本文關(guān)鍵詞：立法法起草過(guò)程中的幾個(gè)問(wèn)題，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

立法法起草過(guò)程中的幾個(gè)問(wèn)題 投稿：宋瘏瘐

立法法是關(guān)于國(guó)家立法制度的重要法律。1979年以來(lái)，我國(guó)立法工作已經(jīng)走過(guò)了20年的歷程，取得了巨大的成就。近幾年來(lái)，國(guó)家著手建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，中央和地方立法步伐也不斷加快。與此同時(shí)，我國(guó)立法制度中存在的一些問(wèn)題也日益凸顯，主要包括：立法主體的…

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作者：武增

行政與法制 2000年08期

　　立法法是關(guān)于國(guó)家立法制度的重要法律。1979年以來(lái)，我國(guó)立法工作已經(jīng)走過(guò)了20年的歷程，取得了巨大的成就。近幾年來(lái)，國(guó)家著手建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，中央和地方立法步伐也不斷加快。與此同時(shí)，我國(guó)立法制度中存在的一些問(wèn)題也日益凸顯，主要包括：立法主體的立法權(quán)限還不十分清晰，立法程序需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)予以進(jìn)一步完善，立法監(jiān)督缺乏啟動(dòng)機(jī)制，還不能有效地發(fā)揮作用，等等。這些問(wèn)題如不能及時(shí)解決，將會(huì)制約我國(guó)立法工作的進(jìn)展。因此，需要制定立法法，使法律、法規(guī)以及規(guī)章的制定更加規(guī)范化、制度化。

　　全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)從1993年下半年開始著手進(jìn)行立法法的起草工作。1999年10月立法法草案提交九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議進(jìn)行了初步審議。1999年12月九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議對(duì)立法法草案進(jìn)行了二次審議，并決定將立法法草案提交九屆全國(guó)人大三次會(huì)議審議。

　　下面就立法法在起草過(guò)程中的幾個(gè)問(wèn)題和有關(guān)的意見(jiàn)作一簡(jiǎn)要介紹。

　　關(guān)于立法法的適用范圍

　　在立法法起草過(guò)程中，對(duì)于立法法應(yīng)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及自治條例和單行條例的制定、修改和廢止進(jìn)行規(guī)范，各方面的意見(jiàn)比較一致。但對(duì)于規(guī)章和軍事法規(guī)是否應(yīng)在立法法中調(diào)整，存在一些不同意見(jiàn)。

　　1.關(guān)于立法法的適用范圍是否應(yīng)當(dāng)包括規(guī)章

　　根據(jù)憲法和地方組織法的規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)和省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府可以根據(jù)法律和法規(guī)，制定規(guī)章。關(guān)于立法法是否要調(diào)整規(guī)章，起草過(guò)程中主要有兩種意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為，規(guī)章是行政部門或有規(guī)章制定權(quán)的地方政府制定的，屬于行政行為的一種，不屬于法的范疇，因此，不宜納入立法法。可以制定專門的法律或由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)對(duì)規(guī)章予以規(guī)范。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，行政部門在具體行政管理工作中，根據(jù)法律法規(guī)和形勢(shì)發(fā)展的需要制定規(guī)章，是憲法賦予的職責(zé)。目前，各部門已制定了大量規(guī)章，規(guī)章在行政管理活動(dòng)中起了重要作用。在一些事項(xiàng)中，尚未制定法律、行政法規(guī)的，只能由規(guī)章來(lái)規(guī)范。因此，應(yīng)當(dāng)將規(guī)章納入立法法。

　　2.關(guān)于立法法的適用是否應(yīng)當(dāng)包括軍事法規(guī)

