本文關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟立法研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

我國環(huán)境公益訴訟立法研究

　　摘要：通過對(duì)國外環(huán)境公益訴訟立法的考察，對(duì)我國立法現(xiàn)狀的分析以及對(duì)我國立法可行性的研究，我國環(huán)境公益訴訟立法的條件已經(jīng)成熟。我國應(yīng)該借鑒各國的通行做法，同時(shí)立足本國實(shí)際;既要保障訴權(quán)的行使，又要規(guī)制訴權(quán)的濫用;環(huán)境行政公益訴訟要引入“禁令判決”，還應(yīng)當(dāng)設(shè)立國家治理責(zé)任。

　　關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟;禁令判決;國家治理責(zé)任

　　環(huán)境公益訴訟是指特定的國家機(jī)關(guān)、相關(guān)的組織和個(gè)人作為公共利益的代表人，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護(hù)環(huán)境公益不受損害，對(duì)行為人提起民事、行政訴訟的訴訟活動(dòng)。對(duì)此新型訴訟制度，各國稱呼不一，如環(huán)境民眾訴訟、環(huán)境公民訴訟但其內(nèi)涵基本一致。[1]在這種訴訟中，被訴行為侵害的是某一社會(huì)群體的集體環(huán)境權(quán)益，而不是直接損害某個(gè)人的私人利益。[2]環(huán)境公益訴訟包括環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟兩種模式。

　　一、國外立法的考察

　　公益訴訟起源于古羅馬，而且有公益訴訟和私益訴訟之分，以私人資格發(fā)生的訴訟，以保護(hù)私人權(quán)益為目的，僅特定人才能提起，叫私益訴訟;以保護(hù)社會(huì)公益為目的，除法律有特別規(guī)定者外，凡市民均可提起，叫做公益訴訟。[3]

　　(一)英美法系

　　1.美國

　　美國《國家環(huán)境政策法》要求所有的聯(lián)邦機(jī)關(guān)在對(duì)“一切對(duì)人類環(huán)境有影響的聯(lián)邦行動(dòng)”中應(yīng)充分考慮環(huán)境利益。聯(lián)邦機(jī)關(guān)的此類行動(dòng)均可進(jìn)入司法審查的對(duì)象范圍，若它們沒有遵守《國家環(huán)境政策法》所規(guī)定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序，公民或社會(huì)團(tuán)體就可以此為由請(qǐng)求司法審查。《清潔空氣法》還首創(chuàng)了著名的 “公民訴訟條款”，以此建立了公民訴訟制度。[1]美國公民訴訟不論是針對(duì)排污者的訴訟還是針對(duì)行政機(jī)關(guān)的訴訟，目的都在于維護(hù)公共利益。公民訴訟雖然以“公民”為名，但實(shí)際上任何個(gè)人、團(tuán)體、包括企業(yè)、州政府，都可以提起訴訟。[4]

　　2.英國

　　在英國，公民可以借助檢舉人訴訟制度尋求對(duì)環(huán)境等社會(huì)公益的司法救濟(jì)，只有法務(wù)長官才能代表公眾提起訴訟以倡導(dǎo)公眾權(quán)利，阻止公共性不正當(dāng)行為。但是，如果該問題能夠引起司法長官的注意而他拒絕行使其職權(quán)，個(gè)人就可請(qǐng)求司法長官由自己去督促訴訟。如果司法長官允許，就可以由他提起訴訟。這種為公民用來尋求環(huán)境等公益司法救濟(jì)的檢舉人訴訟制度可以認(rèn)為是公益訴訟的一種過渡型形態(tài)。[1]

　　(二)大陸法系

　　1.德國

　　德國法院對(duì)團(tuán)體訴訟傾向于保守的態(tài)度，僅在幾個(gè)特定的法律領(lǐng)域內(nèi)賦予團(tuán)體以團(tuán)體名稱起訴的權(quán)利。1976年原西德在制定《自然保護(hù)法》時(shí)，曾有人提出為將團(tuán)體訴訟制度適用于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，應(yīng)在該法中肯定民間環(huán)境保護(hù)組織的團(tuán)體訴訟地位，但因諸種原因遭到否決。近些年，隨著環(huán)境保護(hù)的呼聲日高，這一問題再次被重視，學(xué)界不滿足于團(tuán)體訴訟制度的現(xiàn)狀，開始探索新的途徑，以解決環(huán)境損害賠償?shù)娜后w訴訟問題。[5]

