[論文摘要]地方立法是我國立法制度中不可或缺的組成部分，為完善我國的民主法制建設起到了重要作用。然而當前公眾參與地方立法的相關制度不完善，使得公民參與地方立法面臨諸多難題�；诖�，文章通過對公眾參與地方立法進行探析，提出完善我國地方立法公眾參與機制的建議，從制度層面來解決相關問題。

　　[論文關鍵詞]地方立法 公眾參與 現(xiàn)狀 存在問題 建議

　　隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和物質生活水平的提高，公眾的權利意識和民主法治觀念不斷提升，公眾的政治參與訴求也愈加強烈。近幾年來，聽證會、座談會、法律草案的全民討論等形式的公眾參與，成為中國立法和公共決策過程中的一道風景�？梢哉f，目前公眾參與立法已成為一種普遍趨勢。而作為我國立法體制的重要組成部分的地方立法，由于其更加貼近基層、立足地方，所以在法治建設中更是發(fā)揮著愈來愈重要的作用，因而地方立法中的公眾參與則更顯價值和必要。

　　一、地方立法公眾參與機制相關概念之厘清

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　　地方立法是相對于中央立法而言的，它的存在與否與該國的立法體制相關。我國的立法體制，從新中國成立以來也經(jīng)歷了幾個不同階段。從1979年五屆人大二次會議召開以來，逐步形成了“一元兩級多層次”的立法體制。
　　雖然地方立法廣泛存在于當今世界，但在各國也并不相同。如在美國，地方立法專指地方議會的立法活動，而各州政府是不享有立法權的。[1]而根據(jù)我國的《立法法》，地方立法不僅包括地方人大及其常委會制定的地方法規(guī)，也包括地方政府制定的地方規(guī)章。因而從我國法律規(guī)定看，地方立法是從廣義層面而言的。
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　　1.公眾的界定
　　公眾的概念常被等同于公民，而隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，公眾的概念不局限于此。而本文所探討的公眾也是廣義層面的，包括法人等組織，并將專家等社會精英階層包含其中，但將立法機關排除在外。這主要是考慮到立法權的行使者與公眾主體身份的混同。
　　2.公眾參與的界定
　　所謂參與，就是讓人們有能力去影響和參加到那些影響他們生活的決策和行為中去；而對公共機構來說，參與就是所有民眾的意見得到傾聽和考慮，并最終在公開和透明的方式中達成決議。
　　由于現(xiàn)代政治體龐大的人口與面積，使得公眾直接參與國家和社會公共事務的管理不再可能。于是，現(xiàn)代社會發(fā)展出了代議制民主或者說間接民主。公眾參與在代議制度中特指公眾直接參與。在我國，地方立法公眾參與是指公眾直接參與較大市以上地方立法機關及政府制定、修改、廢止地方法規(guī)規(guī)章的活動。

　　二、地方立法公眾參與機制基本理論之探析

　　將參與和民主理念聯(lián)系起來，并不會令人驚訝，因為在最樸素的意義上，民主總是與公民參與相關聯(lián)的。
　　公眾參與立法的雛形出現(xiàn)于兩千多年前的古希臘民主制時代。公元前5世紀，在伯利克利時代的雅典，“公民大會”被確立成城邦政治結構的核心。這就是公眾參與立法的雛形。但這里的公民不是近代意義上的公民的概念，其范圍較狹窄。而關于公眾參與立法的理論的出現(xiàn)，則是近代以來的事了。
　　啟蒙運動時期，人民主權理論的誕生為公眾參與立法奠定了理論基礎。16世紀讓·布丹第一個系統(tǒng)地提出和論述了主權學說，而17世紀彌爾頓則在歐洲歷史上首次提出一切權力歸于人民的主張。對人民主權學說進行完整系統(tǒng)論述的則是18世紀法國啟蒙思想家盧梭。他以“自然權利”、“社會契約論”為出發(fā)點提出“人民主權原則”。根據(jù)該理論，主權來源于人民，主權中最重要的權力——立法權，自然也來源于人民，因此人民參與立法便是對主權的行使。但盧梭倡導的是和古希臘雅典城邦民主類似的直接民主，公眾直接參與立法。
　　這種直接參與式民主，受到時間和空間兩個維度的制約。隨著現(xiàn)代國家的發(fā)展，代議制民主逐漸成為當今社會的主流而被廣泛采用。但代議制民主同樣暴露出諸如腐敗、政治虛偽等缺陷和弊端，因此飽受批評和懷疑。
　　因而，在20世紀60年代又興起了一種新的理論——參與民主理論，其代表人物是卡羅爾·佩特曼。她相對系統(tǒng)地闡述了參與和民主理論之間的關系，指出真正的民主應當是所有公民的直接、充分參與公共事務的決策的民主，從政策議程的設定到政策的執(zhí)行，都應該有公民的參與。這種參與式民主的本質，也正是公眾參與地方立法的理論基礎。
　　在此基礎上，90年代又興起了“協(xié)商民主”理論。它肯定公民積極參與政治生活，力圖通過完善民主程序、擴大參與范圍、強調自由平等的對話來消除沖突、保證公共意志和普遍利益的實現(xiàn)，以修正代議制民主模式的不足和缺陷。

