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論城市社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)自治與委托代理

發(fā)布日期： 2012-04-13 發(fā)布：  

  2006年第11期目錄       本期共收錄文章20篇

　　摘 要：城市社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵在于實現(xiàn)社區(qū)自治。目前社區(qū)自治的困難不是自治基礎(chǔ)薄弱，而是自治可能導(dǎo)致基層的不穩(wěn)定。如果具體的建設(shè)和運行由社區(qū)自己完成，而政府并沒有對基層在根本上失去控制，這其實就形成了政府與社區(qū)在職能轉(zhuǎn)變意義上的“委托一代理”關(guān)系。在可能的幾種委托代理模式中，政府和社區(qū)組織相互協(xié)作是最佳模式。
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　　關(guān)鍵詞：社區(qū)建設(shè)；社區(qū)自治；委托代理
　　中圖分類號：D669．3文獻標識碼：A文章編號：1005―0892(2006)11―0024-04
　　發(fā)達國家現(xiàn)代化的經(jīng)驗表明：從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會和后工業(yè)社會轉(zhuǎn)變必須實現(xiàn)國家與社會、政府與公民的關(guān)系從一元從屬結(jié)構(gòu)向二元分立結(jié)構(gòu)和一體包容結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變；其關(guān)鍵是構(gòu)造以社區(qū)為單位組織起來的公民社會。社區(qū)作為社會的基礎(chǔ)，其建設(shè)的好壞對我國社會發(fā)展和人們生活都有著重大影響：良好的社區(qū)建設(shè)有利于增強城市居民的認同感和歸屬感、滿足人的深層需求，也有利于加快城市化進程、解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的諸多問題；反之亦然。
　　
　　一、社區(qū)自治：社區(qū)建設(shè)的根本出路
　　
　　(一)當前我國政府與社區(qū)關(guān)系
　　社區(qū)建設(shè)是一項需要政府、社團和居民的共同協(xié)作以提高社區(qū)發(fā)展水平和生活質(zhì)量、建立良好的社區(qū)內(nèi)部人際關(guān)系、培養(yǎng)居民民主意識和自治能力的公共事業(yè)。要實現(xiàn)這項事業(yè)，就必須在城市中培育和發(fā)展多樣化的非政府、非盈利的民間自治組織，通過它們將居民組織起來成為社區(qū)建設(shè)的主要行動者，并承擔起從企業(yè)轉(zhuǎn)移出來的大多數(shù)社會職能和紛繁復(fù)雜的社區(qū)事務(wù)。
　　遺憾的是，自社區(qū)建設(shè)開展以來，大量的城市管理職能逐步向社區(qū)轉(zhuǎn)移，以居委會為代表的各種社區(qū)組織逐漸被淹沒在政府交辦的各種事務(wù)中。原本屬于“自治”的社區(qū)組織被行政化、科層化；居委會委員日益官僚化、公務(wù)員化。為了滿足社區(qū)居民不斷增長的需求以取得社區(qū)管理的合法性認同，政府幾乎包攬了社區(qū)公共品的供給。但由于政府財力有限，造成社區(qū)公共產(chǎn)品的供給嚴重不足�！叭绻f以往是單位辦社會，今天則有政府辦社會、政府辦社區(qū)之趨勢；如果說以往是單位社區(qū)化，而今天則有社區(qū)單位化的趨勢�！蔽覀儔裘乱郧蟮摹靶≌睕]有出現(xiàn)，真正自主、自治意義上的“大社會”也沒有出現(xiàn)。這的確讓人費解：一方面學(xué)術(shù)界幾乎一致認為政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變職能、還權(quán)于民；另一方面政府也在積極推進居民自治。但作為“自治”的社區(qū)組織實際卻被納入政府管理的架構(gòu)，最終成為政府領(lǐng)導(dǎo)和指揮的、對居民加以管理和控制的基層行政單位；政府想通過社會自理使自己擺脫繁雜的社會事務(wù)，但最終卻是自己在辦社會，甚至自己辦經(jīng)濟。
　　
　　(二)再論社區(qū)自治的必要性