　　對(duì)于軍事法規(guī)是否應(yīng)在立法法中調(diào)整，一種意見(jiàn)認(rèn)為，立法法不應(yīng)對(duì)軍事法規(guī)予以調(diào)整。理由是：（1）軍事法規(guī)沒(méi)有憲法依據(jù)， 如果要賦予軍事法規(guī)以法律的地位，應(yīng)修改憲法或解釋憲法。從世界各國(guó)的立法體制看，軍隊(duì)享有立法權(quán)是很少見(jiàn)的。（2 ）由于軍事法規(guī)是由中央軍委制定的，立法法中關(guān)于立法程序、立法監(jiān)督等方面的規(guī)定，軍事法規(guī)都不宜適用。（3）軍事法規(guī)只能是在軍隊(duì)內(nèi)部適用。 如果要在軍隊(duì)以外適用，則應(yīng)制定行政法規(guī)或法律。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，中央軍委制定軍事法規(guī)，軍委各總部、軍兵種、軍區(qū)制定軍事規(guī)章，是我們黨、我們國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)武裝力量的成功實(shí)踐，是由我國(guó)憲法確立的國(guó)防建設(shè)和武裝力量領(lǐng)導(dǎo)體制所決定的，是中央軍委行使領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)武裝力量職權(quán)的必然要求，是實(shí)現(xiàn)依法治軍的需要。國(guó)防法規(guī)定，中央軍委制定軍事法規(guī)。因此，立法法應(yīng)當(dāng)對(duì)中央軍委制定軍事法規(guī)、各總部、軍兵種、軍區(qū)制定軍事規(guī)章的權(quán)限范圍、程序、公布、備案、監(jiān)督等作出明確規(guī)定。

　　關(guān)于立法權(quán)限劃分

　　我國(guó)憲法對(duì)立法權(quán)限的劃分作了基本的界定：全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)，制定法律；國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)；省級(jí)人大及其常委會(huì)在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定地方性法規(guī)；民族自治地方包括自治區(qū)、自治州、自治縣的人大有權(quán)制定自治條例和單行條例，分別報(bào)有關(guān)上級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。憲法的上述規(guī)定，主要是從立法主體以及立法主體行使立法權(quán)的形式作出的，至于各個(gè)立法主體的權(quán)限內(nèi)容，即立法事項(xiàng)的歸屬，并不明確。因此，不同立法主體的立法權(quán)限的內(nèi)容時(shí)有交叉。

　　立法權(quán)限中需要明確的問(wèn)題歸納起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面：一是中央與地方的立法權(quán)限如何劃分，二是權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)限如何劃分，三是民族自治條例和單行條例對(duì)法律、行政法規(guī)的哪些規(guī)定可以作出變通，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)可以對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的哪些事項(xiàng)作出特殊規(guī)定。此外，還包括大會(huì)和常委會(huì)的權(quán)限如何劃分的問(wèn)題等。

　　在立法法起草過(guò)程中，關(guān)于立法權(quán)限討論較多的問(wèn)題是如何界定必須由法律規(guī)定的事項(xiàng)，即全國(guó)人大及其常委會(huì)的專屬立法權(quán)。對(duì)涉及國(guó)防、外交等國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng)和人身自由的事項(xiàng)，比較一致認(rèn)為應(yīng)由法律規(guī)定。但對(duì)涉及公民財(cái)產(chǎn)權(quán)和民事、經(jīng)濟(jì)等方面的事項(xiàng)，哪些應(yīng)由法律規(guī)定，意見(jiàn)分歧較大。一種意見(jiàn)認(rèn)為，對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的專屬立法權(quán)應(yīng)規(guī)定的比較寬，對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)都應(yīng)明確列舉。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，確定必須由法律規(guī)定的事項(xiàng)，既要有利于維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一，有利于建立和維護(hù)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)，又要有利于調(diào)動(dòng)地方的積極性。因此，，列入必須由法律規(guī)定的事項(xiàng)，應(yīng)限于為維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一和國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)所必須統(tǒng)一立法的事項(xiàng)，不宜過(guò)寬。這此事項(xiàng)可以包括：國(guó)家主權(quán)、國(guó)家機(jī)構(gòu)和司法制度、民事基本制度、犯罪和刑罰、基本的經(jīng)濟(jì)制度等。對(duì)必須由法律規(guī)定以外的事項(xiàng)，國(guó)家還沒(méi)有立法的，地方可以先制定地方性法規(guī)，但國(guó)家一經(jīng)立法，地方性法規(guī)即應(yīng)予以修改或廢止，不得與國(guó)家立法相抵觸。

