本文關(guān)鍵詞：論財(cái)政法是經(jīng)濟(jì)法的“龍頭法”，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

論財(cái)政法是經(jīng)濟(jì)法的“龍頭法”

史際春 宋槿籬

[摘 要]關(guān)于經(jīng)濟(jì)法的“龍頭法”，不僅是一個(gè)理論問(wèn)題，也不是無(wú)關(guān)緊要的借喻，它關(guān)系到政府在經(jīng)濟(jì)中扮演何種角色、發(fā)揮什么樣的作用，因而具有重要的實(shí)踐價(jià)值，值得反思和探討。從此次國(guó)際金融危機(jī)反映的情況看，所謂反壟斷法是經(jīng)濟(jì)法“龍頭法”和“經(jīng)濟(jì)憲法”的命題其實(shí)不能成立。反壟斷法的作用是維護(hù)、弘揚(yáng)市場(chǎng)機(jī)制，而市場(chǎng)“劣汰”、力所不能、周期和失控等弊端，需由財(cái)政法統(tǒng)領(lǐng)以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的整體布局和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。相對(duì)于規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策法，財(cái)政法對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控和主導(dǎo)具有直接、全面及整體性，也最具剛性和力度，而且它是經(jīng)濟(jì)法與憲政的銜接，本身即具有憲政暨“經(jīng)濟(jì)憲法”的性質(zhì)。因此，無(wú)論中外，財(cái)政法都是經(jīng)濟(jì)法的“龍頭法”。

[關(guān)鍵詞]經(jīng)濟(jì)法；龍頭法；經(jīng)濟(jì)憲法

龍頭，，所謂龍之頭。龍頭可以指代人，諸如帝王的頭、狀元的別稱(chēng)、杰出人物的領(lǐng)袖、幫會(huì)首領(lǐng)等；也可指代物，如龍頭琴、龍船的船頭、火車(chē)的機(jī)車(chē)、自行車(chē)把手、自來(lái)水閥門(mén)，等等。但無(wú)論是指人還是指物，龍頭都離不開(kāi)引領(lǐng)、主導(dǎo)、指引、牽引等義，而且在位置上都是在先、在前的。一直以來(lái)，經(jīng)濟(jì)法學(xué)界有反壟斷法是“經(jīng)濟(jì)憲法”或經(jīng)濟(jì)法“龍頭法”的說(shuō)法。關(guān)于經(jīng)濟(jì)法的“龍頭法”究竟是什么，這不僅是一個(gè)理論問(wèn)題，也不是無(wú)關(guān)緊要的借喻，對(duì)此問(wèn)題的回答，關(guān)系到政府在經(jīng)濟(jì)中扮演何種角色、發(fā)揮什么樣的作用，因而具有重要的實(shí)踐價(jià)值，值得反思和探討。作為經(jīng)濟(jì)法的“龍頭法”，當(dāng)也如龍頭一般，能夠引領(lǐng)、主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)法。那么，反壟斷法能否擔(dān)當(dāng)這個(gè)角色、什么法具有如此地位呢？回答這個(gè)問(wèn)題，首先取決于我們對(duì)經(jīng)濟(jì)法及其“龍頭法”的認(rèn)識(shí)。

一、經(jīng)濟(jì)法是什么？

經(jīng)濟(jì)法作為一個(gè)新興法律部門(mén)，人們一直在對(duì)其究竟是什么、“為什么”等進(jìn)行探討和解釋?zhuān)o出了種種不盡相同的回答。社會(huì)決定法，而不是相反，在此不妨更多地從經(jīng)濟(jì)法所產(chǎn)生和存續(xù)的社會(huì)條件，對(duì)其作一觀察和概括。