　　既然那么積極地“主持”著社區(qū)工作，那么政府為何不直接在街道之下設(shè)立一級最基層的行政部門，而是要選擇居委會這一在法律地位上屬于“自治”的組織形式?而且政府還在城市中逐步推進居委會直選這一具有政治改革符號意義的行動?這可以從經(jīng)濟學(xué)的立場和政府管理的合法性兩個角度加以解釋。從經(jīng)濟學(xué)的立場看，“民治”可以精簡機構(gòu)，節(jié)約開支。這在政府財力不足時顯得尤為重要。從政府管理的合法性看，任何社會的政府都要尋求民眾對治理者的合法性認同，而且治理越是接近基層，越是直接與民眾打交道，治理者的合法性越重要。推進基層“民治”可以最大限度地減少官民沖突，因而也更容易得到民眾的合法性認同。
　　此外，從人類社會發(fā)展規(guī)律來看，一個以社區(qū)為單位的基層自治既是現(xiàn)代化的結(jié)果，更是現(xiàn)代化的開始。隨著社會進步和人們生活水平的提高，居民從豐富閑暇生活、追求個性表達等利益要求出發(fā)而產(chǎn)生出對社區(qū)事務(wù)的密切關(guān)注。這種關(guān)注必然會增加社區(qū)生活與社區(qū)服務(wù)的個體性、自主性和社群性，因而由政府來提供這些產(chǎn)品是失靈的�？傊�，從眼前的社區(qū)服務(wù)到長遠的社會現(xiàn)代化，都呼喚著社區(qū)自治真正得以實現(xiàn)。
　　
　　二、委托代理：社區(qū)自治的根本出路
　　
　　(一)我國社區(qū)自治的真正難點
　　當前，我國推進社區(qū)自治的價值主要不在于政治改革方面。因為，如果作為一種政治改革，居委會和其他社區(qū)組織的作用就不應(yīng)該僅僅只是“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”，它還應(yīng)該是一支代表居民利益、參與政府管理、監(jiān)督政府公共資源使用的力量，顯然居委會不具備后一種性質(zhì)。當然，這是對社區(qū)自治的高階要求。但只要社區(qū)建設(shè)被當作是政府的一項行政事業(yè)來開展，無論在組織形式上作什么樣的選擇，其目標都必然是追求市政管理的效率，追求基層社會的穩(wěn)定和控制；它能給予社會自主、自治的生長空間是有限的，城市中的國家與社會關(guān)系就不會發(fā)生根本的變化。那么，突破點在哪里呢?
　　有人認為，現(xiàn)階段我國公民素質(zhì)普遍不高、自主參與和自我管理能力欠缺，這決定了社區(qū)建設(shè)只能走“半官半民”的道路。從我國居委會活動的實踐來看，居民的自主參與程度的確不高。但這并不意味著城市居民缺乏參與和自治意識。如果我們看看商品住宅小區(qū)的業(yè)委會，就會知道居民的參與程度有多高。為什么會有這種差別?其實回答很簡單。在商品住宅小區(qū)，相互依存的物業(yè)利益是業(yè)主委員會存在和業(yè)主積極參與的基礎(chǔ)。但居委會的參與基礎(chǔ)是什么?如果只是推選～些人來協(xié)助完成政府交辦的工作，人們?yōu)槭裁匆獏⑴c選舉?如果用來發(fā)展社區(qū)的一切公共資源都是由政府決定如何安排，而不是根據(jù)居民的意愿來安排，人們?yōu)槭裁匆リP(guān)注居委會的活動?民主、自治不是抽象的，人們積極、主動、自愿參與某個組織或某項活動，一定是該組織能代表自己的利益或該活動與實現(xiàn)自己的志趣和利益相關(guān)。
　　這些問題的產(chǎn)生，其背后隱藏著如下邏輯關(guān)系。經(jīng)濟社會的發(fā)展要求政府轉(zhuǎn)變職能，實現(xiàn)“小政府、大社會”的治理模式。這導(dǎo)致一方面，政府權(quán)力下放，還權(quán)于民，，為維護社會秩序，基層應(yīng)該實行自治；另一方面，政府把公共福利推向社會化，為保障或增加必要的福利，基層則不得不實行自治�？紤]到我國目前自治基礎(chǔ)確實薄弱，尤其是考慮到自治可能導(dǎo)致社會底層出現(xiàn)動蕩，政府很難做到撒手不管。于是，就有了政府主導(dǎo)社區(qū)建設(shè)、社區(qū)行政化傾向加強的現(xiàn)象。結(jié)果，一方面因政府財力不足而造成社區(qū)建設(shè)、社區(qū)服務(wù)質(zhì)量低下，另～方面還擠壓了社區(qū)組織生存與發(fā)展的空間。本就相當脆弱的自治基礎(chǔ)又遭受到行政力量的壓制，這與我們希望通過民間自治來實現(xiàn)小政府、大社會的目標背道而馳，并使社區(qū)建設(shè)陷入惡性循環(huán)的困境。