　　關(guān)于立法程序

　　立法程序一般包括法律案的提出、審議、通過(guò)和公布程序四個(gè)環(huán)節(jié)。全國(guó)人大組織法、全國(guó)人大及其常委會(huì)的議事規(guī)則對(duì)立法程序已有規(guī)定。在立法法起草過(guò)程中，各方面意見(jiàn)普遍認(rèn)為，為進(jìn)一步完善立法程序，立法法應(yīng)總結(jié)多年來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將一些行之有效的做法加以法律化、制度化。

　　在立法程序方面，起草過(guò)程中存在較多不同意見(jiàn)的是關(guān)于省會(huì)市和較大市立法權(quán)問(wèn)題以及地方性法規(guī)制定過(guò)程中統(tǒng)一審議的問(wèn)題。

　　1.關(guān)于省會(huì)市和較大市立法權(quán)問(wèn)題

　　根據(jù)地方組織法的規(guī)定，省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行，并由省、自治區(qū)的人大常委會(huì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。關(guān)于省會(huì)市和較大市立法權(quán)問(wèn)題中爭(zhēng)論的核心是省、自治區(qū)人大常委會(huì)對(duì)較大市制定的地方性法規(guī)的批準(zhǔn)程序的存廢問(wèn)題。一種意見(jiàn)認(rèn)為，應(yīng)取消省、自治區(qū)人大常委會(huì)對(duì)較大市制定的法規(guī)的批準(zhǔn)程序。理由是：第一，現(xiàn)在省、自治區(qū)人大常委會(huì)制定地方性法規(guī)的任務(wù)比較重，對(duì)省會(huì)市和較大市報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)往往難以及時(shí)批準(zhǔn)；第二，經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，省會(huì)市和較大的市人大常委會(huì)已經(jīng)培養(yǎng)了一支素質(zhì)比較好的立法干部隊(duì)伍，能夠適應(yīng)立法工作需要。因此，可以將現(xiàn)行規(guī)定修改為：省會(huì)市和較大市制定的地方性法規(guī)報(bào)省、自治區(qū)人大常委會(huì)備案。如果省、自治區(qū)人大常委會(huì)發(fā)現(xiàn)省會(huì)市和較大市制定的地方性法規(guī)同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸，可以依法予以撤銷。第二種意見(jiàn)認(rèn)為，現(xiàn)行做法應(yīng)予維持。理由是：第一，憲法只規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)，沒(méi)有規(guī)定省會(huì)市和較大市可以制定地方性法規(guī)。如果賦予省會(huì)市和較大市完整的立法權(quán)，應(yīng)首先修改憲法。第二，賦予省會(huì)市和較大市完整的立法權(quán)，這些地方往往強(qiáng)調(diào)城市的特殊性，容易產(chǎn)生立法上的越權(quán)以及同省、自治區(qū)之間的矛盾。而備案采取“不告不理”的原則，靠備案審查制度進(jìn)行監(jiān)督，容易流于形式。第三種意見(jiàn)認(rèn)為，目前的批準(zhǔn)程序可以保留，但應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化，可以增加規(guī)定，省會(huì)市和較大市制定的地方性法規(guī)如同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)沒(méi)有抵觸，省、自治區(qū)的人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)在一定的期間內(nèi)予以批準(zhǔn)。

　　2.關(guān)于在地方性法規(guī)制定過(guò)程中實(shí)行統(tǒng)一審議

　　根據(jù)全國(guó)人大組織法的規(guī)定，全國(guó)人大法律委員會(huì)統(tǒng)一審議向全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人大常委會(huì)提出的法律草案。對(duì)地方性法規(guī)制定過(guò)程中是否要實(shí)行統(tǒng)一審議，在立法法過(guò)程中是有爭(zhēng)論的問(wèn)題之一。一種意見(jiàn)認(rèn)為，地方人大及其常委會(huì)在立法過(guò)程中不宜實(shí)行統(tǒng)一審議。理由是：第一，一些地方人大及其常委會(huì)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上不具備統(tǒng)一審議的條件。統(tǒng)一審議，應(yīng)由有審議權(quán)的專門委員會(huì)來(lái)承擔(dān)，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)不能進(jìn)行統(tǒng)一審議。目前一些省級(jí)人大和較大市的人大尚未設(shè)立專門委員會(huì)，自治州、自治縣的人大設(shè)專門委員會(huì)的更少。第二，各專門委員會(huì)有自己的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)一審議不利于調(diào)動(dòng)有關(guān)專門委員會(huì)在立法工作中的積極性。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，地方性法規(guī)由各個(gè)委員會(huì)分口管理，直接提交常委會(huì)，在內(nèi)容、體例上容易出現(xiàn)矛盾。由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議，對(duì)更好地規(guī)范地方立法，提高地方立法質(zhì)量，克服立法中的部門利益傾向，維護(hù)法制的統(tǒng)一有重要意義。