經(jīng)濟(jì)法是在社會(huì)化條件下，國(guó)家成為勞動(dòng)協(xié)作的社會(huì)層面的結(jié)果。早在19世紀(jì)中期，隨著大工業(yè)的發(fā)展，生產(chǎn)的私有制和經(jīng)濟(jì)社會(huì)化之間的矛盾就已在西方國(guó)家凸顯出來(lái)，如果缺乏社會(huì)層面的協(xié)調(diào)，經(jīng)濟(jì)連同整個(gè)社會(huì)隨時(shí)都可能毀于一旦。于是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)運(yùn)動(dòng)的規(guī)律，終結(jié)了市民社會(huì)與政治國(guó)家的虛幻對(duì)立，國(guó)家作為社會(huì)和公共利益的天然代表，從統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、調(diào)控監(jiān)管、提供或組織提供公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品、市場(chǎng)操作諸方面，逐漸成為一國(guó)經(jīng)濟(jì)所不可或缺的內(nèi)在組成部分。

這是一個(gè)過(guò)程。19世紀(jì)末反壟斷法和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法的問(wèn)世，以美國(guó)1890年的《謝爾曼法》和德國(guó)1896年的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》為代表，反映了西方國(guó)家當(dāng)時(shí)的一種質(zhì)樸的努力，即通過(guò)國(guó)家以法修補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)消弭由壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)而加劇的大企業(yè)與中小業(yè)主、經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者、資本家與勞動(dòng)者之間的矛盾，捍衛(wèi)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及其“民主”政治體制。然而，資本主義的基本矛盾并不是由于市場(chǎng)機(jī)制扭曲造成的。市場(chǎng)機(jī)制正常發(fā)揮作用的結(jié)果，恰恰是優(yōu)勝劣汰、“弱肉強(qiáng)食”和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展因此更加不平衡。1929至1933年的大危機(jī)，催生羅斯福新政，不再滿足于反托拉斯，國(guó)家開(kāi)始從整體上全面協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的運(yùn)行和發(fā)展；為實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)，尤其是二戰(zhàn)之后，政府的投融資、采購(gòu)和交易等在發(fā)達(dá)國(guó)家也成為普遍常態(tài)。相應(yīng)的法律制度，也就是經(jīng)濟(jì)法。當(dāng)然，英美法系不分公私法，對(duì)經(jīng)濟(jì)的法律調(diào)整不拘一格，像新加坡將國(guó)家當(dāng)作一個(gè)公司、給每個(gè)公民發(fā)放“新新加坡股票”，[1]也不曾引起大驚小怪，經(jīng)濟(jì)法主要是在大陸法系拘泥于公私法分野的條件下，為解釋公共管理、政府行為與市場(chǎng)暨經(jīng)濟(jì)相融的法律制度并賦予其正當(dāng)性的產(chǎn)物。

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)法則是另一番背景。當(dāng)中華攜龐大而落后的小農(nóng)生產(chǎn)力向世界打開(kāi)大門(mén)，即遭遇列強(qiáng)挾工業(yè)文明的無(wú)情侵掠，以致傳統(tǒng)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)瓦解，何止民不聊生。這種社會(huì)條件，不可能生長(zhǎng)出資本主義和大工業(yè)來(lái)，如果任由經(jīng)濟(jì)社會(huì)自發(fā)地發(fā)展，其過(guò)程必將是這個(gè)曾經(jīng)輝煌的民族自取滅亡。因此，清末以后致力于民族復(fù)興的仁人志士們形成了一個(gè)共識(shí)，就是中國(guó)不能走資本主義道路，而必須實(shí)行三民主義，而“民生主義者，即社會(huì)主義也。”[2]這也是南京國(guó)民政府實(shí)行的國(guó)家建設(shè)、發(fā)展的基本方針或國(guó)策。及至如臺(tái)灣媒體的解讀，“中共繼續(xù)了國(guó)民黨未完成之理想，實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)的改造”。[3]這個(gè)歷史脈絡(luò)，

就是從洋務(wù)運(yùn)動(dòng)至今仍方興未艾的現(xiàn)代化事業(yè)，國(guó)家以其有限的財(cái)力和組織力，不斷匯聚精英、網(wǎng)羅人才和追隨者，發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)、事業(yè)，將現(xiàn)代化的元素逐漸擴(kuò)展、累積于神洲各地方、社會(huì)各領(lǐng)域、各層面的一項(xiàng)偉業(yè)。因此，中國(guó)從未有過(guò)市民社會(huì)與政治國(guó)家、政府與市場(chǎng)的分野和對(duì)立，經(jīng)濟(jì)法與中國(guó)現(xiàn)當(dāng)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的理念、過(guò)程和模式是天然吻合的。

