[論文摘要]行政主體在我國本不是一個法律概念，僅僅是行政法學(xué)中的一個學(xué)術(shù)用語。行政主體是我國學(xué)者上世紀(jì)80年代末引入的概念，這一引進的術(shù)語在我國卻發(fā)生了巨大變化，有著明顯不同的含義和適用范圍。隨著我國社會的發(fā)展和行政主體的多元化，現(xiàn)行行政主體的法律地位存在一些模糊與歧義。文章以法國為例對中外行政主體法律地位進行比較，分析了我國行政主體在理論上和實踐中出現(xiàn)的問題，進而對我國行政主體法律地位的完善提出相應(yīng)建議。

　　[論文關(guān)鍵詞]行政主體 法律地位 完善建議

　　一、主要西方國家行政主體法律地位概述

　　在西方各國，行政主體一般存在以下特點：
　�。ㄒ唬┬姓黧w的界定方面
　　國外大陸法系國家一般采用行政主體的概念，而英美法系國家則不采用。雖然兩者在表現(xiàn)形式上不一樣，但實質(zhì)是一致的——行政主體是行政權(quán)的擔(dān)當(dāng)者，并且是獨立的權(quán)利義務(wù)主體。大陸法系國家關(guān)于行政主體的理論和制度，可以總結(jié)出作為行政主體所要具備的條件：1.大多數(shù)行政主體是某個組織體。2.享有自身的利益。3.擁有獨立的權(quán)利義務(wù)。4.具有獨立意志。5.能夠獨立承擔(dān)責(zé)任。
　　（二）行政主體的分類方面
　　一般來說，行政主體分為三類：一是國家，權(quán)力來自于國民的委托，屬于原始的行政主體。二是地方團體，以一定地區(qū)和居住在那里的居民為基礎(chǔ)，以在該地區(qū)內(nèi)實施有關(guān)公共服務(wù)為目的的公共團體。三是其他行政主體（如法國的公務(wù)法人，英國的公法人等），其共同特點是組織特定公務(wù)，而且不以地域為限。
　�。ㄈ┬姓黧w的地位方面
　　行政主體具有法人地位，這種地位來自于法律的授予或依法取得。如法國的行政主體是由憲法和行政組織法規(guī)定的；美國的行政主體部分來自于法律的直接設(shè)定，部分依法律程序取得。
　�。ㄋ模┬姓黧w的權(quán)力方面
　　1.組織設(shè)置權(quán)；2.公務(wù)組織權(quán)；3.財政收支權(quán)；4.財政管理權(quán)。

　　二、我國行政主體法律地位的研究

　　在我國，從行政主體概念是否被法律所接受，可以分為：行政法學(xué)概念說、行政法概念說和模糊概念說。行政法學(xué)概念說認(rèn)為：行政主體是法學(xué)概念，不是法律概念，是指依法擁有獨立的行政職權(quán)，能代表國家，以自己的名義行使行政職權(quán)以及獨立參加行政訴訟，并獨立承受行政行為效果及行政訴訟效果的組織。行政法概念說認(rèn)為，行政主體是一個法律上的概念。從法律的角度觀之，，行政主體指享有實施行政活動的權(quán)力，能以自己的名義從事活動，并因此而承擔(dān)實施行政活動的責(zé)任的組織。模糊概念說認(rèn)為，行政主體，是指享有國家行政權(quán)，能以自己的名義行使行政權(quán)，并能獨立地承擔(dān)因此而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的組織。從行政主體是否包括個人，可概括為：組織學(xué)派和個人學(xué)派。組織學(xué)派認(rèn)為行政主體是組織，不包括個人，這也是目前行政法學(xué)界絕大多數(shù)學(xué)者的觀點。個人學(xué)派認(rèn)為行政主體不僅包括組織，而且包括個人。綜合以上，筆者認(rèn)為行政主體是指依法享有一定行政職權(quán)，能以自己的名義代表國家行使國家行政職權(quán)，進行行政管理活動，并對外承擔(dān)行政法律后果的行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。行政主體具有四個方面的基本含義： 第一，組織要素，行政主體是一種組織，而不是自然人或個人；第二，職權(quán)要素，行政主體是實施國家行政權(quán)或行政職權(quán)的組織；第三，名義要素，行政主體能以自己的名義實施行政權(quán)；第四，責(zé)任要素，行政主體能獨立承擔(dān)因?qū)嵤┬姓䴔?quán)而產(chǎn)生的責(zé)任。