　　2.意大利

　　在意大利，團(tuán)體訴訟最初僅適用于不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)訴訟，后來被擴(kuò)大到勞動(dòng)訴訟中，最后又被擴(kuò)大至環(huán)境法的范圍。1986 年7月8日發(fā)布的第349號(hào)法令規(guī)定，如果行政行為的許可、拒絕或者不作為違反了對(duì)自然的保護(hù)及對(duì)自然景觀的維護(hù)，那么某些被認(rèn)可的團(tuán)體，即便其權(quán)利并未受到侵害，也有權(quán)對(duì)該行政行為提起訴訟。[6]

　　二、我國環(huán)境公益訴訟的立法現(xiàn)狀

　　(一)實(shí)體法上規(guī)定的不明確

　　《憲法》第12條規(guī)定：“國家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)，禁止任何組織或個(gè)人用任何手段侵占或破壞國家或集體的財(cái)產(chǎn)”�！睹穹ㄍ▌t》第5條規(guī)定：“公民、法人的合法民事權(quán)益受法律保護(hù)，任何組織和個(gè)人不得侵犯”�！度嗣駲z察院組織法》第4條規(guī)定：“人民檢察院通過行使檢察權(quán)，保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利”�！董h(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染環(huán)境和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”。雖然這些零星的規(guī)定與環(huán)境公益訴訟有關(guān)，但由于這些規(guī)定過于抽象，，缺乏可操作性，使得這些零星的與環(huán)境公益訴訟相關(guān)的規(guī)定在實(shí)踐中無法充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

　　(二)訴訟法上規(guī)定的缺陷

　　民事訴訟方面，《民事訴訟法》第108條規(guī)定：“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”，這就要求提起環(huán)境民事訴訟者必須是人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益直接受到他人民事不法行為侵害的人。行政訴訟方面，《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”，這就排除了與具體行政行為無關(guān)的其他人或組織為他人或公共利益提起訴訟的可能性�！睹袷略V訟法》第15條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國家集體和個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或個(gè)人向人民法院起訴”，但這僅是支持起訴的體現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)并不能以此為依據(jù)提起環(huán)境公益訴訟。

　　由于我國民事訴訟法和行政訴訟法采用的是當(dāng)事人適格或正當(dāng)當(dāng)事人理論，為限制當(dāng)事人訴訟權(quán)利的濫用，要求訴訟實(shí)施權(quán)的基礎(chǔ)為訴的利益。訴的利益有直接利益和間接利益，個(gè)人利益和超個(gè)人利益之分。而環(huán)境利益是一種以公益為主兼有私益，個(gè)人利益和超個(gè)人利益相互結(jié)合的利益。這種將訴訟資格限于具有足夠利益的本人的理念難以適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，特別是在環(huán)境問題等涉及公共利益方面顯得蒼白無力。

　　三、我國環(huán)境公益訴訟立法的可行性

　　(一)理論準(zhǔn)備日趨成熟

　　1.實(shí)體上公眾環(huán)境權(quán)理論

　　法律并不創(chuàng)設(shè)利益，法律主要通過賦予利益主體一定的權(quán)利來達(dá)到保護(hù)利益的目的。當(dāng)環(huán)境公益的維護(hù)日益成為主流社會(huì)價(jià)值時(shí)，迫切要求賦予一定的主體以權(quán)利來實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境公益的保護(hù)，這種權(quán)利就是我們所說的“公眾環(huán)境權(quán)”。 [6]環(huán)境公益訴訟是公眾環(huán)境權(quán)從理論到實(shí)踐，從立法保障到法律實(shí)施的基本標(biāo)志，特別是政府機(jī)關(guān)侵害了環(huán)境公共利益時(shí)，為有效地維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)，要求我們?cè)诜缮媳仨氂兴黄�，賦予公眾提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。雖然現(xiàn)行法律僅限于規(guī)定國家的環(huán)境管理權(quán)力和公民的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，但學(xué)界就創(chuàng)立公眾環(huán)境權(quán)已基本形成共識(shí)。

