本文關(guān)鍵詞：《立法法》與稅法的兩個(gè)基本問(wèn)題，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

「摘要」2000年3月由九屆全國(guó)人大第三次會(huì)議審議通過(guò)，并于2000年7月1日起正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)立法法》，是規(guī)范立法活動(dòng)的一部憲法性法律。在此之前，規(guī)范立法活動(dòng)的規(guī)范主要是憲法、有關(guān)法律和行政性法規(guī)。由于這些規(guī)范不統(tǒng)一、不完善和過(guò)分原則化，不僅造成了操作上的困難，而且導(dǎo)致了大量無(wú)權(quán)立法、越權(quán)立法、借法擴(kuò)權(quán)、立法侵權(quán)等立法異�，F(xiàn)象。具體到稅法領(lǐng)域，稅法的立法層次低、行政法規(guī)越權(quán)、立法程序不規(guī)范等問(wèn)題也程度不同地存在，既影響了稅法自身的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，也影響了稅收的執(zhí)法、司法和守法。《立法法》頒布實(shí)施后，以往規(guī)范不足的情況將在很大程度上得到彌補(bǔ)，有關(guān)立法的各項(xiàng)制度，包括立法權(quán)限制度、立法程序制度、立法解釋制度、立法監(jiān)督制度等將有更加明確、具體的規(guī)定。特別是《立法法》對(duì)稅收立法體制的確立，很大程度上將影響稅法未來(lái)的發(fā)展。本文從《立法法》出發(fā)，依據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，探討分析了稅法的兩個(gè)基本問(wèn)題，以期能對(duì)我國(guó)稅收法制的完善有所裨益。 一、《立法法》與稅收法定主義 （一）稅收法定主義與《立法法》的關(guān)系 稅收法定主義是稅收立法的最高原則。該原則要求稅法主體的權(quán)利、義務(wù)必須由法律加以規(guī)定。稅法的構(gòu)成要素必須且只能由法律予以明確規(guī)定、征納稅主體的權(quán)利（力）義務(wù)只能以法律為依據(jù)，沒(méi)有法律依據(jù)，任何主體無(wú)權(quán)決定征稅或減免稅收。這里的“法律”僅指由代表民意的國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性法律文件。 稅收法定主義是伴隨著市民階級(jí)反對(duì)封建君主恣意征稅的運(yùn)動(dòng)而確立的。在“無(wú)代表則無(wú)稅”的思潮下，形成了征稅須經(jīng)國(guó)民同意，如不以國(guó)民代表議會(huì)制定的法律為依據(jù) 則不能征稅的憲法原則。如英國(guó)1627年的《權(quán)利請(qǐng)?jiān)笗?shū)》規(guī)定，沒(méi)有議會(huì)的一致同意，任何人不被迫給予或出讓禮品、貸款、捐助、稅金或類似的負(fù)擔(dān)。1776年，美國(guó)在其《獨(dú)立宣言》中指責(zé)英國(guó)“未經(jīng)我們同意，任意向我們征稅”，并隨后在1787年的憲法中規(guī)定 一切征稅議案應(yīng)首先在眾議院提出，但參議院得以處理其他議案的方式表示贊同或提出修正案（第7款第1項(xiàng)）。國(guó)會(huì)有權(quán)賦課并征收稅收，進(jìn)口關(guān)稅，國(guó)產(chǎn)稅和包括關(guān)稅與國(guó)產(chǎn)稅在內(nèi)的其他稅收??