　　三、我國地方立法公眾參與機制現(xiàn)狀之透視

　�。ㄒ唬┪覈胤搅⒎ü妳⑴c機制的法律依據(jù)
　　1.憲法規(guī)定了公眾參與地方立法的權利
　　公眾參與地方立法作為公民實現(xiàn)其政治權利的途徑和方式，被我國《憲法》予以保護。
　　《憲法》第2條第1款規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”這款直接規(guī)定了國家權力的歸屬，立法權也并不例外�！稇椃ā返�2條第2款進一步規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務。”立法是對國家和社會利益的分配，同時也是管理國家和社會公共事務和私人事務的一種重要形式，所以人民也有權通過參與立法來管理國家和社會公共事務�！稇椃ā返�3條第2、3款則規(guī)定了國家機關應對人民負責，受人民監(jiān)督，而參與也是一種重要的監(jiān)督形式。另外，《憲法》第27、41條等也從某個層面上為公眾參與地方立法提供了法律依據(jù)。
　　2.專門法規(guī)定了公民參與地方立法的方式和途徑
　　我國于1982年頒發(fā)的《憲法》就確立了公民的參政權，地方立法中公眾參與便逐漸開展起來。但公眾參與地方立法作為一種制度安排并被普遍展開則是在2000年《立法法》公布實施后。該法第5條明確規(guī)定：“立法應當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”該法在第34、58條就全國人大常委會以及國務院立法中公眾參與立法的途徑作出了概括性規(guī)定，即規(guī)定全國人大常委會和國務院在立法過程中聽取各方的意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。

　　2001年，國務院修訂了《行政法規(guī)制定程序條例》，同時又出臺了《規(guī)章制定程序條例》，明確要求政府立法應當調查研究、聽取意見，聽取意見可以采取書面征求意見、座談會、論證會、聽證會等多種形式�！兑�(guī)章制定程序條例》還對聽證程序作了規(guī)定。
　　除了以上中央層面的專門的法律依據(jù)，還有眾多地方性法規(guī)也對公眾參與地方立法予以了確立和保障。如2006 年廣州出臺了《規(guī)章制定公眾參與辦法》，被認為是地方第一個專門規(guī)范公眾參與政府立法的規(guī)章。

　�。ǘ┪覈胤搅⒎ü妳⑴c機制的形式
　　2000年制定的《立法法》規(guī)定：“聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”從我國的地方立法的實踐來看，公眾參與地方立法的形式目前存在著以下幾種：全民討論、書面征求意見、論證會、座談會、立法聽證會、網(wǎng)絡參與、列席立法會議等、內部征求意見、聽取人大代表政協(xié)委員意見、專家咨詢、公共論壇、群眾來電來函、民意調查等等。在上述參與方式中，法定方式只有書面征求意見、座談會、論證會、聽證會四種，其他則是實踐中采用的非法定方式。
　�。ㄈ┪覈胤搅⒎ü妳⑴c機制存在的問題
　　第一，地方立法機關和社會之間的信息不對稱，立法信息公開制度不完善。立法機關憑借其權力掌握著龐大的社會資源，與之對應的公眾在獲取信息方面顯然無法與之抗衡。我國目前還沒有對一部正式的法律對地方立法甚至立法的信息公開作出明確而具體的規(guī)定，因而立法機關對立法信息的公開具有完全自由處置權，公眾處于被動的地位。
　　第二，立法機關主導型過強，公眾參與的積極性和主動性不高。在我國公眾參與地方立法制度中，公眾能否參與立法、在哪個階段參與、參與的具體形式和范圍如何，不能完全由公眾自主決定。
　　第三，公眾參與途徑有限，程度不夠、效果也不甚理想。立法聽證是我國現(xiàn)階段直接民主的新發(fā)展，但現(xiàn)實中存在著“重形式，輕實質”的問題。而座談會、論證會等畢竟有限，公眾難以廣泛參與。利用網(wǎng)絡來征詢意見，又會遇到上網(wǎng)主體的普遍性以及代表性、真實性等問題。其次，公眾參與的深度和廣度也不夠，通常也局限于極少部分的立法領域以及立法的某一過程。另外，公眾參與的效果也不太理想。
　　第四，公眾參與呈現(xiàn)無序狀態(tài)，缺乏相應的制度設計。在我國，一方面，公眾想?yún)⑴c立法而不知如何參與，另一方面，立法機關沒能引導好公眾的參與，尤其缺乏相應的制度設計。規(guī)定的缺失或模糊、缺乏可操作性，使公眾參與地方立法的活動帶有一定的隨意性和偶然性。我國立法現(xiàn)實中，各種公眾參與的方式只是在實踐中總結出來的經(jīng)驗，基本未制度化，或者僅是零碎非正式的規(guī)定。