國(guó)家是社會(huì)暨公共利益的天然代表者。社會(huì)也即人民的要求，使得它自覺(jué)不自覺(jué)、主動(dòng)或被動(dòng)地從宏觀到微觀全方位參與到經(jīng)濟(jì)中去，從特殊企業(yè)、國(guó)有企業(yè)、法定機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)自治組織等主體制度，到財(cái)稅、規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策、金融和其他市場(chǎng)監(jiān)管、土地和資源管理等公共經(jīng)濟(jì)管理，到立足于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合同、競(jìng)爭(zhēng)、對(duì)外貿(mào)易、消費(fèi)者保護(hù)等規(guī)制，構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)法制度體系。但由上所述，僅著眼于市場(chǎng)機(jī)制、維護(hù)市場(chǎng)的正常運(yùn)行，還不是真正的經(jīng)濟(jì)法，就此而言，反壟斷法與民商法并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。而在經(jīng)濟(jì)法語(yǔ)境下，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)和參與又是建立在市場(chǎng)基礎(chǔ)上的，在中國(guó)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)可以與“行政性經(jīng)濟(jì)”、長(zhǎng)官“拍腦袋”的人治劃等號(hào)，經(jīng)濟(jì)法是改革開(kāi)放和實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。國(guó)家、政府作為政權(quán)體系，在其承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能、從事市場(chǎng)活動(dòng)的情況下，官僚主義、低效、腐敗現(xiàn)象是不可避免的，中外皆然，最嚴(yán)重的莫過(guò)于李鴻章、蔣宋孔陳、印尼蘇哈托之流家國(guó)不分的資本主義。當(dāng)前，在政府與市場(chǎng)、與企業(yè)的關(guān)系越來(lái)越密切的情況下，無(wú)論在發(fā)達(dá)國(guó)家還是在中國(guó)，反腐敗、尤其是反商業(yè)腐敗和強(qiáng)化官員問(wèn)責(zé)制都受到了高度重視。經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化、全球化，導(dǎo)致進(jìn)入了一個(gè)以民族國(guó)家為主體開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代，政府成為內(nèi)在于市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量，官民既要“捆綁”一致打拼，又不致官商“勾結(jié)”、腐敗。就法律部門(mén)劃分而言，經(jīng)濟(jì)法關(guān)注相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體關(guān)系，反腐和強(qiáng)化政府責(zé)任有賴(lài)于整個(gè)法律暨法治體系的協(xié)同作用，主要不是經(jīng)濟(jì)法這一個(gè)法律部門(mén)的任務(wù)，與經(jīng)濟(jì)法之間是一種銜接、協(xié)調(diào)配合的關(guān)系。

本文不擬給經(jīng)濟(jì)法下新的定義，只是想說(shuō)明和強(qiáng)調(diào)，經(jīng)濟(jì)法無(wú)論是從產(chǎn)生還是其內(nèi)涵、外延都離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)和公共管理也即市場(chǎng)（經(jīng)濟(jì)）和政府（國(guó)家）這兩個(gè)要素。經(jīng)濟(jì)法是公私交融的法，而作為經(jīng)濟(jì)法的龍頭法，應(yīng)該能夠統(tǒng)攝、引領(lǐng)政府和市場(chǎng)。

二、反壟斷法不是經(jīng)濟(jì)法的“龍頭法”