（第8款第12項(xiàng)）[1]我國(guó)憲法在第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”中的第五十六條規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民有依照法律納稅的義務(wù)”。雖然只強(qiáng)調(diào)了公民應(yīng)依照法律納稅而未明確國(guó)家應(yīng)依照法律征稅，但“因?yàn)樗薅顺袚?dān)納稅義務(wù)的條件-依照法律，納稅義務(wù)僅僅由法律的規(guī)定產(chǎn)生，其范圍也僅僅限于法律的規(guī)定之內(nèi)�！薄斑@實(shí)際 上是從公民負(fù)有依法納稅義務(wù)方面，間接地規(guī)范和限制了國(guó)家賦稅征收權(quán)的行使方式- 依照法律”。而根據(jù)憲法規(guī)定，法律是由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)制定的 因此可以認(rèn)為 我國(guó)憲法隱含了稅收法定主義原則。[2]這是我國(guó)稅收立法實(shí)行稅收法定主義的憲法根據(jù)。 《立法法》是規(guī)定立法制度的憲法性法律。一切立法活動(dòng)都必須以《立法法》為依據(jù)，遵循《立法法》的有關(guān)規(guī)定。稅收立法自然也不能例外。但《立法法》是根據(jù)憲法制定的，是憲法原則和憲法中規(guī)定的立法制度的具體化，其效力在憲法之下，對(duì)稅法來(lái)說(shuō)，由于憲法確立了稅收法定主義的原則，《立法法》中有關(guān)稅收立法制度的規(guī)定，也應(yīng)該體現(xiàn)稅收法定主義的要求。換言之，《立法法》是對(duì)稅收立法形式上的要求，稅收法定主義是對(duì)稅收立法本質(zhì)上的要求。在整個(gè)法律體系的效力層級(jí)上，稅收立法固然應(yīng)當(dāng)以《立法法》為依據(jù)，但在稅法領(lǐng)域內(nèi)，只有形式反映本質(zhì)，即《立法法》規(guī)定的稅收立法制度全面反映稅收法定主義 以此為依據(jù)制定的稅法才可能是符合要求的，否則，稅法將可能徒有“法”的形式，而不再有“法”的本質(zhì)。 （二）《立法法》與稅收法定主義的統(tǒng)一 《立法法》與稅收法定主義的統(tǒng)一，主要通過(guò)《立法法》規(guī)定的稅收立法體制表現(xiàn)出來(lái)。正如前文分析，稅收法定主義的基本要求是公民依照法律納稅、國(guó)家依照法律征稅，這里的“法律”應(yīng)當(dāng)是由代表民意的立法機(jī)關(guān)所立之法 在我國(guó)應(yīng)當(dāng)是由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)所立之法，換言之，即應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)享有稅收立法權(quán)，其他任何機(jī)關(guān)非經(jīng)全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)不得行使該項(xiàng)權(quán)力。在這一點(diǎn)上，《立法法》與稅收法定主義是一致的，或者說(shuō)《立法法》體現(xiàn)了稅收法定主義原則，確立了稅收法定主義所要求的具體的立法權(quán)限制度。 首先，《立法法》確認(rèn)了全國(guó)人大及其常委會(huì)的稅收立法權(quán)，并且明確規(guī)