　　四、我國地方立法公眾參與機制構建之完善

　�。ㄒ唬﹪獾胤搅⒎ü妳⑴c機制的概述
　　在美日等發(fā)達國家，地方立法的公眾參與機制已比較成熟，也建立起了一系列相關的制度，總的來說，主要體現(xiàn)出如下顯著特點：
　　1.公眾參與程序法定化，可操作性強。各國普遍采取成文法的形式詳細規(guī)定公眾參與地方立法的程序和方式。以地方行政立法為例，美國、日本都在統(tǒng)一的行政程序法中規(guī)定公眾參與制度。這種做法既有利于公民參與權利的實現(xiàn)，也有利于地方立法機關工作的順利開展。
　　2.參與方式的多樣化。以美國為代表，各國都為公民設計了參與行政立法的多種方式，分別適用于不同情況。在地方立法中，一般采取正式的聽證程序，而在地方行政立法中，參與方式則更加豐富。最大程度地實現(xiàn)公民參與權，也在很大程度上保證了地方立法機關的立法效率，有利于公平與效率的結合。
　　3.重視公眾參與的主動性，提高公眾參與的便利性。美國的公眾創(chuàng)制立法權和日本的公眾評議制度和咨詢程序，使得公眾可以主動參加地方立法，而不是由立法機關選擇而被動參與。同時在美國，網(wǎng)絡平臺也最大限度提高了公眾參與的效率和便利。這既可以提高地方立法的民主性，還能有效減少所制定的法規(guī)在將來實施過程中的阻力。
　　4.建立了公眾參與機制的配套制度。如美國《情報自由法》和《陽光中的政府法》規(guī)定了地方立法信息公開制度，使得公眾參與地方立法的權利可以更好地實現(xiàn)。同時，立法助理制度，也在很大程度上保證公眾提案權的實現(xiàn)。
　�。ǘ┪覈胤搅⒎ü妳⑴c機制的出路
　　我國當前公眾參與立法，主要還是立法者主導，而非制度主導。在解決這些問題上，，總的思路是將公眾參與地方立法由立法機關主導型轉向制度主導型，建立和完善相關的法律制度。具體來說可以從以下幾方面作出努力：
　　1.完善地方立法的信息公開制度
　　公眾有效參與地方立法的基本條件和前提——公開立法信息。然而立法者與公眾之間存在著信息不對稱的情況，為了保障公眾的知情權，必須要堅持公開立法，建立起地方立法機關信息公開制度，確保公眾參與地方立法
　　過程中有關信息的公開和透明，“公開是原則，保密是例外”的公開原則。
　　2. 完善立法程序，建立多渠道公眾參與途徑
　�。�1）強化地方立法的聽證制度：更加明確聽證制度的適用規(guī)則等，并在更大的范圍內推行立法聽證制度，使聽證形式多樣化。在聽證過程中要注意對聽證陳述人意見的采納，增強聽證的實效性。
　�。�2）完善專家參與地方立法制度[9]，專家立法制度是一種利用專家的專業(yè)知識和技能使立法決策合理化、公正化、科學化的制度。我國的立法機關也實行了專家參與制度。地方立法機關可以在地方立法程序規(guī)則中對專家參與立法制度作出切合專家參與立法制度操作性強的規(guī)定；專家的選任邀請以公開、透明、民主的方式進行；建立健全專家意見反饋機制等等。通過嚴謹?shù)某绦蛞?guī)定，使專家參與立法制度變得名副其實，既防止出現(xiàn)把專家參與變成擺設的傾向，又防止出現(xiàn)專家專斷的現(xiàn)象。
　　3.建立健全公眾參與地方立法的激勵和反饋機制
　　地方立法機關要以制度的形式激勵廣大社會公眾參與地方立法活動，為提高地方立法質量獻計獻策。同時地方立法機關應當尊重公眾對立法規(guī)劃與計劃、立法項目草案、立法協(xié)調結論等提出的意見和建議，無論是采納與否，都應當以適當?shù)男问较蚬姺答佉庖姴杉{情況的信息。

 

 

本文編號：13348