（一）反壟斷法在發(fā)達(dá)國(guó)家作為經(jīng)濟(jì)法的“龍頭法”的歷史性

反壟斷法在發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家被賦予重要地位。它在美國(guó)被稱(chēng)為“經(jīng)濟(jì)的基石”[4]、“經(jīng)濟(jì)自由的憲法”、“自由企業(yè)的大憲章”，在德國(guó)也有認(rèn)為其地位是“憲法的”[5]，在日本則認(rèn)為反壟斷法暨競(jìng)爭(zhēng)法在經(jīng)濟(jì)法中占有核心和基本的地位，是經(jīng)濟(jì)法的“原則法”。[6]中國(guó)經(jīng)濟(jì)法學(xué)界一直以來(lái)接受了美日等國(guó)的這類(lèi)提法或觀點(diǎn)，認(rèn)為中國(guó)既然實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就應(yīng)當(dāng)像發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家一樣，將反壟斷法置于“經(jīng)濟(jì)法的基石”、“經(jīng)濟(jì)憲法”或者說(shuō)經(jīng)濟(jì)法的“龍頭法”的地位，作為追求的目標(biāo)和境界。筆者曾認(rèn)為，由于政府自上而下主導(dǎo)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的改革開(kāi)放和歷史悠久的官本位傳統(tǒng)，反壟斷法在中國(guó)并不具有這種地位，財(cái)政法則在整個(gè)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)法中起著主導(dǎo)的作用，但財(cái)政法調(diào)控經(jīng)濟(jì)的“切入式”特點(diǎn)決定了它的副作用，將來(lái)我國(guó)也應(yīng)將“維護(hù)市場(chǎng)之固有機(jī)制和活力、糾正市場(chǎng)不足來(lái)達(dá)到調(diào)控經(jīng)濟(jì)”作為經(jīng)濟(jì)法調(diào)控的主要手段。[7]而從這場(chǎng)國(guó)際金融危機(jī)中反映出的情況來(lái)看，所謂經(jīng)濟(jì)法“龍頭法”和“經(jīng)濟(jì)憲法”的命題在西方國(guó)家其實(shí)也已時(shí)過(guò)境遷，中國(guó)實(shí)沒(méi)有必要將其作為追求的目標(biāo)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在兩個(gè)天然傾向，即通過(guò)限制競(jìng)爭(zhēng)、不競(jìng)爭(zhēng)以舒舒服服賺大錢(qián)，以及不顧既定的商業(yè)道德不擇手段地?fù)棋X(qián)。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)固有的激勵(lì)機(jī)制使然，構(gòu)成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自我否定，要實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就必須有效反對(duì)之，否則市場(chǎng)就無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)和存續(xù)。競(jìng)爭(zhēng)法正是為了恢復(fù)被這兩個(gè)傾向扭曲的市場(chǎng)機(jī)制而問(wèn)世的。本來(lái)，這是維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一種基礎(chǔ)性措施，而對(duì)自由市場(chǎng)的崇拜者來(lái)說(shuō)，只要市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，整個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)也就萬(wàn)事大吉，必將得益于“看不見(jiàn)的手”，在無(wú)數(shù)個(gè)體自發(fā)追求自身利益最大化中實(shí)現(xiàn)國(guó)民福祉的最大化。正如熊彼特所言：“對(duì)典型自由主義資產(chǎn)階級(jí)而言，壟斷幾乎稱(chēng)為所有弊病的根源—事實(shí)上，它成為頭號(hào)妖魔�！盵8]在這樣的認(rèn)識(shí)下，將反壟斷法視作對(duì)經(jīng)濟(jì)的法律調(diào)整的龍頭老大，就是很自然的。然而，二三十年代的大危機(jī)和此次波及全球的金融危機(jī)證明，在社會(huì)化條件下或者說(shuō)社會(huì)化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，僅靠維護(hù)市場(chǎng)機(jī)制是不足以使市場(chǎng)正常運(yùn)行、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的。

首先，市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)的本性暨優(yōu)越性是優(yōu)勝劣汰，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的周期性也是不可避免的，而“劣汰”和周期對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可能產(chǎn)生嚴(yán)重的副作用。優(yōu)勝固然好，“劣汰”則意味著一些個(gè)人和企業(yè)、群體、產(chǎn)業(yè)、地區(qū)等在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中敗北，經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)失業(yè)率也會(huì)高企、人們的收入和生活水平降低，一個(gè)國(guó)家如果不能妥善解決社會(huì)成員被“汰”或不景氣時(shí)的生計(jì)和發(fā)展問(wèn)題，任由“馬太效應(yīng)”滋生擴(kuò)張，則這樣的經(jīng)濟(jì)是畸形的，必然會(huì)拖累社會(huì)和諧進(jìn)步。這就需要國(guó)家、政府超越反壟斷，通過(guò)貨幣、利率、稅收、財(cái)政支出、