　　2.程序上信托理論

　　信托理論包括公共信托理論和訴訟信托理論。“公共信托”理論來源于羅馬法，是指:空氣、水流、海岸、荒地等均是人類的共同財(cái)產(chǎn)，為了公共利益和公眾利用之目的而通過信托方式由國王或政府持有。[7]美國學(xué)者Jose Sax于1970年在《密執(zhí)安法律評(píng)論》上發(fā)表題為《自然資源法中的公共信托理論:有效的司法干預(yù)》的文章，將公共信托理論用于環(huán)保領(lǐng)域。[8]公共信托理論是建立訴訟信托理論的基礎(chǔ)，當(dāng)全體國民交給國家信托管理的財(cái)產(chǎn)受到侵害時(shí)，國家就有義務(wù)保護(hù)信托的財(cái)產(chǎn)不受損害，于是產(chǎn)生訴訟信托。

　　信托理論對(duì)我國環(huán)境公益訴訟立法有重要借鑒意義�！缎磐蟹ā返诹聦ｉT規(guī)定了“公益信托”，第60條第6款規(guī)定：“為發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)，維護(hù)生態(tài)環(huán)境可以設(shè)立公益信托”;第61條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)發(fā)展公益信托”，公益信托解決了公民個(gè)人主張權(quán)利的依據(jù)問題，該條規(guī)定可以視為環(huán)境公益訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)。國家或政府作為受托人對(duì)于環(huán)境資源依法行使所有權(quán)和環(huán)境行政管理權(quán)，承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的義務(wù)。如果國家或政府濫用權(quán)力或損害受托人的利益，公民可以主張權(quán)利。

　　(二)法律依據(jù)基本到位

　　1.國內(nèi)法中的法律依據(jù)

　　我國《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會(huì)事務(wù)”。該條規(guī)定從根本上明確了公民在環(huán)境保護(hù)方面的基本民主權(quán)利，其中的“通過各種途徑和形式”從理論上分析應(yīng)當(dāng)包括“訴訟”的途徑和形式;《憲法》第129條又規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。既然是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)違法侵犯環(huán)境公益的行政行為，當(dāng)然就有權(quán)實(shí)施監(jiān)督。只是對(duì)監(jiān)督方式未作明確規(guī)定，既然檢察機(jī)關(guān)在維護(hù)環(huán)境公益方面的效用是明顯的，當(dāng)然應(yīng)該確立訴訟方式。

　　2.國際法上的法律依據(jù)

　　1998年的《公眾在環(huán)境事務(wù)中獲得信息，參與決策，訴諸司法權(quán)利的奧胡斯公約》規(guī)定：“公眾的環(huán)境知情權(quán)、決策參與權(quán)受到有關(guān)公共機(jī)構(gòu)的不當(dāng)處理時(shí)，有權(quán)訴諸法院和其他獨(dú)立的公正的機(jī)構(gòu)”，同時(shí)要求各國的“法律和制度必須保證這個(gè)問題是可訴的”，并且“國家應(yīng)該為這一權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供程序保證，在環(huán)境問題上訴諸司法，獲得救濟(jì)的權(quán)利成為環(huán)境權(quán)實(shí)現(xiàn)的最后的法律保障”;1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過的《里約宣言》規(guī)定：“各國應(yīng)廣泛傳播信息，促進(jìn)和鼓勵(lì)公眾知情和參與。應(yīng)使公眾能夠有效地利用司法和行政程序包括補(bǔ)償和補(bǔ)救程序。”

