(huì)不顧公益地追求由政府組成的集團(tuán)的自身利益”。(10)這就是所謂政府失靈、規(guī)制失靈。

　　 然而，矯正行政機(jī)關(guān)存在的缺陷、制定出科學(xué)合理的行政法規(guī)或規(guī)章，正當(dāng)程序是必然的選擇。需要注意的是，行政決策的程序與過(guò)程這兩個(gè)概念是有區(qū)別的。在管理學(xué)中，決策過(guò)程或者步驟一般包括問(wèn)題發(fā)現(xiàn)、問(wèn)題確認(rèn)、建立議程、確立目標(biāo)、信息搜集、擬訂備選方案、備選方案評(píng)估、行動(dòng)方案選擇八個(gè)環(huán)節(jié)。它反映的僅僅是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，遵循了這幾個(gè)步驟并不意味著決策獲得了科學(xué)性。決策具有科學(xué)性的核心在于是否提供了足夠的、令人信服的理由和標(biāo)準(zhǔn)。這就是正當(dāng)程序所擔(dān)負(fù)的任務(wù)。它為決策的科學(xué)性提供了一套制約機(jī)制，避免決策者的任意和武斷。這一套機(jī)制，就是讓公眾、各個(gè)階層以及利害關(guān)系人參與行政規(guī)制過(guò)程，必要時(shí)對(duì)各個(gè)意見(jiàn)和觀點(diǎn)予以辯論和質(zhì)證，而行政機(jī)關(guān)的規(guī)制決定必須建立在經(jīng)過(guò)質(zhì)證的、可靠的證據(jù)和事實(shí)之上。這樣，通過(guò)公眾參與、辯論質(zhì)證的程序機(jī)制，不僅能夠有效解決行政機(jī)關(guān)的理性有限、知識(shí)有限問(wèn)題，而且制約了行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的濫用，從而保證行政規(guī)制符合公共利益的目的、遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求。通過(guò)正當(dāng)程序確立的行政規(guī)制能夠最大限度地保障行政規(guī)制的科學(xué)性。

　　 (二)正當(dāng)程序契合行政規(guī)制的合法性要求

　　 行政規(guī)制的合法性，在表面上是要求行政規(guī)制遵循法律的規(guī)定，而實(shí)質(zhì)上是回應(yīng)正當(dāng)性的問(wèn)題。所謂正當(dāng)性問(wèn)題，根據(jù)德國(guó)學(xué)者馬克斯·韋伯的觀點(diǎn)，涉及民眾自愿服從權(quán)威的基礎(chǔ)，他認(rèn)為：“行動(dòng)，特別是涉及社會(huì)關(guān)系的社會(huì)行動(dòng)，可以受到人們相信存在一種‘正當(dāng)秩序’這一信念的指導(dǎo)。而人們的行動(dòng)真正受到這種信念制約的可能性則稱(chēng)作這種秩序的‘有效性’”。(11)就行政規(guī)制的合法性而言，涉及公眾或利害關(guān)系人如何相信行政規(guī)制的科學(xué)性從而自愿服從行政規(guī)制。而正當(dāng)程序則有助于實(shí)現(xiàn)這種合法性。

　　 一般認(rèn)為，正當(dāng)程序可追溯到英國(guó)法中古老的“自然正義原則”，它是對(duì)司法審判的基本要求，即“自己不做自己的法官”和“對(duì)他人做出不利行為要事先告知、說(shuō)明理由和聽(tīng)取申辯”。(12)通過(guò)這兩個(gè)基本要求，法官的裁判獲得了正當(dāng)性，容易為當(dāng)事人和公眾所接受和信服。隨著13世紀(jì)《英國(guó)大憲章》規(guī)定“王國(guó)法律”以及《美國(guó)聯(lián)邦憲法第五修正案》和《美國(guó)聯(lián)邦憲法第十四修正案》確立了正當(dāng)法律程序，正當(dāng)程序被賦予了“防止政府權(quán)力的專(zhuān)斷和濫用”的新意義。只有程序控制下的權(quán)力才具有正當(dāng)性，公眾才會(huì)信服。

　　 就行政機(jī)關(guān)權(quán)力行使的合法性而言，從一般意義上來(lái)說(shuō)，只要行政機(jī)關(guān)遵循法律便可獲得公眾自愿服從的權(quán)威。但是，具體到某一執(zhí)法領(lǐng)域，行政權(quán)威的正當(dāng)化必須有賴(lài)于各種具體情況，而不是僅僅憑一句“合法性”或“依法行政”就可解決。在行政規(guī)制領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)的權(quán)威要獲得公眾和利害關(guān)系人的自愿認(rèn)可，就必須通過(guò)某種方式讓他們相信行政規(guī)制是理性的，目的在于增進(jìn)公共利益。而這種方式必須具有公開(kāi)性、公平性和公正性，能讓公眾憑借自己的眼睛看到行政規(guī)制權(quán)力運(yùn)行的路徑和方式、憑借自身的理性來(lái)判斷行政規(guī)制的科學(xué)性。通過(guò)這種正當(dāng)化的機(jī)制，人們會(huì)相信行政機(jī)關(guān)的規(guī)制權(quán)力是在理性的軌道內(nèi)運(yùn)行，不存在恣意和武斷的決策。就前文所列舉的行政規(guī)制案例而言，不論行政機(jī)關(guān)如何辯稱(chēng)其行政規(guī)制符合公共利益，但因其缺乏正當(dāng)化機(jī)制——正當(dāng)程序——故也無(wú)從讓民眾信服。