　　上述分析表明，社區(qū)未能完全自治的主要原因不是自治基礎(chǔ)薄弱，因為薄弱的基礎(chǔ)是可以逐步加強和夯實的；主要原因在于自治可能導(dǎo)致政權(quán)在基層的動蕩。正是由于這一根本性的原因，政府在社區(qū)建設(shè)中一直以一種矛盾的心理處于非常尷尬的境地：希望通過民間自治來減輕自己負擔的同時又害怕權(quán)利下放導(dǎo)致對基層失控。
　　
　　(二)委托代理：構(gòu)建政府與社區(qū)的新型互動
　　從理論上講，政府只要能提供社會滿意的公共物

品(不論是政府直接提供還是社會間接提供)，政府的合法性就有了相當?shù)幕A(chǔ)。但以下幾個因素決定了現(xiàn)階段政府必須以社會方式提供這些物品：(1)政府財力不足；(2)政府失靈的存在；(3)民眾需求的自主性、多樣性。同樣，由于以下原因，公共物品的提供也不能脫離政府：(1)市場失靈的存在；(2)政府必須提供最起碼的社會公平和正義來確立自己的合法性；(3)政府必須確保起碼的社會穩(wěn)定來保障行政管理的順利推行。由此，問題轉(zhuǎn)化為政府怎樣與以居委會為首的各種社區(qū)組織建立新型的互動關(guān)系，確保社區(qū)公共物品的供給。
　　社區(qū)建設(shè)中政府的作用是不可忽視的，但政府的角色是對社區(qū)建設(shè)作出規(guī)劃和指導(dǎo)、為社區(qū)建設(shè)提供必要的財政支持和政策關(guān)懷，而不是政府辦社區(qū)。例如我國香港，政府提供的經(jīng)費占社區(qū)建設(shè)總經(jīng)費的70％－80％；澳大利亞在老人服務(wù)資金中，政府占60％，在各種民間團體的活動經(jīng)費中，政府占56％；美國的城市則有專門的社區(qū)基金會負責籌款。社區(qū)建設(shè)既然是一項政府、居民、企業(yè)、非政府非盈利組織共同協(xié)作的社會事業(yè)，政府當然有“話語權(quán)” (事實上它肩負著保障和促進這一社會事業(yè)不斷完善的使命)，但它不具有惟一的“話語權(quán)”和決策權(quán)。社區(qū)建設(shè)應(yīng)該在一個多主體共同組成的機構(gòu)中得到規(guī)劃和指導(dǎo)。在這個問題上，人們很容易陷入誤區(qū)，即認為只要是政府出錢，得到政府財政支持的組織就必須對政府負責，二者之間的關(guān)系就是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。其實，“在一個自主社會得到充分發(fā)育的國家里，各種自愿性組織是以自己合理、科學(xué)、完善的社區(qū)服務(wù)計劃向包括政府和各種捐贈機構(gòu)以及個人爭取資金的；自愿性組織除了在自己承諾的社區(qū)服務(wù)項目上接受評估和審查外，并不接受政府或捐贈者的領(lǐng)導(dǎo)，它必須以自己優(yōu)質(zhì)的社區(qū)服務(wù)爭取繼續(xù)生存的合法性和資源�！睋�(jù)此，筆者認為可作如下認識。
　　1．政府作為公共利益的代理人，是“社區(qū)建設(shè)”的保障和最終“所有者”。這是由個人與政府之間權(quán)力讓渡的關(guān)系決定的。當然，這層權(quán)力讓渡意義上的委托代理不是筆者在此想要討論的，因為這已是公認的道理。
　　2．由于上述原因，政府對于建設(shè)一個良好的社區(qū)負有不可推卸的責任。關(guān)鍵是政府怎樣才能夠建造一個良好的社區(qū)，而不是像現(xiàn)在這樣難以令人滿意的社區(qū)。
　　3．前面的闡述已經(jīng)足以得出這樣的結(jié)論：社區(qū)自治是解決社區(qū)建設(shè)一切問題的根本出路。而社區(qū)自治的出路又在哪里呢?其實很簡單：政府自己不能做或做不好的事情就交給社會去做。只要政府和社區(qū)組織之間在一定的條件下達成一定的協(xié)議，使政府在還權(quán)于民的同時并沒有對基層在根本上失去控制，那么社區(qū)自治就有了雄厚的基礎(chǔ)。當具體的建設(shè)和運行由社區(qū)自己完成時，這其實就形成了政府與社區(qū)在職能轉(zhuǎn)變意義上的“委托－代理”關(guān)系：政府作為公共代理人，將自己應(yīng)負的向民眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的責任委托給社區(qū)自治組織，而后者受到委托人(政府)以制度規(guī)章和經(jīng)費劃撥為主要手段的各種監(jiān)督。
　　
　　三、社區(qū)政府與社區(qū)組織委托代理的模式分析
　　