　　關(guān)于法律解釋

　　法律解釋包括立法解釋和具體應(yīng)用解釋。立法解釋是憲法賦予全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)。1981年6 月《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》規(guī)定，最高人民檢察院、國(guó)務(wù)院及其主管部門也可以對(duì)如何具體應(yīng)用法律的問(wèn)題進(jìn)行解釋。

　　目前，我國(guó)法律解釋存在的問(wèn)題主要包括：第一，全國(guó)人大常委會(huì)的立法解釋權(quán)沒(méi)有得到充分行使，許多應(yīng)當(dāng)作立法解釋的問(wèn)題往往以具體應(yīng)用解釋代替，給執(zhí)法造成困難。其中，立法解釋的權(quán)限范圍和程序不夠明確是造成立法解釋虛置的重要原因。第二，一些具體應(yīng)用法律的解釋并不是在具體應(yīng)用法律時(shí)所作出的，而是在沒(méi)有具體對(duì)象和具體案件時(shí)作出的一種抽象解釋；有的解釋不符合立法原意；另外，多個(gè)部門對(duì)法律進(jìn)行解釋，有些解釋相互矛盾，給下級(jí)機(jī)關(guān)執(zhí)行法律造成困難。

　　在立法法的起草過(guò)程中，對(duì)于立法解釋，大多數(shù)意見(jiàn)贊成在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)于應(yīng)當(dāng)作立法解釋的情況以及有關(guān)程序作出規(guī)定。對(duì)于如何規(guī)范具體應(yīng)用解釋，則存在不同意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為，針對(duì)目前具體應(yīng)用解釋存在較多問(wèn)題的現(xiàn)狀，應(yīng)改變現(xiàn)在具體應(yīng)用解釋的體制，可以考慮在立法法中規(guī)定，廢止1981年的決議，將具體應(yīng)用法律的解釋統(tǒng)一由最高人民法院負(fù)責(zé)。因?yàn)樽罡呷嗣穹ㄔ菏歉鞣N社會(huì)糾紛的最終裁決者，行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都必須服從最高人民法院的裁決。國(guó)務(wù)院及其主管部門、最高人民檢察院對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)提出如何具體應(yīng)用法律的問(wèn)題，仍然可以作出答復(fù)。但這種答復(fù)是一種工作指導(dǎo)，不是法律解釋。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，具體應(yīng)用解釋不屬于立法活動(dòng)，與立法解釋的效力也不同，不應(yīng)在立法中規(guī)定。司法解釋權(quán)不應(yīng)只屬于最高人民法院，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)大量的自偵案件，最高人民檢察院也需要作出司法解釋。對(duì)于“兩高”在司法解釋中出現(xiàn)的問(wèn)題，應(yīng)加強(qiáng)工作中協(xié)調(diào)和監(jiān)督。

　　關(guān)于適用與備案

　　1.關(guān)于適用規(guī)則

　　適用規(guī)則亦指各種法的規(guī)范之間的效力等級(jí)。對(duì)立法權(quán)限進(jìn)行劃分，并不能完全解決實(shí)踐中存在的法規(guī)、規(guī)章與法律相抵觸或不一致，法規(guī)與規(guī)章之間互相矛盾的問(wèn)題，因此有必要對(duì)各種法規(guī)的規(guī)范的效力等級(jí)予以明確。