　　 (三)正當(dāng)程序能夠?qū)崿F(xiàn)行政規(guī)制與法律控權(quán)的有機(jī)結(jié)合

　　 西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的鼻祖英國(guó)學(xué)者亞當(dāng)·斯密曾這樣解釋市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)：在“自然的自由”或者“完美的自由”的環(huán)境下，通過(guò)“一只看不見(jiàn)的手引導(dǎo)”，每個(gè)人在追求自己的私利時(shí)卻有效地增進(jìn)社會(huì)利益。這“一只看不見(jiàn)的手”就是商品通過(guò)自由競(jìng)爭(zhēng)所形成的價(jià)格機(jī)制。(13)

　　 亞當(dāng)·斯密討論的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)幾乎是排除行政機(jī)關(guān)干預(yù)的幾近“放任自由”的經(jīng)濟(jì)，行政機(jī)關(guān)的職能僅僅局限于國(guó)防、軍備以及公共工程等事務(wù)。在今天討論市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)，行政機(jī)關(guān)這只“看得見(jiàn)的手”已經(jīng)深度介入。行政規(guī)制本意是矯正市場(chǎng)失靈，然而很多時(shí)候行政機(jī)關(guān)自身卻失靈了，行政規(guī)制的結(jié)果適得其反。要最大限度減少規(guī)制錯(cuò)誤、防止行政機(jī)關(guān)失靈，除了要適度放松規(guī)制之外，還要通過(guò)正當(dāng)程序確保規(guī)制的質(zhì)量。當(dāng)質(zhì)量良好的規(guī)制矯正失靈的市場(chǎng)、保障競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格機(jī)制的形成時(shí)，那么通過(guò)正當(dāng)程序，行政規(guī)制與法律控權(quán)就實(shí)現(xiàn)了融合。

　　 然而，正當(dāng)程序?qū)崿F(xiàn)行政規(guī)制與法律控權(quán)的契合不止體現(xiàn)于此。實(shí)際上，在正當(dāng)程序中，公眾的積極參與本身就是追求私利同時(shí)增進(jìn)了公共利益。亞當(dāng)·斯密是這樣描繪這“一只看不見(jiàn)的手”的：“每一個(gè)人必然都是在他個(gè)人能力范圍內(nèi)，奮力使社會(huì)每年的收入盡可能最大。他通常卻是無(wú)意于增進(jìn)公眾利益，也不知道自己增進(jìn)了多少公眾利益。他偏好維持國(guó)內(nèi)勤勞甚于維持國(guó)外勤勞，只因?yàn)樗氪_保自己的資本安全；他努力引導(dǎo)這個(gè)國(guó)內(nèi)勤勞，使他的產(chǎn)出盡可能有最大價(jià)值，為的只是想盡可能增加他自己的利益；結(jié)果，在這種場(chǎng)合，和其他許多場(chǎng)合一樣，他宛如被一只看不見(jiàn)的手引導(dǎo)，增進(jìn)了一個(gè)在其意圖之外的目的�！�(14)在正當(dāng)程序中，作為參與者的利害關(guān)系人或受影響者，彼此利益可能存在沖突，這就需要他們通過(guò)舉證、辯論、質(zhì)證來(lái)支持自己提出的事實(shí)、主張或觀點(diǎn)。由此，通過(guò)這種公開(kāi)、公平和公正的正當(dāng)程序形成的法規(guī)或規(guī)章能夠最大限度地保障公共利益。正當(dāng)程序與自由市場(chǎng)具有一個(gè)相似之處，即雖然參與者的目的在于追求私利，但其結(jié)果卻增進(jìn)了公共利益；二者所不同的是，正當(dāng)程序設(shè)定的市場(chǎng)不過(guò)是法律的擬制而已。

　　 三、我國(guó)行政規(guī)制正當(dāng)程序控制制度之缺陷

　　 為何我國(guó)行政規(guī)制的科學(xué)性和合法性備受質(zhì)疑呢？筆者認(rèn)為，行政規(guī)制缺乏正當(dāng)程序的有效制約是其最主要的原因，主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：(1)立法的粗疏，(2)程序的法律效力或約束力不足。

(一)立法的粗疏 (點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　 所謂立法的粗疏，就是正當(dāng)程序原則確立有余，但因具體的程序制度和規(guī)則的模糊或者欠缺，而導(dǎo)致不能準(zhǔn)確適用或者無(wú)法適用。與美國(guó)、日本和韓國(guó)的行政規(guī)制程序制度相比，我國(guó)的行政規(guī)制程序制度要簡(jiǎn)單得多。我國(guó)至今沒(méi)有一部統(tǒng)一的行政程序法，各種行政程序制度散見(jiàn)于各法律法規(guī)中，這些行政程序制度主要包括：回避、管轄、委托、調(diào)查、聽(tīng)證、信息公開(kāi)、簡(jiǎn)易程序、說(shuō)明理由、送達(dá)以及許可等。從表面上看，現(xiàn)有的行政程序制度也不少，但其粗疏是顯而易見(jiàn)的。具體表現(xiàn)為：

　　 1.“伙伴—平等式”程序的缺無(wú)。行政機(jī)關(guān)要對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行規(guī)制和介入，“伙伴—平等式”程序是必不可少的。因?yàn)槟承┬姓?guī)制的科學(xué)性和正當(dāng)性一定程度上就來(lái)自于這類(lèi)程序。這些行政程序制度能夠?qū)⒎稚⒃诟鞯氐牟煌藚R集在一起，共同交流信息和知識(shí)，提供和討論不同的可能方案，最后獲得最佳的解決方案。例如，《重慶市涪陵區(qū)加油加氣站管理實(shí)施辦法》中“加油加氣站的有效期為30年，經(jīng)營(yíng)期滿政府無(wú)償收回”這一規(guī)定的科學(xué)性和合法性完全可以通過(guò)“伙伴—平等式”程序來(lái)實(shí)現(xiàn)。