　　在政府與社區(qū)組織的“委托一代理”關(guān)系中，社區(qū)組織在一定時期內(nèi)還將處于比較艱難的境地。一方面，他們必須得到政府的認可和必要的支持，這事實上形成了政府對社區(qū)組織的身份治理；另一方面，作為自治組織，它們應(yīng)該有自己的利益要求，因而又具有契約治理的特征。結(jié)果是身份治理與契約治理常常產(chǎn)生沖突。這種沖突只有在社會結(jié)構(gòu)變遷和社會職能重組的過程中才有可能化解。社區(qū)組織作為一個獨立的組織系統(tǒng)從政府內(nèi)部徹底分離出來，它們與政府之間不再是以前的命令與控制的關(guān)系，而是一種以分工為基礎(chǔ)的契約關(guān)系。換句話說，這實際上是一種內(nèi)部市場的關(guān)系，在這個市場內(nèi)它們共同生產(chǎn)社區(qū)公共產(chǎn)品。但是，作為承擔政府社區(qū)管理職能的各種社區(qū)組織在行政上依然受到政府的身份治理，并通過這種“身份”獲得政策資源和資金支持。由于內(nèi)部市場分工明確，政府和社區(qū)組織各自確立身份并扮好角色將變得更為重要，這無疑會使社區(qū)組織的契約精神得到極大鼓舞和發(fā)揚。身份治理體現(xiàn)的是政府對資源的控制和分配，反映社區(qū)組織對政府的“組織化依賴”，社區(qū)組織需要與政府搞好合作關(guān)系才能夠獲得資源；契約治理則反映社區(qū)組織的自主性要求，政府應(yīng)該給社區(qū)以最大可能的自由空間。因此，“社區(qū)管理的機制就是協(xié)調(diào)自主性與合作性的關(guān)系�！彪m然在這個協(xié)調(diào)過程中沖突在所難免，但這種沖突解決的機制是一種由爭議雙方自行解決的機制。由于爭議雙方的取向不同，解決沖突的策略和機制就不同。一般會表現(xiàn)出如下圖所示的五種不同機制：
　　當社區(qū)組織契約意識較弱而政府身份意識很強時，社區(qū)組織往往“逆來順受”，會盡可能與政府“合作”以便從政府獲得更多的資源。這是目前我國社區(qū)組織與政府關(guān)系最為常見的方式，但卻與社區(qū)自治的愿望相悖。當社區(qū)組織與政府采取完全分工的方式時，政府將不得不降低其身份意識，它們之間便形成平等的契約關(guān)系。在目前的經(jīng)濟社會條件下，政府由于控制資源而處于優(yōu)勢，社區(qū)組織還無法與政府處于平等的地位。因此，這種模式可能是一種未來的理想模式。當社區(qū)組織與政府雙方采取回避沖突的方式時，實際上是把現(xiàn)時矛盾暫時壓制或掩蓋下來，并沒有真正解決問題。所以這是一種無效或低效的沖突解決方法。當社區(qū)組織與政府對兩難沖突采取讓步，或者謀求中立立場時，形成的是一種折中的解決策略和機制。這是一種半徹底的解決方案。當社區(qū)組織和政府既關(guān)注各自身份，又關(guān)注契約分工時，形成的是協(xié)作性的解決策略和機制。該解決方案傾向于達成讓雙方都盡量滿意的結(jié)果。因而，這是社區(qū)建設(shè)所追求的最佳目標模式。
　　
　　四、結(jié)論
　　
　　在新型的委托代理關(guān)系中，社區(qū)組織作為代理人，繼續(xù)承接委托人――社區(qū)政府的社區(qū)職能。與原來行政隸屬關(guān)系不同，社區(qū)組織與政府形成了合作伙伴的關(guān)系：它們共同開展社區(qū)管理和提供社區(qū)服務(wù)。社區(qū)組織運行所需要的資源，可以是由政府直接提供而獲得，也可以是政府通過賦予社區(qū)組織特定的身份而獲得，還可以通過完成社區(qū)政府的委托任務(wù)和為社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)而獲得。不管以哪一種方式出現(xiàn)，都會涉及到社區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的問題，社區(qū)政府將不能再以原來的行政命令的方式來控制社區(qū)組織，而是通過與社區(qū)組織交換的方式來實現(xiàn)其合作關(guān)系。由于在交換過程中雙方力量的大小不同，由此會形成不同的具體合作模式，如社區(qū)政府處于主導(dǎo)地位的模式、社區(qū)政府與社區(qū)組織分工協(xié)作的模式以及社區(qū)組織處于主導(dǎo)地位的模式等。這樣，政府與社區(qū)組織的關(guān)系就從縱向控制轉(zhuǎn)向橫行互動。而政府只有做到對表現(xiàn)良好的社區(qū)組織給予更多支持和鼓勵，同時對“不那么好”的組織加以鞭策和促進，這種“契約”才可能維持下去，社區(qū)的自治、自理也才可能真正實現(xiàn)。
　　責任編校：譚安華
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