　　三、中外行政主體法律地位的比較——以法國為例

　　法國被稱為“行政法的母國”，法國行政法是大陸法系國家行政法的代表。我國行政主體概念主要從法國移植過來，但卻與法國行政主體的內(nèi)涵大相徑庭；準(zhǔn)確地說，我們僅引進了行政主體的基本概念，對其內(nèi)容卻作了實質(zhì)性改造。在法國，行政主體是一種法律制度，行政主體均為法律創(chuàng)造。行政主體間相對獨立，依法行使權(quán)利并負(fù)擔(dān)義務(wù)，并獨自承擔(dān)法律責(zé)任。各行政主體都設(shè)有自己的行政組織，獨自開展活動。國家對地方團體及公務(wù)法人的控制只能依法進行。行政主體間的行政爭議由法律手段解決。法國的行政主體理論與具體的行政主體法律制度相聯(lián)，主要是闡述行政主體制度的有關(guān)內(nèi)容以及論證行政主體制度存在的合理性和正當(dāng)性。將我國的行政主體與法國相比較，不難得出以下區(qū)別：
　　第一，法國法律承認(rèn)三種行政主體：首先，國家；行政是國家的一種職能，國家當(dāng)然具有實施行政職務(wù)的權(quán)力，并承擔(dān)由此而產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。其次，地方團體；在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，對地方性行政職務(wù)也具有決定權(quán)力，并負(fù)擔(dān)由此而產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，所以地方團體也是一個行政主體。最后，公務(wù)法人；法律把它從國家或地方團體的一般行政職務(wù)中分離出來，成立一個專門的行政機關(guān)實施這種公務(wù)，并負(fù)擔(dān)由此而產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。在我國，學(xué)術(shù)界一般將行政主體界定為依法承擔(dān)行政權(quán)的單個行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。就行政主體的范圍而言，可分為行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織兩部分。具體包括以下10類：國務(wù)院、國務(wù)院的組成部門、國務(wù)院直屬機構(gòu)、經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的國務(wù)院辦事機構(gòu)、國務(wù)院部委管理的國家局、地方各級人民政府、地方各級人民政府的職能部門、經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的派出機關(guān)和派出機構(gòu)、經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的行政機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)、法律法規(guī)授權(quán)的其他組織。
　　第二，法國的行政主體否定行政機關(guān)在法律上的獨立人格。認(rèn)為行政機關(guān)僅是行政主體的代表，不是獨立的權(quán)利義務(wù)主體。我國行政主體理論則肯定行政機關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)組織的獨立人格。認(rèn)為行政機關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)組織在法定權(quán)限范圍內(nèi)，可以以自己的名義進行管理，并獨立承擔(dān)行為的后果。

　　第三，法國行政主體中的責(zé)任是指實質(zhì)上的責(zé)任，即行為后果的最終歸屬，并與財產(chǎn)責(zé)任相聯(lián)系。凡不承擔(dān)行政上的獨立財產(chǎn)責(zé)任者，不是行政主體。我國的行政主體理論則強調(diào)形式上的責(zé)任，認(rèn)為作為行政訴訟被告就是承擔(dān)行為后果的具體表現(xiàn)。
　　第四，法國的行政主體與行政訴訟被告的確定沒有必然聯(lián)系。由實施行政行為的行政機關(guān)作為行政訴訟的被告，主要是出于訴訟的方便，與責(zé)任的歸屬無關(guān)。當(dāng)然，行政訴訟的后果要由行政機關(guān)所在的行政主體承擔(dān)。我國的行政主體理論則與行政訴訟被告制度緊密相聯(lián)。只有具備行政主體資格者，才能成為行政訴訟的被告。行政主體理論的出現(xiàn)在很大程度上是為了論證行政訴訟被告制度的合理性并對行政訴訟被告的有關(guān)規(guī)定加以闡釋。

 

　　第五，法國的行政主體強調(diào)行政主體間的相對獨立。行政主體間的相互監(jiān)督只能依法進行。通常可通過行政訴訟解決，國家不得直接干預(yù)地方團體或其他行政主體的內(nèi)部事務(wù)。我國的行政主體理論不強調(diào)行政主體間的相對獨立。事實上，我國行政主體間的關(guān)系極為復(fù)雜，有的是隸屬關(guān)系，也有的為部分與整體的關(guān)系，還可能存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。嚴(yán)格來講，在我國的行政主體中，只有各級人民政府有獨立地位。