　　 2.成本效益分析法律化的缺失。在法治發(fā)達(dá)國(guó)家，成本效益分析是制定行政規(guī)制的必經(jīng)程序和必須方法。(15)在美國(guó)，政府通過(guò)立法規(guī)定行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)或規(guī)章時(shí)必須進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益分析。其中，里根政府1981年的“12991號(hào)行政命令”確立了比較成熟的成本效益標(biāo)準(zhǔn)。(16)2002年《美國(guó)規(guī)制改進(jìn)法》規(guī)定成本收益分析必須作為行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則的一種原則和程序，對(duì)行政規(guī)制作出影響分析是行政法規(guī)或規(guī)章草案的有機(jī)組成部分等。(17)雖然2004年國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第17條規(guī)定：“積極探索對(duì)政府立法項(xiàng)目尤其是經(jīng)濟(jì)立法項(xiàng)目的成本效益分析制度。政府立法不僅要考慮立法過(guò)程成本，還要研究其實(shí)施后的執(zhí)法成本和社會(huì)成本”，但時(shí)至今日《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》仍沒(méi)有對(duì)成本效益分析制度進(jìn)行規(guī)定。

　　 3.行政規(guī)制程序制度科學(xué)性和體系性的缺乏。例如，《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《價(jià)格法》)第23條雖然規(guī)定了聽(tīng)證制度，但卻沒(méi)有對(duì)聽(tīng)證的開(kāi)啟、程序及效力作規(guī)定，尤其是對(duì)哪些事項(xiàng)屬于“制定政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)”這一聽(tīng)證事項(xiàng)的范疇未作明確規(guī)定。(18)再如，對(duì)于食品藥品規(guī)制的聽(tīng)證程序，《國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局聽(tīng)證規(guī)則(試行)》第23條只對(duì)依申請(qǐng)聽(tīng)證和依職權(quán)聽(tīng)證進(jìn)行了區(qū)分：依申請(qǐng)聽(tīng)證主要適用于行政處罰的聽(tīng)證，這與美國(guó)正式裁決程序相似；依職權(quán)聽(tīng)證是一種收集意見(jiàn)的程序，大致與美國(guó)的非正式聽(tīng)證相似，適用于抽象行政行為。但是，與美國(guó)的聽(tīng)證程序相比，我國(guó)不僅沒(méi)有針對(duì)抽象行政行為的正式聽(tīng)證程序，而且依職權(quán)聽(tīng)證的類(lèi)別也較單一，程序比較簡(jiǎn)單。

　　 (二)行政規(guī)制控制程序的法律效力不足

　　 行政規(guī)制控制程序的法律效力，是指其法律約束力。行政規(guī)制控制程序?qū)τ谛姓?guī)制的法律約束力如何呢？以下筆者試以《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》為例來(lái)進(jìn)行分析。對(duì)于行政法規(guī)或規(guī)章的起草，《行政法規(guī)制定程序條例》第12條規(guī)定：“起草行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式”�！兑�(guī)章制定程序條例》第14條也做了類(lèi)似規(guī)定。可見(jiàn)，行政法規(guī)或規(guī)章的制定都需要經(jīng)歷座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等一種或多種收集意見(jiàn)的程序，但這些程序?qū)π姓ㄒ?guī)或規(guī)章的制定有何效力呢？對(duì)此，上述兩個(gè)條例并沒(méi)有規(guī)定。這實(shí)際上意味著起草部門(mén)可不受這些程序的約束，對(duì)于從這些程序中產(chǎn)生的意見(jiàn)，其完全具有自由裁量權(quán)。盡管《規(guī)章制定程序條例》第15條涉及了聽(tīng)證會(huì)的效力問(wèn)題，但這種效力只具有軟約束力——“說(shuō)明對(duì)聽(tīng)證會(huì)意見(jiàn)的處理情況及其理由”。對(duì)于處理是否正確、理由是否成立，并無(wú)特定程序?qū)ζ溥M(jìn)行辯論或?qū)徍恕?duì)于行政法規(guī)或規(guī)章的審查，《行政法規(guī)制定程序條例》第21條規(guī)定：“行政法規(guī)送審稿涉及重大、疑難問(wèn)題的，國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)召開(kāi)由有關(guān)單位、專(zhuān)家參加的座談會(huì)、論證會(huì)，聽(tīng)取意見(jiàn)，研究論證”。《規(guī)章制定程序條例》第22條也作了同樣規(guī)定。專(zhuān)家座談會(huì)和論證會(huì)同樣也是收集意見(jiàn)程序，上述條例并沒(méi)有對(duì)其法律效力作規(guī)定。可見(jiàn)，審查機(jī)構(gòu)可以不受這些程序的約束，對(duì)收集的意見(jiàn)具有自由裁量權(quán)。因此，在此類(lèi)聽(tīng)證的法律效力幾近缺失的情況下，很難對(duì)行政規(guī)制進(jìn)行有效控制。例如，前文提到的2011年“生乳標(biāo)準(zhǔn)事件”，就是因?yàn)樾姓?guī)制控制程序效力的缺失，使得公眾或利害關(guān)系人意見(jiàn)不能約束行政機(jī)關(guān)的選擇，從而導(dǎo)致人們對(duì)生乳標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性的質(zhì)疑。