　　在我國(guó)的法律體系中，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的效力等級(jí)是比較明確的。對(duì)于地方性法規(guī)與部門規(guī)章的效力等級(jí)，則存在不同意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為，地方性法規(guī)是由一級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)制定的，同時(shí)，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，法院審理行政案件時(shí)，地方性法規(guī)是依據(jù)，規(guī)章只能作為參照。立法法應(yīng)明確規(guī)定，地方性法規(guī)的效力高于部門規(guī)章。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，對(duì)于地方性法規(guī)同部門規(guī)章的關(guān)系，不宜簡(jiǎn)單地規(guī)定誰(shuí)高誰(shuí)低，而應(yīng)建立一種裁決機(jī)制，確定在地方性法規(guī)與部門規(guī)章對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何適用。

　　2.關(guān)于備案

　　備案制度是我國(guó)立法監(jiān)督制度的主要方式。我國(guó)憲法和地方組織法規(guī)定，地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案，自治條例和單行條例應(yīng)當(dāng)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。國(guó)務(wù)院制定的《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部委規(guī)章和地方政府規(guī)章都應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)務(wù)院備案。

　　對(duì)于備案制度，一種意見(jiàn)認(rèn)為，備案就是審查，凡是報(bào)送備案的法規(guī)、規(guī)章，備案機(jī)關(guān)必須一一進(jìn)行審查，在一定期限內(nèi)向報(bào)送機(jī)關(guān)提出審查意見(jiàn)，在一定期限內(nèi)沒(méi)有提出審查意見(jiàn)的，視為報(bào)送備案的法規(guī)、規(guī)章符合憲法和有關(guān)法律的規(guī)定。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，備案主要應(yīng)是被動(dòng)審查，即備案機(jī)關(guān)在接到報(bào)送備案的法規(guī)、規(guī)章后并不立即對(duì)其進(jìn)行一一審查，而是采取不告不理的原則，對(duì)于有關(guān)機(jī)關(guān)或個(gè)人提出某項(xiàng)法規(guī)、規(guī)章不符合憲法和有關(guān)法律規(guī)定，才對(duì)其進(jìn)行審查。目前，備案制度不能有效地發(fā)揮作用的重要原因在于缺乏被動(dòng)審查的啟動(dòng)機(jī)制。為此，在立法法中應(yīng)對(duì)備案制度作進(jìn)一步的規(guī)定。首先，應(yīng)當(dāng)明確法規(guī)、規(guī)章的備案機(jī)關(guān)以及報(bào)送備案的時(shí)限。其次，為了使被動(dòng)審查機(jī)制得以啟動(dòng)，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)認(rèn)為法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法和法律相抵觸時(shí)，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求。第三，經(jīng)有關(guān)專門委員會(huì)審查，確認(rèn)有同憲法、法律相抵觸的規(guī)定的，可以責(zé)成制定機(jī)關(guān)修改，也可以由常委會(huì)決定是否予以撤銷。

作者介紹：武增 全國(guó)人大常委會(huì)法工委

立法法是關(guān)于國(guó)家立法制度的重要法律。1979年以來(lái)，我國(guó)立法工作已經(jīng)走過(guò)了20年的歷程，取得了巨大的成就。近幾年來(lái)，國(guó)家著手建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，中央和地方立法步伐也不斷加快。與此同時(shí)，我國(guó)立法制度中存在的一些問(wèn)題也日益凸顯，主要包括：立法主體的…

立法法是關(guān)于國(guó)家立法制度的重要法律。1979年以來(lái)，我國(guó)立法工作已經(jīng)走過(guò)了20年的歷程，取得了巨大的成就。近幾年來(lái)，國(guó)家著手建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，中央和地方立法步伐也不斷加快。與此同時(shí)，我國(guó)立法制度中存在的一些問(wèn)題也日益凸顯，主要包括：立法主體的…

立法法是關(guān)于國(guó)家立法制度的重要法律。1979年以來(lái)，我國(guó)立法工作已經(jīng)走過(guò)了20年的歷程，取得了巨大的成就。近幾年來(lái)，國(guó)家著手建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，中央和地方立法步伐也不斷加快。與此同時(shí)，我國(guó)立法制度中存在的一些問(wèn)題也日益凸顯，主要包括：立法主體的…

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