定立法的表現(xiàn)形式是“法律”�！读⒎ǚā返�7條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)和其他的基本法律。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律：在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改 但是不得同該法律的基本原則相抵觸�！读⒎ǚā返�8條規(guī)定，下列事項(xiàng)只能制定法律 （六）對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收??（八） 基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融及外貿(mào)的基本制度。其中，“對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收”是指國(guó)家以強(qiáng)制力為后盾，依法無(wú)償占有公民、法人或其他組織的財(cái)產(chǎn)，包括稅的征收。[3]至于“??稅收??的基本制度”，包括了稅收的立法制度、征管制度等。《立法法》的規(guī)定表明，稅收立法權(quán)是我國(guó)國(guó)家立法機(jī)關(guān)的專屬權(quán)力。 其次，《立法法》確立了稅收授權(quán)立法制度。根據(jù)該法第9條的規(guī)定，對(duì)有關(guān)稅收的基本制度，如果尚未制定法律的，全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)做出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)制定行政法規(guī)。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)全國(guó)人大的授權(quán)決定，也可以制定稅收地方性法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施。（65條）值得注意的是，對(duì)行政機(jī)關(guān)的授權(quán)，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)都有權(quán)做出決定。而對(duì)地方主要是經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)，只有全國(guó)人大才有權(quán)決定，全國(guó)人大常委會(huì)無(wú)權(quán)決定。此外，《立法法》在第10條對(duì)授權(quán)立法作了原則規(guī)定，要求“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍，被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)力，被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)。這說(shuō)明《立法法》所規(guī)定的稅收授權(quán)立法維護(hù)了稅法權(quán)威性，同稅收法定主義是一致的。 第三，《立法法》確立了法律優(yōu)先原則，即在多層次立法的情況下，除憲法外，由國(guó)家立法機(jī)關(guān)所制定的法律處于最高位階、最優(yōu)地位，其他任何形式的法規(guī)都必須與之保持一致，不得抵觸。根據(jù)該原則行政機(jī)關(guān)和地方權(quán)力機(jī)關(guān)根據(jù)授權(quán)所立之法、或者是出于職權(quán)對(duì)稅收上位法所做出的說(shuō)明或細(xì)化，都必須遵循國(guó)家立法機(jī)關(guān)所制定的稅收法律，不得與其抵觸，效力在“法律”之下，而且，授權(quán)立法事項(xiàng)，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，由全國(guó)人大及其常委會(huì)及時(shí)制定法律。法律制定后，相應(yīng)的立法事項(xiàng)的授權(quán)終止“（第11條）。當(dāng)然，根據(jù)授權(quán)而制定的行政法規(guī)或地方法規(guī)也相應(yīng)終止。法律優(yōu)先原則從另一個(gè)側(cè)面體現(xiàn)了稅收法定主義的要求維護(hù)了稅收法律的權(quán)威。 三、《立法法》與稅收法定主義的不協(xié)調(diào) 《立法法》與稅收法定主義既有統(tǒng)一的一面，但同時(shí)也存在著不相協(xié)調(diào)的一面。正是這不相協(xié)調(diào)的一面，造成了稅收立法與稅收法定主義的背離，從而影響了我國(guó)稅收法制建設(shè)。 1、關(guān)于稅收立法權(quán)行使監(jiān)督的問(wèn)題。盡管《立法法》明確規(guī)定稅收立法權(quán)屬國(guó)家立法機(jī)關(guān)專有，其他任何機(jī)關(guān)非經(jīng)立法機(jī)關(guān)授權(quán)不得行使該項(xiàng)權(quán)力，但對(duì)于其他機(jī)關(guān)未經(jīng)授權(quán)而行使該權(quán)力的情形缺乏應(yīng)有的監(jiān)督機(jī)制，或者即使規(guī)定了監(jiān)督主體或監(jiān)督方法，但由于操作性差而致乏力 如《立法法》第87條、第88條規(guī)定，對(duì)超越權(quán)限的行政法規(guī)全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷，但該撤銷程序如何啟動(dòng)及運(yùn)行卻沒(méi)有相應(yīng)規(guī)定。又如第90條規(guī)定。國(guó)務(wù)院等國(guó)家機(jī)關(guān)認(rèn)為行政法規(guī)（當(dāng)然包括稅收行政法規(guī)）、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求，其他的國(guó)家機(jī)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民可以就違憲或違法的上述規(guī)范性文件提出進(jìn)行審查的建議。但上述“要求”和“建議”啟動(dòng)受理的步驟方式、順序、時(shí)限等程序問(wèn)題，缺乏具體規(guī)定。立法監(jiān)督的缺乏，必然導(dǎo)致立法越權(quán)、立法侵權(quán)、立法沖突等諸多弊端。在《立法法》頒布實(shí)施之前，我國(guó)稅收立法實(shí)踐中的立法異常現(xiàn)象就是一個(gè)明證。而在《立法法》頒布實(shí)施以后，現(xiàn)實(shí)中的立法異�，F(xiàn)象仍不能得到有效的根治，從側(cè)面也很能說(shuō)明問(wèn)題。

2、關(guān)于稅收的授權(quán)立法問(wèn)題。根據(jù)《立法法》第8條、第9條的規(guī)定，稅收立法權(quán)并不屬于法律絕對(duì)保留的事項(xiàng)。也就是說(shuō)，國(guó)家立法機(jī)關(guān)雖然擁有專屬的稅收立法權(quán) 但在特定情況下可以授權(quán)行政機(jī)關(guān)立法，甚至也可授權(quán)特區(qū)地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)立法（第65條）顯然，該規(guī)定的范圍過(guò)寬。因?yàn)椋缜拔姆治�，，稅收立法�?quán)包括了多項(xiàng)內(nèi)容，其中的征稅權(quán)，既是稅收

立法權(quán)的核心，同時(shí)也是國(guó)家主權(quán)的組成部分，按民主憲政的通例，有關(guān)國(guó)家主權(quán)的立法事項(xiàng)理應(yīng)是單一制國(guó)家中最高代表機(jī)關(guān)和聯(lián)邦制國(guó)家中聯(lián)邦代議機(jī)關(guān)不可推卸、不得轉(zhuǎn)讓的最重要的專有立法事項(xiàng)。它是不能被授予其他主體代為行使的。

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