　　 固然，美國(guó)行政法規(guī)的制定程序，除了法律明確規(guī)定之外，基于效率的考量，大多采取非正式程序。但是，這些非正式程序僅僅意味著不采取復(fù)雜的辯論、質(zhì)證的程序和規(guī)則，其對(duì)行政機(jī)關(guān)仍具有約束力。這里筆者試以美國(guó)高速公路交通安全管理局(以下簡(jiǎn)稱(chēng)美國(guó)高速公路管理局)制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則為例進(jìn)行分析。實(shí)際上，在相關(guān)議案提出之前，美國(guó)高速公路管理局就開(kāi)始收集初步信息；然后，制定一個(gè)初步標(biāo)準(zhǔn)并在聯(lián)邦登記上發(fā)布通告，相關(guān)人士可就該標(biāo)準(zhǔn)遞交評(píng)論、信息和修改建議。對(duì)于根據(jù)收集的各類(lèi)信息而提出的議案，美國(guó)高速公路管理局會(huì)舉行非正式的聽(tīng)證或公聽(tīng)會(huì)。根據(jù)聽(tīng)證會(huì)上獲得的建議對(duì)議案進(jìn)行修正后，美國(guó)高速公路管理局仍必須將其公布并允許公眾評(píng)論以滿足法律規(guī)定“通告和評(píng)論”之要求。最后，美國(guó)高速公路管理局將頒布一個(gè)最終規(guī)則。(19)雖然這種非正式程序的約束力不如正式程序那樣嚴(yán)格，但行政機(jī)關(guān)在面對(duì)公眾的批評(píng)、質(zhì)疑后必須予以公開(kāi)回應(yīng)并做出修改，然后再經(jīng)歷公眾的批評(píng)、質(zhì)疑，再回應(yīng)、修改。顯然，這些非正式程序?qū)π姓䴔C(jī)關(guān)的約束力是相當(dāng)強(qiáng)的，而非如我國(guó)行政機(jī)關(guān)那樣具有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)。

　　 另外，需要注意的是，我國(guó)具體行政規(guī)制決定(具體行政行為)程序的效力剛性也令人懷疑。以行政許可決定的聽(tīng)證程序?yàn)槔瑢?duì)于需要進(jìn)行聽(tīng)證的行政許可決定，《行政許可法》第48條第2款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽(tīng)證筆錄，作出行政許可決定”。從表面上看，聽(tīng)證程序?qū)π姓S可決定構(gòu)成了強(qiáng)硬的約束力，但由于在行政訴訟上我國(guó)并沒(méi)有建立起“案卷排他性原則”般的審查機(jī)制，因此聽(tīng)證的法律約束力也大打折扣。

　　 四、我國(guó)選擇行政規(guī)制正當(dāng)程序控制的可行性

　　 (一)從法治發(fā)達(dá)國(guó)家的基本經(jīng)驗(yàn)看我國(guó)選擇的可行性

　　 針對(duì)行政法規(guī)或規(guī)章的制定，《美國(guó)聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定的程序包括非正式程序、例外程序、正式程序、混合程序、協(xié)商程序以及經(jīng)濟(jì)效益分析；針對(duì)行政裁決，則包括聽(tīng)證程序、證明程序、決定程序以及有些裁決所適用的非正式程序。(20)具體到某一行業(yè)或領(lǐng)域，行政規(guī)制不僅受到《美國(guó)聯(lián)邦行政程序法》確立的程序控制約束，而且受到本行業(yè)法律確立的程序控制約束。例如，美國(guó)聯(lián)邦食品藥品監(jiān)督管理局的規(guī)制權(quán)力往往受到《美國(guó)聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》和《美國(guó)公共衛(wèi)生服務(wù)法》等法律確立的程序控制約束。針對(duì)抽象行政行為的法規(guī)或規(guī)章制定，其規(guī)定下列事項(xiàng)需要進(jìn)行正式聽(tīng)證：(1)發(fā)布、修訂或撤回某項(xiàng)條例；(2)發(fā)布、修改或撤回某項(xiàng)命令。所謂正式聽(tīng)證，主要在于對(duì)證據(jù)和事實(shí)的辯論和質(zhì)證，嚴(yán)格遵循證據(jù)規(guī)則，證據(jù)的接受必須依賴(lài)于此種公開(kāi)舉行的聽(tīng)證程序。而對(duì)于行政機(jī)關(guān)在作出決策之前收集和了解信息的事項(xiàng)，則需進(jìn)行非正式聽(tīng)證。非正式聽(tīng)證不受證據(jù)規(guī)則的嚴(yán)格約束，程序比較自由；非正式聽(tīng)證包括公眾質(zhì)詢(xún)委員會(huì)聽(tīng)證、顧問(wèn)委員會(huì)公開(kāi)聽(tīng)證、專(zhuān)員公開(kāi)聽(tīng)證和規(guī)制性聽(tīng)證等聽(tīng)證形式。公眾質(zhì)詢(xún)委員會(huì)聽(tīng)證的目的是公平審核醫(yī)學(xué)、科學(xué)和技術(shù)類(lèi)問(wèn)題，其成員必須具有醫(yī)學(xué)、技術(shù)、科學(xué)或其他相關(guān)背景；公眾咨詢(xún)委員會(huì)聽(tīng)證的目的在于為行政機(jī)關(guān)提供專(zhuān)業(yè)建議，(21)公眾咨詢(xún)委員會(huì)的人員構(gòu)成不僅僅包括該行業(yè)專(zhuān)家，還包括相關(guān)利益者；規(guī)制性聽(tīng)證目的是在采取某項(xiàng)監(jiān)管行動(dòng)之前獲取信息或聽(tīng)取建議。需要注意的是，規(guī)制性聽(tīng)證是秘密聽(tīng)證，不對(duì)外公開(kāi)，其他聽(tīng)證都是公開(kāi)聽(tīng)證。另外，針對(duì)罰款，采取的是正式裁決程序，審裁官是法律規(guī)定的行政法官。(22)相對(duì)于程序自由的非正式裁決程序，正式裁決程序要求當(dāng)事人一方對(duì)他方所提出的證據(jù)有進(jìn)行口頭辯論、相互質(zhì)問(wèn)，行政機(jī)關(guān)只能根據(jù)聽(tīng)證的筆錄作出決定。