規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策等手段對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；為此，僅有私有制也是不夠的，還需要國(guó)有制、合作制、團(tuán)體的和任何聯(lián)合的所有制，也即“混合經(jīng)濟(jì)”，等等。對(duì)于混合經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)和政府兩者均為經(jīng)濟(jì)所必不可缺，沒(méi)有政府和沒(méi)有市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)都是“一個(gè)巴掌拍不響”。[9]這就是連資本主義大本營(yíng)的美國(guó)經(jīng)濟(jì)也不得不由政府主導(dǎo)的原因所在。如美國(guó)參議院于2009年2月通過(guò)經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃[10]，“9.11”后美國(guó)聯(lián)邦緊急撥款150億給航空業(yè)[11]，在金融危機(jī)中聯(lián)邦政府先后提供近500億美元給通用汽車(chē)公司并直接策劃安排其重組，[12]等等；就是在景氣時(shí)期，政府也通過(guò)公共及軍事采購(gòu)、波音和麥道合并、在國(guó)際上推行霸權(quán)式的金融和貿(mào)易政策等，主導(dǎo)著經(jīng)濟(jì)。日本一度迷信“經(jīng)濟(jì)憲法”說(shuō)，行之有效的產(chǎn)業(yè)政策法的正當(dāng)性受到質(zhì)疑，經(jīng)濟(jì)法成為反壟斷法的同義詞，一場(chǎng)金融危機(jī)，以前的偏頗顯露無(wú)遺，學(xué)者和實(shí)務(wù)界看問(wèn)題才變得較為持平起來(lái)。

其次，市場(chǎng)機(jī)制或市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在著不及或不能的領(lǐng)域。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)依賴(lài)社會(huì)成員的營(yíng)利沖動(dòng)，因此，不能盈利或難以盈利的事業(yè)、產(chǎn)品就不可能由市場(chǎng)來(lái)提供。如果這樣的事業(yè)、產(chǎn)品為社會(huì)和人民所需，政府就不得不擔(dān)負(fù)起從事該事業(yè)、提供相應(yīng)產(chǎn)品的責(zé)任，如教育、醫(yī)療、航天、互聯(lián)網(wǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和新能源開(kāi)發(fā)等。在美國(guó)刺激經(jīng)濟(jì)的7,870億美元中，就有65％用于投資，投資項(xiàng)目主要是基礎(chǔ)設(shè)施和新能源。[13]我國(guó)于2008年11月出臺(tái)4萬(wàn)億內(nèi)需刺激計(jì)劃，更是藉應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)之際，大力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。[14]

最后，反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與任何公共管理一樣，自有其邊界，在市場(chǎng)中追求自身利益最大化的一個(gè)個(gè)主體的貪婪及無(wú)所不用其極，是競(jìng)爭(zhēng)法和任何法律所不能完全控制并杜絕的。其后果一旦爆發(fā)，仍需由政府代表社會(huì)加以收拾。如在此次金融危機(jī)中，美國(guó)美國(guó)聯(lián)邦政府接管“兩房”—房地美和房利美、援助大到“不能倒”的AIG、整治成天花樣翻新從他人口袋里“掏錢(qián)”的投行、控制接受政府援助企業(yè)的高管的薪酬，等等。

就應(yīng)對(duì)危機(jī)、經(jīng)濟(jì)整體布局和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展而言，倚賴(lài)自由的交易和競(jìng)爭(zhēng)、反壟斷都是無(wú)濟(jì)于事的。因此，反壟斷法對(duì)經(jīng)濟(jì)并不具有引領(lǐng)、主導(dǎo)作用，即使在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家也不是“經(jīng)濟(jì)憲法”或者經(jīng)濟(jì)法的“龍頭法”。