　　四、我國行政主體法律地位的缺陷

　　（一）行政主體概念自身存在不確定性
　　首先，行政主體概念內(nèi)涵的不確定性；馬懷德教授曾提出：“行政權(quán)力是行政主體的核心要求，只有享有行政權(quán)的組織才能成為行政主體”。在這一前提下，是否擁有行政職權(quán)是界定行政主體的重要標(biāo)準(zhǔn)，但對于界定組織是否具有行政職權(quán)，行政法學(xué)界至今都沒有一個明確且令人信服的客觀標(biāo)準(zhǔn)。其次，行政主體內(nèi)涵的模糊性也直接決定了其外延的不確定性；目前由于關(guān)于授權(quán)行政主體法律的缺失，使授權(quán)組織成為一個不確定的概念。對授權(quán)行政主體的界定存在疑問，關(guān)鍵就是“規(guī)章”能否授權(quán)的問題。根據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款的規(guī)定：“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織為被告。”《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》也都采用了此種表述。但是，2003年施行的最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第20條第3款、第21條規(guī)定，行政主體還可以經(jīng)由“規(guī)章”授權(quán)。無疑，最高人民法院的解釋突破了全國人民代表大會的法律規(guī)定，擴大了授權(quán)行政主體的范圍，將原不屬于授權(quán)行政主體的行政組織通過規(guī)章授權(quán)的方式納入了行政主體范疇。
　　（二）難以適應(yīng)我國行政訴訟的發(fā)展
　　1.我國引入行政主體概念，其中重要的原因是為了解決行政訴訟中被告確認(rèn)的問題，在客觀上建立了行政主體等同于行政訴訟被告的判斷標(biāo)準(zhǔn)。隨著行政訴訟法的實施，其負(fù)面影響不斷顯現(xiàn)，現(xiàn)行行政訴訟被告制度是以行政主體理論為基礎(chǔ)構(gòu)建的，實踐中受到違法行政行為侵害的相對人在運用訴權(quán)保護自己的合法權(quán)益時，不僅要確保自身的訴訟資格，還要同時確定被告的行政主體資格。即使相對人自認(rèn)為對方有被告資格而將其訴至法院，該機關(guān)還會以自己不是行政主體為由逃避責(zé)任。
　　2.將行政主體等同于行政訴訟被告；行政訴訟被告與行政主體兩者之間被緊密聯(lián)系起來，存在一一對應(yīng)關(guān)系，被視為有相同的外延，行政主體成為判斷行政訴訟被告的標(biāo)準(zhǔn)。但是由于行政主體概念本身就帶有不可確定性，就會導(dǎo)致行政訴訟被告的判斷變得更為困難。人為地將被告的確定標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜化，增加了啟動救濟程序的難度和成本，違背了救濟程序簡便易行的原則。
　　3.行政訴訟被告與承擔(dān)責(zé)任主體不一致；在我國，行政賠償責(zé)任最終是由國家來承擔(dān)的，實施侵權(quán)行為的行政機關(guān)僅作為賠償義務(wù)機關(guān)，而不是賠償主體。從行政訴訟被告敗訴責(zé)任承擔(dān)來看，行政主體與行政訴訟被告制度之間也并無必然聯(lián)系。

　　五、我國行政主體法律地位的完善建議

　　有關(guān)我國行政主體法律地位的完善，已有很多學(xué)者提出了不同的建議。通過與法國行政主體的法律地位進行比較，歸納起來主要有以下三種建議：一是主張是以現(xiàn)有行政主體理論為基礎(chǔ)，完善或者重構(gòu)行政主體理論；二是主張完全否定現(xiàn)有行政主體理論，退回到對行政組織的研究；三是保留行政主體的概念，借鑒西方國家行政主體制度，建立以地方自治、公務(wù)分權(quán)為核心的行政主體制度。筆者認(rèn)為應(yīng)該在中央和地方適度分權(quán)的基礎(chǔ)上引進西方的行政主體制度。一方面，從法律上肯定地方相對獨立的地位和利益，合理界分中央與地方各自承擔(dān)的公務(wù)與權(quán)限；另一方面，從法律制度上保護國家和地方各自的利益，中央對地方的控制。具體來說，我國的行政主體應(yīng)該包括以下幾類：（一）國家。把國家作為行政主體，可以使行政權(quán)有效的運行。（二）地方行政主體。在現(xiàn)行各級地方行政區(qū)劃保持不變的情況下，給予地方政府獨立的法律人格及法律地位。（三）其他公法人。為了限制行政上的高度集權(quán)，有必要把公法人作為一類獨立的行政主體，如我國的公立大學(xué)、行業(yè)組織、職業(yè)協(xié)會等。

 

本文編號：13539