　　 在20世紀(jì)90年代的放松行政規(guī)制的改革中，日本、韓國(guó)都對(duì)行政規(guī)制進(jìn)行了改革，其中一個(gè)重要方面就是加強(qiáng)了行政規(guī)制的程序控制。有學(xué)者將這些程序概括為：(1)建立行政規(guī)制的民意調(diào)查制度。行政機(jī)關(guān)的重大規(guī)制政策出臺(tái)前都要進(jìn)行民意調(diào)查以保證行政法規(guī)或規(guī)章符合民意。通過(guò)民意調(diào)查，還可以宣傳行政機(jī)關(guān)的政策，獲取國(guó)民的理解和支持，掌握民眾對(duì)政府服務(wù)的滿意程度。(2)建立協(xié)商談判程序。該程序要求行政機(jī)關(guān)在擬議行政法規(guī)或規(guī)章之前，先設(shè)立協(xié)商談判委員會(huì)。該委員會(huì)成員由規(guī)制者和被規(guī)制者以及其他利害關(guān)系人和公眾代表組成。協(xié)商談判委員會(huì)的會(huì)議必須公開(kāi)舉行。行政法規(guī)或規(guī)章必須是協(xié)商談判達(dá)成合意的結(jié)果。(3)建立行政規(guī)制聽(tīng)證制度。(23)

　　 無(wú)論是美國(guó)這種老牌的法治國(guó)家還是日本、韓國(guó)這些新轉(zhuǎn)型的法治國(guó)家都先后選擇了正當(dāng)程序作為控制行政規(guī)制的重要方式，這表明正當(dāng)程序在行政規(guī)制的控制中具有普適性。顯然，在我國(guó)憲法明確確立實(shí)施社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的目標(biāo)后，選擇正當(dāng)程序作為控制行政規(guī)制的方式自然是可行的。

　　 (二)從司法審查制度的缺失看我國(guó)選擇的可行性

　　 在法治發(fā)達(dá)國(guó)家，法院有權(quán)對(duì)行政規(guī)制予以審查，正當(dāng)程序是裁判的重要依據(jù)。在普通法系國(guó)家如美國(guó)，法院運(yùn)用正當(dāng)程序?qū)π姓?guī)制的審查不取決于制定法甚至憲法是否有相關(guān)規(guī)定，其依賴(lài)的是自己創(chuàng)造的聯(lián)邦普通法。這些普通法要求行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)或規(guī)章或者作出行政規(guī)制決定時(shí)，必須清楚地解釋它們決策或者選擇的理由，并且這些理由必須是與它們以前的決策或選擇的理由是一致的，以此證明該行政規(guī)制是理性的、合理的而不是任意的、武斷的。這構(gòu)成了“程序上嚴(yán)格檢視規(guī)則”的內(nèi)容。(24)因此，對(duì)于普通法系國(guó)家，制定法上沒(méi)有正當(dāng)程序的規(guī)定并不妨礙法院以正當(dāng)程序?qū)π姓?guī)制進(jìn)行審查。

　　 我國(guó)并沒(méi)有確立像法治發(fā)達(dá)國(guó)家那樣的司法審查制度�！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法》)第45條規(guī)定，“違反法定程序”是裁判的依據(jù)之一，但其僅僅適用于具體行政行為。雖然有許多行政規(guī)制決定屬于具體行政行為，如行政許可、對(duì)行政規(guī)制違法行為的查處，但行政規(guī)制的重點(diǎn)不是針對(duì)某個(gè)具體的企業(yè)、組織或個(gè)人的決定，而是針對(duì)法規(guī)或規(guī)章的制定，即所謂針對(duì)不特定多數(shù)人的抽象行政行為。(25)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行行政規(guī)制的關(guān)鍵是如何設(shè)定一個(gè)科學(xué)的合法的規(guī)則，而針對(duì)某一具體對(duì)象的行政規(guī)制就簡(jiǎn)單多了。就法律控制而言，其重點(diǎn)在于規(guī)范性文件或者抽象行政行為而不是具體行政行為，如對(duì)行政許可規(guī)制的法律控制的重點(diǎn)不在于行政許可的實(shí)施決定而在于行政許可的設(shè)定。人民法院對(duì)行政規(guī)制的控制沒(méi)有用武之地，因?yàn)椤缎姓V訟法》第12條已經(jīng)明確規(guī)定“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”不納入受案范圍。前述三個(gè)事件所涉及的行政規(guī)制都是行政機(jī)關(guān)作出的抽象行政決定，人民法院無(wú)法對(duì)其行使司法控制權(quán)。

在缺乏司法審查制度的背景下，我國(guó)選擇正當(dāng)程序作為控制行政機(jī)關(guān)行使規(guī)制權(quán)力的重要手段不僅必要而且可行。必要是因?yàn)榧毙鑼?duì)行政規(guī)制的形成過(guò)程進(jìn)行程序控制，也就是說(shuō)，由于缺乏司法審查制度，行政程序?qū)π姓?guī)制的控制就顯得更加重要和迫切；可行是因?yàn)檎?dāng)程序的觀念不僅深入人心，而且在立法上也已經(jīng)獲得認(rèn)可，通過(guò)行政程序控制行政規(guī)制不存在巨大的阻礙。例如，除《行政訴訟法》第54條規(guī)定了“違反法定程序”的裁判依據(jù)之外，2004年《中華人民共和國(guó)行政許可法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政許可法》)第19條也規(guī)定，設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等程序，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

而《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政強(qiáng)制法》)則幾乎是一部行政強(qiáng)制程序法。此外，在數(shù)量龐大的行政法規(guī)和規(guī)章中，制度設(shè)計(jì)都基本反映了正當(dāng)程序原則。因此，就目前而言，利用行政程序制度實(shí)現(xiàn)對(duì)行政規(guī)制的有效控制是可行的。