（二）“經(jīng)濟(jì)憲法”的比喻不具有科學(xué)性

反壟斷法之所以被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)法的龍頭法，與它的“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱(chēng)是分不開(kāi)的�！敖�(jīng)濟(jì)憲法”的說(shuō)法來(lái)自于美國(guó)。美國(guó)最高法院在1972年的一項(xiàng)判決中指出：“反托拉斯法是自由企業(yè)的大憲章，它們對(duì)維護(hù)經(jīng)濟(jì)自由和我們的企業(yè)制度的重要性，就像權(quán)利法案對(duì)于保護(hù)我們的基本權(quán)利的重要性那樣”；還稱(chēng)謝爾曼法為“經(jīng)濟(jì)自由的憲法”。[15]但是應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，稱(chēng)反壟斷法是“經(jīng)濟(jì)憲法”只是一個(gè)比喻。有學(xué)者稱(chēng)，憲法是維護(hù)民主和自由的基本法，而反壟斷法是維護(hù)經(jīng)濟(jì)民主和自由的法，因而被稱(chēng)為“經(jīng)濟(jì)憲法”。[16]其實(shí)反壟斷法與憲政并無(wú)多少聯(lián)系。而且，這種說(shuō)法自有其政治和意識(shí)形態(tài)的背景。

憲法是關(guān)于人民如何形成政權(quán)行使國(guó)家主權(quán)的根本法，規(guī)定國(guó)體、政體和人民同國(guó)家的關(guān)系。反壟斷可以理解為維護(hù)市場(chǎng)秩序的一種高級(jí)法則，而維護(hù)市場(chǎng)秩序與國(guó)防、治安一樣，是國(guó)家、政府作為公共管理者的固有職能；就國(guó)家權(quán)力與人民權(quán)利、政府規(guī)制與市場(chǎng)自由的界限或范圍劃分而言，反壟斷法也不具有這一功能。

筆者認(rèn)為，用“經(jīng)濟(jì)憲法”來(lái)借喻反壟斷法的重要地位和作用，未嘗不可。但是一方面反壟斷法不具憲政功能；另一方面反壟斷法對(duì)經(jīng)濟(jì)的法律調(diào)整并無(wú)引領(lǐng)和主導(dǎo)作用，其作用是基礎(chǔ)性的，也即與民商法一道，分別立足于市場(chǎng)的自發(fā)性和政府規(guī)制，使市場(chǎng)機(jī)制能夠正常發(fā)揮作用，維護(hù)良好的市場(chǎng)秩序和交易環(huán)境，因此它并不是“經(jīng)濟(jì)憲法”和經(jīng)濟(jì)法的“龍頭法”。

之所以給予反壟斷法以“經(jīng)濟(jì)憲法”的美譽(yù)，這與美國(guó)作為資本主義和自由市場(chǎng)大本營(yíng)的背景也是分不開(kāi)的。20世紀(jì)70年代的美國(guó)備受“滯脹”困擾，出現(xiàn)了復(fù)興自由主義即新自由主義的思潮，從而把反經(jīng)濟(jì)專(zhuān)制和反限制競(jìng)爭(zhēng)自由的反壟斷法提到一個(gè)新的歷史高度。主觀認(rèn)識(shí)和愿望不等于現(xiàn)實(shí)，在美國(guó)的主流意識(shí)形態(tài)、主流價(jià)值觀之下，致力于維護(hù)自由市場(chǎng)、褒揚(yáng)反壟斷法為“經(jīng)濟(jì)憲法”，屬于“政治正確”。至于事實(shí)上美國(guó)也不得不由政府通過(guò)財(cái)政、金融、國(guó)有、隱性產(chǎn)業(yè)政策、政府采購(gòu)、政府主導(dǎo)的研發(fā)、社會(huì)保障等手段來(lái)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這些都是只能做不能說(shuō)的“社會(huì)主義措施”( socialist ap-proach)，否則政治就不正確了。

所以并非如一些學(xué)者認(rèn)為反壟斷法是本來(lái)意義上的“經(jīng)濟(jì)憲法”，或者從本源上說(shuō)“經(jīng)濟(jì)憲法”就是對(duì)反壟斷法的稱(chēng)謂。[17]正如判決中所說(shuō)，其“重要性，就像權(quán)利法案??那樣”，是“經(jīng)濟(jì)自由的憲法”，可