　　(三)社會(huì)基礎(chǔ)已經(jīng)具備

　　1.我國民主和法制的發(fā)展和完善

　　環(huán)境公益訴訟立法的社會(huì)基礎(chǔ)在于民主的發(fā)展和法治的進(jìn)步，在一個(gè)法律不完善，法律制度、機(jī)構(gòu)、設(shè)施不健全，國民和政府官員法治觀念淡薄的國度，要進(jìn)行環(huán)境公益訴訟立法無疑是在建造華而不實(shí)的空中樓閣。我國自改革開放以來，法律日臻完善，法律制度、機(jī)構(gòu)、設(shè)施逐步健全，國民和政府官員的法治觀念不斷提高，這為環(huán)境公益訴訟立法奠定堅(jiān)實(shí)的根基。

　　2.民眾素質(zhì)的提高和環(huán)保團(tuán)體的發(fā)展

　　公民法律意識(shí)的提高是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的伴生物，隨著現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在我國的確立，人們不在停留在滿足于物質(zhì)生活的富足，更要求享有健康安全的環(huán)境;人們法律意識(shí)的提高又催生出以維護(hù)環(huán)境公益為宗旨的團(tuán)體組織，通過這些團(tuán)體，人們可以更有效地以法律為武器與侵犯環(huán)境權(quán)益的行為作斗爭(zhēng)。目前我國的環(huán)保社團(tuán)約有1600余個(gè)，隨著小政府大社會(huì)格局的形成，將為環(huán)境公益訴訟立法創(chuàng)造了良好的條件。

　　四、對(duì)我國環(huán)境公益訴訟立法的設(shè)想

　　(一)如何在法律上規(guī)定環(huán)境公益訴訟

　　將環(huán)境公益訴訟分別納入民事訴訟法、行政訴訟法，還是將其規(guī)定在環(huán)境保護(hù)法里面是值得關(guān)注的問題。在實(shí)體法中規(guī)定提起訴訟的權(quán)利在我國并不鮮見，是否能以修改環(huán)境保護(hù)法為契機(jī)將環(huán)境公益訴訟加以規(guī)定呢?筆者認(rèn)為不可。其一，環(huán)境保護(hù)法是實(shí)體法，對(duì)環(huán)境公益訴訟程序作出詳細(xì)規(guī)定，將使環(huán)境保護(hù)法不倫不類;其二，環(huán)境保護(hù)法是義務(wù)本位法，主要規(guī)定國家的保護(hù)環(huán)境責(zé)任，而環(huán)境公益訴訟則是權(quán)利本位，二者性質(zhì)不相容。因此，筆者認(rèn)為環(huán)境公益訴訟的訴訟程序應(yīng)主要規(guī)定在民事訴訟法中，對(duì)環(huán)境行政訴訟的特殊部分在行政訴訟法中加以規(guī)定，行政訴訟法沒有規(guī)定的，則適用民事訴訟法;環(huán)境保護(hù)法僅作宣示性的原則規(guī)定，明確公民、環(huán)保組織和特定國家機(jī)關(guān)有起訴的權(quán)利。

　　(二)如何保障訴權(quán)的行使和規(guī)制訴權(quán)的濫用

　　如何界定原告資格和規(guī)制訴權(quán)的濫用是環(huán)境公益訴訟的核心問題。環(huán)境公益訴訟的目的是維護(hù)環(huán)境公益，原告的資格自然不應(yīng)限于與案件的直接利害關(guān)系者，各國環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐，都反映出為了糾正公共性不當(dāng)行為采取的管理不再是過度強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人適格理論，因此，原告資格范圍是不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。[9]學(xué)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是原告資格應(yīng)該擴(kuò)展到什么程度，是無所不包覆蓋全體公民、環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)，還是有所保留呢?大致有三種思路：第一，提起公益訴訟的主體只能是檢察機(jī)關(guān);第二是將提起公益訴訟的權(quán)利賦予全體公民、環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)，但對(duì)公民和相關(guān)組織設(shè)置前置程序;第三是公民、環(huán)保組織既可以先向檢察機(jī)關(guān)提出，要求后者起訴，未果時(shí)可以以自己的名義向法院提出，檢察機(jī)關(guān)也可直接向法院提起環(huán)境公益訴訟，一旦檢察機(jī)關(guān)向法院提起環(huán)境公益訴訟，法院則必須無條件地開庭審理。