　　 (三)從市場(chǎng)法治化建設(shè)角度看我國(guó)選擇的可行性

　　 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)。學(xué)界普遍認(rèn)為，法治經(jīng)濟(jì)不僅僅是建立一套法律制度，更重要的是這套法律制度所體現(xiàn)的價(jià)值、觀念、精神和文化。法治經(jīng)濟(jì)的價(jià)值和精神主要包括權(quán)利平等、契約自由、公平正義。(26)在今天，人們對(duì)法治經(jīng)濟(jì)有了更深的理解，除平等、自由(權(quán)利)和公平之外，還包括對(duì)經(jīng)濟(jì)人和政府的約束。(27)

　　 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法治化包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是完善的法律體系和制度；二是平等、自由(權(quán)利)、公平、限權(quán)等價(jià)值認(rèn)同。那么，如何實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法治化呢？通過(guò)正當(dāng)程序?qū)崿F(xiàn)對(duì)行政規(guī)制權(quán)力的控制是一個(gè)重要途徑。這是因?yàn)椋?1)雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法治化需要大量的部門(mén)法，包括民法、經(jīng)濟(jì)法、刑法、訴訟法等，但同樣離不開(kāi)行政法。對(duì)行政機(jī)關(guān)行使規(guī)制權(quán)力的規(guī)范和控制是行政法的一項(xiàng)任務(wù)。如果將正當(dāng)程序原則通過(guò)立法具體化為一系列行政程序制度，并且實(shí)現(xiàn)對(duì)行政規(guī)制的規(guī)范和控制，那么就意味著在行政規(guī)制領(lǐng)域建立了一套比較成熟的程序制度，豐富和完善了行政法律體系。(2)行政程序制度有利于培養(yǎng)行政機(jī)關(guān)和民眾的平等、自由(權(quán)利)、公平、限權(quán)觀念的形成。對(duì)控制行政規(guī)制的行政程序，其核心在于利害關(guān)系人和公眾的參與，讓法規(guī)或規(guī)章的制定以及對(duì)行政規(guī)制違法行為的查處處于陽(yáng)光之下并受到公眾近距離的觀察、評(píng)論、質(zhì)證和監(jiān)督。當(dāng)代行政程序有兩種類(lèi)型，一種是“命令—控制式”程序，一種是“伙伴—平等式”程序�！懊睢刂剖健背绦驈�(qiáng)調(diào)的是保證行政機(jī)關(guān)正確適用和執(zhí)行法律以保障公民的權(quán)利并限制行政裁量權(quán)或者確保行政機(jī)關(guān)在從事影響不特定人的權(quán)利和義務(wù)的行為時(shí)能夠符合議會(huì)授權(quán)法的目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)民主的合法性。與“命令—控制式”程序強(qiáng)調(diào)要形成具體行政行為或規(guī)章相比，“伙伴—平等式”程序更強(qiáng)調(diào)不同主體之間的溝通；與“命令—控制式”程序是“在一個(gè)等級(jí)的、以國(guó)家行政機(jī)關(guān)為中心的環(huán)境下運(yùn)作”相比，“伙伴—平等式”程序“是在一種新的、非等級(jí)式的和去集中化的環(huán)境中運(yùn)行，它重視公與私的機(jī)構(gòu)之間的相互合作、國(guó)家的和超國(guó)家之間的治理”。(28)顯然，“命令—控制式”程序更能夠促進(jìn)行政機(jī)關(guān)和民眾“限權(quán)”、“權(quán)利保障”觀念的形成，而“伙伴—平等式”程序更有利于促進(jìn)他們“平等”、“合作”觀念的形成。

　　 五、我國(guó)行政規(guī)制正當(dāng)程序制度之完善

　　 就行政規(guī)制正當(dāng)程序制度的完善而言，由于涉及內(nèi)容太多，筆者只做一些方向性和綱領(lǐng)性的建議，并對(duì)一些重要的程序制度予以闡釋。

　　 (一)建立和完善“審判型”、“立法型”和“協(xié)商型”行政程序

　　 “審判型”行政程序針對(duì)的是個(gè)別行政決定(具體行政行為)，它是一種模仿“法庭程序”和“法官角色”的程序，行政機(jī)關(guān)的角色類(lèi)似于法官。該類(lèi)程序肇始于19世紀(jì)中葉，屬于第一代行政程序�！傲⒎ㄐ汀毙姓绦虻恼{(diào)整對(duì)象是行政機(jī)關(guān)的立法行為，它是一種模仿立法的程序，“行政機(jī)關(guān)在制定行政規(guī)章時(shí)的角色類(lèi)似于‘立法機(jī)關(guān)’”，該類(lèi)程序肇始于1946年《美國(guó)聯(lián)邦行政程序法》，屬于第二代程序。(29)這兩類(lèi)程序，就是上文提到的“命令—控制式”行政程序。而“協(xié)商型”行政程序就是“伙伴—平等式”行政程序，其強(qiáng)調(diào)通過(guò)不同主體之間的平等溝通和協(xié)商來(lái)尋找最佳的方案。

　　 在我國(guó)，最為突顯的是“審判型”行政程序，即主要是針對(duì)行政處罰、行政許可、行政調(diào)查、行政強(qiáng)制等具體行政行為的程序，強(qiáng)調(diào)的是對(duì)行政權(quán)的控制，如《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》中確立的程序制度�，F(xiàn)在，我國(guó)也開(kāi)始重視“立法型”行政程序，強(qiáng)調(diào)在制定行政法規(guī)或規(guī)章時(shí)保障公眾的參與、收集不同的意見(jiàn)，如《行政許可法》、《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》確立的程序制度。而“協(xié)商型”行政程序則很少甚至很難在我國(guó)法律、法規(guī)、規(guī)章上找到其蹤影。法治發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、日本、韓國(guó)的規(guī)制程序就包含有這類(lèi)協(xié)商程序，其強(qiáng)調(diào)的是由各利益方的代表組成協(xié)商委員會(huì)并通過(guò)平等協(xié)商最終達(dá)成合意制定成法規(guī)或規(guī)章。(30)