見(jiàn)“經(jīng)濟(jì)憲法”從開(kāi)始就只是一種借喻。正如潘恩將美國(guó)憲法喻作“政治圣經(jīng)”，并不意味著憲法就是“圣經(jīng)”了，將反壟斷法比作“經(jīng)濟(jì)憲法”也是如此。

況且，真正意義上的經(jīng)濟(jì)憲法也是有的。有人考證，“經(jīng)濟(jì)憲法”的提法源于德國(guó)憲法學(xué)家F·伯姆；在德法美日韓等國(guó)，“經(jīng)濟(jì)憲法”已成為公認(rèn)的憲法學(xué)范疇，經(jīng)濟(jì)憲法學(xué)體系的基本框架正在形成。[18]就憲法的性質(zhì)而言，可以認(rèn)為經(jīng)濟(jì)憲法是憲法中關(guān)于國(guó)家與經(jīng)濟(jì)、與市場(chǎng)關(guān)系的基本規(guī)范，[19]如我國(guó)憲法中對(duì)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、以公有制為主導(dǎo)的所有制、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的地位和作用、保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的規(guī)定等，作為法治國(guó)家的重要標(biāo)志，有關(guān)財(cái)政體制及其基本原則、尤其是中央與地方財(cái)政關(guān)系的基本規(guī)范也屬于憲法的范疇。

將反壟斷法喻為“經(jīng)濟(jì)憲法”固無(wú)傷大雅，但用的頻率多了，似乎就成為一個(gè)正式術(shù)語(yǔ)，會(huì)引起誤解和混淆。在要求嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué)性的法學(xué)研究中，不宜正式采用這一說(shuō)法。

三、財(cái)政法是經(jīng)濟(jì)法的“龍頭法”

財(cái)政法是關(guān)于國(guó)家收支的法。現(xiàn)代國(guó)家的財(cái)政稅收早已擺脫“朕的家政”，不再由統(tǒng)治者任意，主要僅為王室、官府和軍隊(duì)消費(fèi)之需。民主、法治的財(cái)政，成為現(xiàn)代國(guó)家和經(jīng)濟(jì)的基石，即使是為了滿足國(guó)家機(jī)器自身消費(fèi)的收支，其租稅費(fèi)等征收都要公平并依循公共利益發(fā)揮對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的調(diào)節(jié)作用，支出也要“有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等”。[20]在邁入了社會(huì)化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的地方，國(guó)家依托財(cái)政承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能，對(duì)經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)起著強(qiáng)有力的主導(dǎo)和調(diào)控作用，牽一發(fā)而動(dòng)全身。財(cái)政法作為經(jīng)濟(jì)法“龍頭法”的地位，可以從以下幾個(gè)方面來(lái)認(rèn)識(shí)。 第一，在經(jīng)濟(jì)法的各項(xiàng)制度中，財(cái)政法對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控和主導(dǎo)具有直接性，也最具剛性。照一般理解，規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策法似乎應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟(jì)法的“龍頭法”，因?yàn)樗鼈冊(cè)诮?jīng)濟(jì)中起著引領(lǐng)作用，而實(shí)際上，市場(chǎng)化改革不斷深化，指令性計(jì)劃消退殆盡而成為特殊情況下的一種非常行政手段，產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施成為規(guī)劃的重要內(nèi)容和表現(xiàn)形式，傳統(tǒng)的計(jì)劃內(nèi)容和指標(biāo)被政策體系所取代。規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策在不同程度上具有預(yù)測(cè)性、或然性，其落實(shí)需由不同利益、不同主體進(jìn)行博弈，在博弈中辨明其正誤和可行性程度，以問(wèn)責(zé)制來(lái)保障合理合法行為的有利后果和不當(dāng)不法行為的不利后果的實(shí)現(xiàn)，從而將設(shè)想轉(zhuǎn)變?yōu)橛幸�、有效的行�?dòng)。相對(duì)于財(cái)政的運(yùn)行，這是一種相對(duì)柔性、自發(fā)、松散、時(shí)間跨度較長(zhǎng)的過(guò)程，而且需要財(cái)政的配合才能奏效，規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策的可行及落實(shí)程度與財(cái)政能在多大程度上給予支持是呈正相關(guān)的。財(cái)政法的核心是預(yù)算，經(jīng)過(guò)議會(huì)或人代會(huì)中的爭(zhēng)吵，預(yù)算一經(jīng)通過(guò)就成了有實(shí)實(shí)在在財(cái)物支撐的剛性收支計(jì)劃，而且預(yù)算的計(jì)劃性與一國(guó)的規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策是一致的，是根據(jù)現(xiàn)實(shí)可能性對(duì)既定規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策的落實(shí)。預(yù)算的執(zhí)行，就是財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)直接作用，來(lái)不得半點(diǎn)馬虎、松懈，否則人民就要通過(guò)體制內(nèi)外的各種途徑和機(jī)制對(duì)政府問(wèn)責(zé)，其過(guò)程和績(jī)效評(píng)價(jià)都容不得柔性和間接性。