　　筆者認(rèn)為第二種思路最為合適，環(huán)境公益訴訟是訴權(quán)多元化的必然結(jié)果，國家權(quán)力社會(huì)化的重要表現(xiàn)就是訴權(quán)的社會(huì)化，在國家沒有能力擔(dān)任社會(huì)保姆的現(xiàn)代社會(huì)，應(yīng)該由社會(huì)來保護(hù)自己。第一、三種思路之所以強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的作用，目的就是為防止訴權(quán)的濫用，卻阻礙了公民和環(huán)保組織訴權(quán)的行使，不利于及時(shí)制止環(huán)境危害行為和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。設(shè)置窮盡行政救濟(jì)、設(shè)立保證金、嚴(yán)格限定立案受理等前置程序足以避免訴權(quán)的濫用。

　　(三)環(huán)境行政公益訴訟“禁令判決”的引入

　　我國《行政訴訟法》和司法解釋規(guī)定了維持判決、撤銷判決、履行判決、變更判決、確認(rèn)判決和駁回訴訟請(qǐng)求判決等六種判決種類;針對(duì)環(huán)境行政公益訴訟的特點(diǎn)和有利于保護(hù)環(huán)境公益的原則，建議增加禁令判決這一新的判決形式， 禁令判決是指法院作出的禁止行政主體實(shí)施某種違法行為的判決，英國用禁令禁止行政當(dāng)局超越權(quán)限和濫用權(quán)力的行為，特別是禁止許可證發(fā)放單位制定違反法律的規(guī)定或發(fā)放允許違法行為的許可證。[10]

　　(四)環(huán)境行政公益訴訟“國家治理責(zé)任”的設(shè)立

　　依照現(xiàn)行環(huán)境法學(xué)理論，在侵害者存在主觀過錯(cuò)、超標(biāo)排污等違法行為時(shí)，對(duì)受害者人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害，侵害者要承擔(dān)責(zé)任，即使在侵害者無主觀過錯(cuò)，符合污染物排放標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，也要對(duì)造成的損害承擔(dān)責(zé)任。而對(duì)環(huán)境利益的侵害，除非已經(jīng)達(dá)到損害人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的程度，往往無從救濟(jì)，特別是在排污者無主觀過錯(cuò)、合法排污，由于環(huán)境的容量有限導(dǎo)致環(huán)境污染時(shí)，通常認(rèn)為這是國家和社會(huì)利益衡量的結(jié)果，公民應(yīng)當(dāng)負(fù)有忍受限度的義務(wù)。這樣，排污者即便對(duì)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的損害承擔(dān)法律責(zé)任，對(duì)環(huán)境利益的侵害，依然可以置身事外。實(shí)踐中由侵害者治理污染，恢復(fù)生態(tài)的也并不多，特別是對(duì)于大規(guī)模污染，需要綜合治理的，則由污染者繳納相當(dāng)于治理所需的治理費(fèi)，由地方政府和環(huán)保部門統(tǒng)一使用、綜合治理，即把“誰污染誰治理”改變?yōu)?ldquo;污染者付費(fèi)”。

　　環(huán)境責(zé)任的主體事實(shí)上是加害者與公團(tuán)體并存，加害者則由直接變成間接，由于環(huán)境問題的復(fù)雜性，公團(tuán)體往往會(huì)被轉(zhuǎn)嫁為“代履行”的主導(dǎo)力量。在環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，是公民應(yīng)當(dāng)忍受限度的范疇;超出環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)環(huán)境利益造成侵害的，國家就要承擔(dān)治理責(zé)任。具體的責(zé)任主體應(yīng)為對(duì)特定環(huán)境負(fù)有保護(hù)職責(zé)的特定政府，并且采用嚴(yán)格責(zé)任原則，只要超出環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)環(huán)境利益造成侵害，有關(guān)政府就應(yīng)該負(fù)責(zé)治理，但國家的治理責(zé)任也是有限度的，可把環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作為衡量的客觀依據(jù)，“只要恢復(fù)到原有的功能即可”。[11]

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  本文關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟立法研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。