　　 在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，行政規(guī)制涉及諸多經(jīng)濟(jì)、科學(xué)的專(zhuān)業(yè)問(wèn)題，單純由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)法規(guī)或規(guī)章的制定已經(jīng)不合時(shí)宜，需要全社會(huì)參與。因此，不僅要落實(shí)好“審判型”行政程序，控制行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)；也要不斷完善“立法型”行政程序，保障公眾的意見(jiàn)得到表達(dá)和回應(yīng)；更要重視“協(xié)商型”行政程序的建立，保障行政機(jī)關(guān)、專(zhuān)家、利害關(guān)系人和公眾平等溝通和協(xié)商以達(dá)成最佳的方案合意。因此，我國(guó)在完善正當(dāng)程序?qū)π姓?guī)制控制的過(guò)程中，，應(yīng)將“審判型”行政程序、“立法型”行政程序、“協(xié)商型”行政程序并重，在遇到不同的問(wèn)題時(shí)適用不同類(lèi)型的行政程序予以解決，最大限度地保障行政規(guī)制的科學(xué)性和合法性。例如，對(duì)于前文提到的三個(gè)事件，“重慶加油站事件”可通過(guò)“協(xié)商型”程序來(lái)化解，“蘭州牛肉粉限價(jià)事件”可通過(guò)“審判型”程序來(lái)解決，“生乳標(biāo)準(zhǔn)事件”可通過(guò)“立法型”程序來(lái)解決。

　　 (二)完善聽(tīng)證程序，區(qū)分正式聽(tīng)證與非正式聽(tīng)證

　　 在我國(guó)，聽(tīng)證程序制度規(guī)定比較多，不僅行政處罰、行政許可等具體行為的行政程序中規(guī)定了聽(tīng)證程序，而且在制定行政法規(guī)或規(guī)章的行政程序中也規(guī)定了聽(tīng)證程序。由于前者規(guī)定比較詳盡，后者規(guī)定比較粗疏，因此這里關(guān)鍵在于完善行政法規(guī)或規(guī)章制定的聽(tīng)證程序。

　　 首先，區(qū)分正式聽(tīng)證與非正式聽(tīng)證。正式聽(tīng)證為“審判型”聽(tīng)證，也是模仿法庭程序，強(qiáng)調(diào)質(zhì)證和辯論，嚴(yán)格遵循證據(jù)規(guī)則；而非正式聽(tīng)證則比較自由，各方可以發(fā)表意見(jiàn)、進(jìn)行辯論，無(wú)需嚴(yán)格遵循證據(jù)規(guī)則，證據(jù)的采納以“合理性”為標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國(guó)行政法規(guī)或規(guī)章制定程序雖然規(guī)定了“聽(tīng)證(會(huì))”，但是實(shí)際上都是收集意見(jiàn)的非正式程序。然而，對(duì)于涉及重大公共利益和基本權(quán)利的重大事項(xiàng)規(guī)制，應(yīng)該采取正式聽(tīng)證程序，以保證行政規(guī)制的合法性。同時(shí)，必須明文確立職能分離原則、禁止單方原則和中立原則。這三項(xiàng)原則都是為保證聽(tīng)證的公開(kāi)、公正和公平為目的，只是側(cè)重點(diǎn)不同。職能分離，是指調(diào)查和決定的分離，即聽(tīng)證主持人或裁決人不得與聽(tīng)證議題有利害關(guān)系。為此，就必須要求聽(tīng)證主持人不得單方面與任何當(dāng)事人進(jìn)行接觸和通信，法律允許的通信和接觸必須采取訴狀形式以供聽(tīng)證會(huì)其他所有參與者審閱，并像其他訴狀一樣由文件管理部門(mén)歸檔。同時(shí)，為確保聽(tīng)證主持人的中立性，可建立類(lèi)似于美國(guó)的行政法法官制度，(31)明確聽(tīng)證主持人相對(duì)獨(dú)立的法律地位，并規(guī)定其任免條件、程序和職責(zé)。

　　 其次，完善非正式聽(tīng)證程序，保障其約束力�？梢詮囊韵聨讉�(gè)方面來(lái)完善非正式聽(tīng)證程序：(1)除非法律明確規(guī)定，非正式聽(tīng)證應(yīng)該是公開(kāi)的而非秘密的。(2)設(shè)置多層次的非正式聽(tīng)證、專(zhuān)家論證會(huì)、公眾代表的座談會(huì)以及各方主體參與的聽(tīng)證會(huì)。為保障公開(kāi)原則的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)建立公眾參與制度。公眾不僅僅是作為旁聽(tīng)者進(jìn)入聽(tīng)證會(huì)，而且也可以提交書(shū)面意見(jiàn)、進(jìn)行口頭辯論。另外，也可適度允許媒體參與和報(bào)道聽(tīng)證會(huì)，讓更多的民眾關(guān)心和參與聽(tīng)證會(huì)，監(jiān)督行政規(guī)制行為。(3)強(qiáng)調(diào)專(zhuān)家論證會(huì)的公開(kāi)。行政規(guī)制事項(xiàng)往往涉及經(jīng)濟(jì)和科技等專(zhuān)業(yè)問(wèn)題，有必要召開(kāi)專(zhuān)家論證會(huì)收集專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)。為保證專(zhuān)家們認(rèn)真履行職責(zé)、集思廣益，可將我國(guó)通行的封閉式論證會(huì)改為公開(kāi)的聽(tīng)證會(huì)；同時(shí)，專(zhuān)家論證意見(jiàn)必須記錄并予以公開(kāi)，公眾可以查詢(xún)。