美國(guó)、歐盟、日本、中國(guó)為應(yīng)對(duì)此次金融危機(jī)，都在第一時(shí)間出臺(tái)刺激經(jīng)濟(jì)的巨額財(cái)政計(jì)劃，[21]就是財(cái)政法作用和特性的規(guī)律使然。現(xiàn)在回過(guò)頭去看，一直以來(lái)被我國(guó)經(jīng)濟(jì)法學(xué)界奉為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下“計(jì)劃法”的經(jīng)典和楷模的德國(guó)《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和增長(zhǎng)促進(jìn)法》(1967）及以此為范本制訂的歐盟《增長(zhǎng)與穩(wěn)定公約》(1997)，并不是“計(jì)劃法”，而是兼有規(guī)劃法性質(zhì)的財(cái)政法。

第二，在經(jīng)濟(jì)法的各項(xiàng)制度中，財(cái)政和財(cái)政法對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控和主導(dǎo)是全面的、整體性的，其作用于經(jīng)濟(jì)的力度最大。鑒于社會(huì)化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)家承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能的客觀要求，在發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)也不會(huì)遜色，財(cái)政及財(cái)政主導(dǎo)的公共開(kāi)支都占到了社會(huì)總支出的“半壁江山”，經(jīng)濟(jì)財(cái)政、民生財(cái)政的比重越來(lái)越大。即使是行政開(kāi)支或“吃飯”財(cái)政，也必須追求國(guó)家、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)政策的總目標(biāo)。這就決定了，任何其他主體和力量對(duì)經(jīng)濟(jì)的作用，都不如財(cái)政那么強(qiáng)而有力。而且，財(cái)政的主導(dǎo)是全方位的，其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用可及于從中央到地方、從沿海到內(nèi)陸、從經(jīng)濟(jì)到民生、從第一到第三產(chǎn)業(yè)等各個(gè)方面。相比之下，貨幣政策不能解決不同地方、不同產(chǎn)業(yè)的平衡協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題，反壟斷和各類(lèi)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管只是消極地維護(hù)而非積極地利用市場(chǎng)機(jī)制，等等。

第三，財(cái)政法是經(jīng)濟(jì)法與憲政的銜接，其本身即具憲政暨“經(jīng)濟(jì)憲法”的性質(zhì)。國(guó)家的收支要由人民決定，這就將財(cái)政決策上升到憲政層面，其執(zhí)行層面和相應(yīng)的各種制度則主要屬于經(jīng)濟(jì)法范疇。而且，現(xiàn)代財(cái)政法與憲政具有共同的源頭，就是人民通過(guò)代議制決定國(guó)王如何征稅。英國(guó)最早的憲法性文件諸如《英國(guó)大憲章》、《權(quán)利請(qǐng)?jiān)笗?shū)》、《權(quán)利法案》等，都是以限制君主的征稅和財(cái)政支出為目的和內(nèi)容的。中央或聯(lián)邦與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，屬于政體的內(nèi)容，也屬憲法的范疇。我國(guó)致力于建設(shè)法治國(guó)家，各級(jí)人代會(huì)對(duì)預(yù)決算的審議日益深入細(xì)致，對(duì)國(guó)家收支的各種體制內(nèi)外的監(jiān)督越來(lái)越具有實(shí)質(zhì)性，財(cái)政體制也需與

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