　　 (三)建立以成本效益分析為核心的規(guī)制影響分析制度

　　 雖然我國(guó)個(gè)別法律已經(jīng)確立了影響分析制度，而且有些地方政府也試圖建立立法成本效益分析制度，但這些制度均存在不少問(wèn)題。具體如下：

　　 1.影響說(shuō)明制度�！缎姓S可法》第19條規(guī)定的許可設(shè)定影響說(shuō)明制度僅僅針對(duì)的是行政許可設(shè)定而言，并沒(méi)有普及到其他規(guī)制行為，如標(biāo)準(zhǔn)的制定、信息披露的強(qiáng)制要求等。此外，這種影響說(shuō)明制度，只是起草單位向行政機(jī)關(guān)單方面的說(shuō)明，公眾無(wú)法獲知影響分析的過(guò)程和科學(xué)性，也無(wú)法對(duì)影響分析進(jìn)行辯論和質(zhì)證。也就是說(shuō)，許可設(shè)定影響說(shuō)明制度并非嚴(yán)格意義上的規(guī)制影響分析制度，因?yàn)楹笳咭蠓治鲞^(guò)程的公開(kāi)和分析內(nèi)容、步驟的明晰。

　　 2.成本效益分析制度。我國(guó)海南省等地方政府建立的成本效益分析制度與西方國(guó)家成熟的成本效益分析制度是存在一定差距的。例如，《海南省人民政府辦公廳關(guān)于開(kāi)展立法成本效益分析工作的實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定：“立法成本包括直接立法成本和間接立法成本，直接立法成本是指具體立法活動(dòng)中所耗費(fèi)的成本即立法過(guò)程中人力、物力、財(cái)力及時(shí)間、信息等資源的支出。立法間接成本是指立法后行政機(jī)關(guān)為實(shí)施法規(guī)規(guī)章投入的人力、物力和財(cái)力以及社會(huì)為遵守法規(guī)規(guī)章需要或者可能增加的成本投入。立法效益是指法規(guī)規(guī)章實(shí)施后所產(chǎn)生的符合立法目的的有益的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效果”。不難發(fā)現(xiàn)，這種成本效益分析偏重于對(duì)立法自身成本、執(zhí)法成本和社會(huì)成本的評(píng)估。而評(píng)估方式是否按照嚴(yán)格的成本收益的貨幣化計(jì)算則不得而知。在西方國(guó)家，作為經(jīng)濟(jì)學(xué)與行政法學(xué)交叉和融合的產(chǎn)物，成本效益分析的重點(diǎn)是對(duì)行政規(guī)制這一措施將可能產(chǎn)生的成本與收益進(jìn)行比較和計(jì)算。另外，計(jì)算方式是將成本與效益貨幣化進(jìn)行比較，對(duì)于生命、環(huán)境、公共健康和安全等屬于社會(huì)效益的非貨幣收益，則往往通過(guò)“支付意愿”來(lái)進(jìn)行貨幣化計(jì)算。(32)雖然這一做法引起不少爭(zhēng)議，但無(wú)疑對(duì)于公共利益的確定、阻止利益集團(tuán)的“俘獲”(33)有著重要的意義。

　　 筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)該建立以成本效益分析為核心的規(guī)制影響分析制度。在此，影響說(shuō)明制度只是成本效益分析分析制度的補(bǔ)充，只適用于不涉及重大公共利益和基本權(quán)利的行政規(guī)制事項(xiàng)。對(duì)于涉及重大公共利益和基本權(quán)利的行政規(guī)制事項(xiàng)，成本效益分析必須是行政規(guī)制的必經(jīng)程序，而且應(yīng)該細(xì)化地規(guī)定分析框架和分析程序。這一制度的實(shí)施可以包括如下幾項(xiàng)：明確和界定行政規(guī)制的原因和必要性；確定不同的行政規(guī)制方案；收集意見(jiàn)和數(shù)據(jù)；對(duì)各方案予以評(píng)估；確定首選或最佳的方案，并徹底對(duì)其可能的影響進(jìn)行分析和評(píng)估；提出評(píng)估報(bào)告。(34)

　　 【注釋】

　　 (1)參見(jiàn)王俊豪：《政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)》，商務(wù)印書(shū)館2001年版，第2頁(yè)；謝地：《行政規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》，高等教育出版社2003年版，第3頁(yè)。關(guān)于行政規(guī)制的定義及內(nèi)涵，參見(jiàn)［日］植草益：《微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》，朱紹文等譯，中國(guó)發(fā)展出版社1992年版，第19－24頁(yè)。

　　 (2)參見(jiàn)［美］保羅?薩繆爾森、威廉?諾德豪斯；《經(jīng)濟(jì)學(xué)》，蕭琛主譯，人民郵電出版社2008年版，第36頁(yè)。

　　 (3)參見(jiàn)康勁：《蘭州物價(jià)部門(mén)堅(jiān)持：牛肉面限價(jià)有理》，《工人日?qǐng)?bào)》2007年7月12日。

　　 (4)周凱莉：《乳品標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議再起》，《新世紀(jì)》2011年第25期。

　　 (5)參見(jiàn)楊萬(wàn)國(guó)、龍?jiān)谟睿骸陡⒘陮⑹栈孛駹I(yíng)油站　中石油：我們不控制社會(huì)就亂了》，《新京報(bào)》2012年7月19日。

　　 (6)參見(jiàn)戚建剛：《我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工具之新探——以信息監(jiān)管工具為分析視角》，《法商研究》2012年第5期。

　　 (7)參見(jiàn)張維迎、趙曉：《張維迎教授關(guān)于管制與放松管制系列談話錄》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2001年3月12日。

(8)(24)See Stephen G. Breyer, Richard B. Stewart and Cass R. Sunstein Richard,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

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